II SA/Wr 410/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Protokolant Anna Biłous, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2005r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Budowlanego A Spółka z o.o. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty gwarancyjnej za przesadzenie jarząbu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącego kwotę 2.803,80 zł (dwa tysiące osiemset trzy złote 80/100 zł) tytułem kosztów postępowania sądowego Pismem z dnia [...]r. złożonym do organu w dniu [...]r. skarżący wniósł o dokonanie odbioru drzewa przesadzonego na podstawie zezwolenia z dnia [...]r. Organ poinformował skarżącego, że termin odbioru pogwarancyjnego przesadzonego drzewa zgodnie z decyzją z dnia [...]r. zostanie wyznaczony w okresie jego pełnego ulistnienia. Pismem z dnia [...]r., które posiada odręczne adnotacje urzędowe organu z dnia [...] i [...]r., skarżący wniósł na podstawie art. 86c ust. 4 ustawy z dnia 31.01.1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, o umorzenie opłaty gwarancyjnej w kwocie [...]zł ustalonej decyzją z dnia [...]r. W uzasadnieniu wskazał, że podtrzymuje wniosek złożony już w dniu [...]r. i podkreślił, że ustawową przesłanką umorzenia opłaty jest ustalenie zachowania żywotności drzewa po terminie dwóch lat od dnia jego przesadzenia. Bezpodstawne było zatem oczekiwanie na ulistnienie drzewa. Wobec niewyznaczenia terminu odbioru drzewa bezzwłocznie po upływie dwóch lat, skarżący zlecił oględziny drzewa R. K . Do wniosku skarżący dołączył protokół oględzin sporządzony według jego treści w dniu [...]r. i opatrzony pieczątką "Pielęgnacja, Chirurgia i Ścinka Drzew R. K." – adres, telefony. Według treści protokołu drzewo posiada koronę o średnicy 2 m, ma zdrowe, prawidłowo rozwinięte pąki w części wierzchołkowej korony, występuje posusz w ilości 10% masy korony. Dlatego "na dzień [...]r. drzewo przesadzone zachowało żywotność". Kolejno organ wyznaczył termin odbioru drzewa na dzień [...]r. Według protokołu z wizji lokalnej oględziny w tym dniu nie odbyły się z uwagi na nieobecność skarżącego. W piśmie z dnia [...] organ ponownie wezwał go do udziału w oględzinach w dniu [...] oraz poinformował (bez udokumentowania), że w dniu [...] stwierdzono brak zachowania żywotności przesadzonego drzewa, a ponadto wyraził ocenę, że oświadczenie R. K. nie jest ekspertyzą biegłego z dziedziny dendrologii wymaganą przez organ. Kolejno akta sprawy zawierają pismo organu z dnia [...]r. nakazujące egzekucję opłaty gwarancyjnej, z dołączonymi protokołami z wizji lokalnej. Według innego protokołu z dnia [...] jednak oględziny dobyły się i pozwoliły na stwierdzenie braku zachowania żywotności drzewa, według opisu "100% posuszu, w obrębie pnia spękania, ubytki kory". Według kolejnego protokołu z dnia [...] wykonano w tym dniu dokumentację zdjęciową przesadzonego drzewa (zdjęć brak w aktach sprawy). Identyczne ustalenia odnośnie braku żywotności drzewa zawiera protokół z dnia [...]r. Dalej akta zawierają pismo organu do organu odwoławczego z wyjaśnieniem, że postępowanie w sprawie toczy się od dnia [...]r., a opóźnienie wynika z braku stawiennictwa skarżącego na wyznaczonych terminach. Nie było podstaw do uwzględnienia protokołu z dnia [...]r. z uwagi na nieobecność organu przy oględzinach i niedochowanie wyznaczonego terminu, ponadto to R. K. dokonał uprzednio przesadzenia drzewa. Akta sprawy nie zawierają zażalenia skarżącego na bezczynność, natomiast zawierają postanowienie organu odwoławczego uwzględniające to zażalenie i nakazujące wydanie decyzji w sprawie w oparciu o protokół oględzin z dnia [...]r. Decyzja z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 47e ust. 2 i art. 47f ust.6 ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.) Prezydent W. odmówił umorzenia opłaty gwarancyjnej. W uzasadnieniu organ powołał ustalenia wynikające z wizji przeprowadzonych w dniu [...],[...]. i [...]r. z dokumentacją zdjęciową. W odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie art. 86c ust. 4 ustawy z dnia 31.01.1980r. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27.07.2001r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz naruszenie art. 77 § 1, art. 12, art. 8 i art. 6 k.p.a. Według uzasadnienia, nie miało znaczenia ustalenie utraty żywotności drzewa, o ile po upływie dwóch lat od dnia jego przesadzenia drzewo zachowało żywotność, zaś jej utrata nastąpiła później. Organ powinien udowodnić niezachowanie żywotności drzewa niezwłocznie po wpłynięciu wniosku skarżącego, natomiast dowód przeprowadzony w okresie przewlekłości postępowania nie miał znaczenia. Organ nie odniósł się w decyzji do protokołu oględzin przeprowadzonych przez R. K . Skarżący wniósł o przesłuchanie tego świadka. Przesyłając odwołanie organ zaznaczył, że w aktach sprawy nie ma ustaleń na temat daty przesadzenia drzewa. Podkreślił, że ocena żywotności drzewa może być w pełni wiarygodna dopiero w okresie jego ulistnienia. Pismo wykonawcy przesadzenia drzewa z dnia [...]r. nie stanowiło opinii uprawnionego rzeczoznawcy, zaś o jego protokole organ dowiedział się dopiero po upływie trzech miesięcy. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy. Prawidłowa była podstawa materialnoprawna tej decyzji, skoro postępowanie w sprawie zostało wszczęte w okresie obowiązywania ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.) i dotyczy należności za usunięcie drzewa wymagalnej w tym okresie. Ustalenie niezachowania żywotności drzewa w wyniku wizji wyznaczonych na [...]r. nie nastąpiło w okresie przewlekłości postępowania, lecz poprzez zastosowanie najprostszego ze sposobów, jak tego wymaga art. 12 § 1 k.p.a. Ustalenie żywotności w okresie zimy byłoby bardziej skomplikowane. Opinia wyrażona przez R. K. była jedynie prywatnym oświadczeniem wiedzy oraz była niewiarygodna, skoro wykonuje on dla skarżącego usługi w zakresie przesadzania drzew. Organ ustosunkował się do tej opinii,. Dwuletni okres zawieszenia opłaty gwarancyjnej jest okresem minimalnym i ustawa wcale nie wymaga oceny żywotności drzewa bezpośrednio po jego upływie. W skardze do sądu administracyjnego skarżący powtórzył zarzuty przytoczone w odwołaniu a ponadto zarzucił naruszenie art. 80 k.p.a. Wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy wprowadzającej, przepisy dotychczasowe stosuje się do opłat należnych, które nie muszą być wymagalne. Ustalenie zachowania żywotności drzewa po upływie okresu dwuletniego uzasadnia umorzenia opłaty, o ile nawet w okresie późniejszym po dniu tego ustalenia, drzewo utraciło żywotność. Dołączony przez skarżącego dowód zachowania żywotności w dniu [...]r. został pominięty przez organ, gdyż organ nie uzasadnił odmowy dania wiary oświadczenia R. K. oraz bezpodstawnie nie przesłuchał w charakterze świadka. Organ bezzasadnie zwlekał przez szereg miesięcy z dokonaniem wizji lokalnej, przez co utracił możność wykazania, że po upływie dwóch lat od dnia przesadzenia, a przed [...]r., drzewo nie pozostawało żywotne. Skarżący z kolei udowodnił okoliczność przeciwną. W odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w oparciu dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak wiadomo, w związku z utratą mocy ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, co nastąpiło z dniem 1 października 2001r. według art. 1 i art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 100, poz. 1085), z tymże dniem, zgodnie z art. 62 i ar. 47 pkt 14 tej ustawy weszły w życie przepisy o ochronie drzew i krzewów zgrupowane w nowym rozdziale 5a znowelizowanej tą ustawą, ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001r. Nr 99, poz. 1079), w brzmieniu odpowiadającym w szczególności przepisom art. 86c ust. 3 i 4 ustawy z dnia 31.01.1980r. W związku z tym skarżący podkreślał, że stosowanie przez organy przepisów art. 47f znowelizowanej ustawy, chociaż powinny stosować przepisy art. 86c ust. 3 i 4 ustawy z dnia 31.01.1980r., o ile było błędne, jak twierdził to nie miało wpływu na wynik sprawy. W ocenie Sądu rzeczywiście, przeniesienie przez ustawodawcę istotnej treści uchylanych przepisów starej ustawy do nowelizowanej w ten sposób ustawy z dnia 16.10.1991r. o ochronie przyrody, co oznaczało przedłużenie obowiązywania norm prawnych dotyczących przesłanek umorzenia należności z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzewa, stworzyło stan prawny, w którym nie sposób było dopuścić się naruszenia tych norm przez samo jedynie powołanie ustawy starej (z dnia 31.01.1980r.) lub nowej (z dnia 16.10.1991r.). Ustawodawca również nie przywiązywał znaczenia dla tego zagadnienia, skoro w art. 9 ustawy z dnia 27.07.2001r. uregulował w ust. 3 kwestię stosowania przepisów dotychczasowych w sprawach kar pieniężnych, których termin płatności został odroczony, natomiast w ust. 1 przewidział stosowanie przepisów dotychczasowych w ogólnie określonych "sprawach opłat". Sprawa w przedmiocie umorzenia opłaty jest sprawą nową, co skłoniło organ do wyrażenia poglądu prawnego o obowiązku stosowania przepisów nowych. Jednak ogólne określenie nakazu stosowania przepisów dotychczasowych "w sprawach opłat" za korzystanie ze środowiska, które miało miejsce w okresie do dnia 31 grudnia 2001r., o ile nawet wywoływało wątpliwości czy w sprawach tych należy stosować również poprzednio obowiązujące stawki opłat (patrz ust. 4 omawianego przepisu art. 9 dodany przez art. 4 pkt 3b ustawy z dnia 19.12.2002r. Dz. U. z 2003r. Nr 7, poz. 78 z dniem 7 lutego 2003r.), nakazywało raczej stosowanie poprzedniej ustawy w każdej sprawie dotyczącej opłat (ustalenie, odraczanie i umarzanie opłat). Jak zaznaczono, kwestia ta nie miała wpływu na poczynione przez Sąd oceny. Uwzględnienie skargi nastąpiło przede wszystkim z uwagi na uchybienia procesowe organu. Jak podkreślono w komentarzach do ustaw regulujących występujące w sprawie zagadnienie prawne (por. "Ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska – Komentarz" pod red. J. Sommera wyd. 1999 s. 412-413, ostatnio K, Gruszecki "Ustawa o ochronie przyrody – Komentarz" wyd. 2005 s. 338), powinnością organu w przypadku niezachowania przez drzewo żywotności jest ustalenie przyczyn tego stanu rzeczy. Dopiero ustalenie, że przyczyny niezachowania żywotności drzew były inne niż uzasadniające umorzenie opłaty, umożliwia wydanie decyzji odmownej. W ocenie Sądu jest to wykładnia prawidłowa, skoro ustawa nakazuje organowi umorzyć opłatę w przypadku niezachowania żywotności na skutek siły wyższej lub klęski suszy, czyli tym samym uzasadnia odmowę umorzenia dopiero w przypadku udowodnienia przez organ, że przyczyny te nie miały miejsca. Organ może zatem przeprowadzić dowód konkretnej przyczyny niezachowania przez przesadzone drzewo żywotności, nie objętej pojęciem siły wyższej lub suszy, bądź wykluczyć w drodze odpowiednich dowodów wystąpienie siły wyższej lub suszy jako przyczyny niezachowania żywotności. Błędna była zatem wykładnia organu, jakoby nieustalenie przyczyn niezachowania żywotności umożliwiało odmowę umorzenia opłaty, zaś ciężar dowodu niewystąpienia siły wyższej lub suszy obciążał wyłącznie stronę. Samo jedynie ustalenie niezachowania żywotności nie było wystarczające dla wydania decyzji odmownej. Naruszenie prawa materialnego przez organ nie polegało zatem na błędnym zastosowaniu ustawy, lecz na błędnej wykładni ustawowych przesłanek umorzenia opłaty. Niezależnie od tego skarżący trafnie zarzucił wadliwość procesową ustalenia, że przesadzone drzewo nie zachowało żywotności po terminie dwóch lat od jego przesadzenia. Było jedynie niewątpliwe, że drzewo nie miało zachowanej żywotności w dniu [...]r. (o ile organ wyjaśni sprzeczność pomiędzy protokołem z wizji lokalnej z dnia [...]r. stwierdzającym jedynie nieobecność strony a protokołem z tego samego dnia dotyczącym czynności dowodowej organu), a najpewniej w dniu [...]r. Przede wszystkim, co dostrzegł sam organ, w ogóle nie ustalono dnia przesadzenia drzewa. Nie było możliwe stosowanie przepisu przewidującego możność jego stosowania po upływie dwóch lat od określonego zdarzenia, bez ustalenia daty tego zdarzenia. Należało dołączyć zezwolenie na usunięcie drzewa i udokumentować sposób wykonania tej decyzji, zapewne organom znany, skoro zawarły w decyzjach wzmianki na ten temat, chociaż pochodzące spoza materiału nin. sprawy. O ile organ nie mógł udokumentować daty przesadzenia drzewa, to tym bardziej powinien przesłuchać świadka R. K . Wbrew poglądowi organu, o ile strona zgłasza organowi istotną w sprawie okoliczność oraz podaje imię, nazwisko i adres osoby, której ta okoliczność jest znana, to zgłoszenie to stanowi wniosek dowodowy o przesłuchanie tej osoby w charakterze świadka, o ile nawet nie został tak przez stronę nazwany. W odwołaniu wniosek ten został formalnie, w sposób wyraźny zgłoszony, zaś organ odwoławczy niczym nie uzasadnił pomięcia tego dowodu. Nie były zrozumiałe wzmianki w uzasadnieniu decyzji na temat roli procesowej świadka R. K . Nie był to oczywiście biegły, skoro nie został powołany przez organ do wydania opinii specjalistycznej w postanowieniu dowodowym organu (art. 75 § 1, art. 77 § 2, art. 84 § 1 k.p.a.), a jego oświadczenie nie było opinią biegłego niezależnie od kwestii posiadania przez świadka kwalifikacji biegłego. Nie miał racji organ odwoławczy, że organ I instancji ustosunkował się do oświadczenia świadka, gdyż w uzasadnieniu decyzji nie ma na ten temat żadnej wzmianki, zaś oceny organu wyrażone przed wydaniem decyzji i nie mające postaci postanowienia o odmowie dopuszczenia dowodu (art. 78 § 2 k.p.a.) były pozbawione znaczenia procesowego (art. 107 § 3 k.p.a.). W tym stanie sprawy przedwczesne, a wręcz dowolne były ustalenia organu oparte wyłącznie na protokołach oględzin drzewa, czyli dowodach niekorzystnych dla strony, gdy bezpodstawnie pominięto wnioski dowodowe strony (art. 80 k.p.a.). Oceny organów dotyczyły nie istoty wnioskowanego dowodu w postaci przesłuchania świadka, lecz nośnika informacji o świadku i znanych mu okolicznościach faktycznych, w postaci tzw. protokołu oględzin z dnia [...]r. W ten sposób organ dopuścił się ponadto naruszenia zasad ogólnych wynikających z art. 7 i art. 8 k.p.a. Przedwczesne były również twierdzenia skarżącego na temat znaczenia ewentualnego ustalenia żywotności drzewa w dniu [...]r., skoro nie jest znana data jego przesadzenia. Gdy jednak organ nie wykluczył możności ustalenia tej żywotności w tym dniu, to również niczym nie usprawiedliwił przewlekłości postępowania polegającej na wyznaczeniu oględzin dopiero w [...]r. Być może byłoby takim usprawiedliwieniem ustalenie daty przesadzenia drzewa nieodległej od daty oględzin. W przeciwnym razie będą wymagały rozważenia przez organ argumenty skarżącego dotyczące znaczenia istnienia żywotności drzewa w okresie pomiędzy upływem dwóch lat od jego przesadzenia a datą oględzin. Nie wiadomo również, dlaczego do akt sprawy nie dołączono dokumentacji fotograficznej, o ile rzeczywiście została sporządzona. W przypadku odszukania tych zdjęć, wykonanych bez zawiadomienia strony o tej czynności, ocena ich znaczenia dowodowego powinna uwzględniać ewentualne zastrzeżenia skarżącego (art. 10 § 1, art. 81 k.p.a.) oraz naruszenie jego uprawnień z art. 79 k.p.a., o ile ich wykonanie stanowiło element oględzin. W omówionych okolicznościach sprawy zalecić należy organowi dopuszczenie dowodu z opinii biegłego na temat okoliczności ewentualnego zachowania przez drzewo żywotności w krótkim okresie po upływie terminu dwuletniego od daty jego przesadzenia i jej utraty już w [...]r., a ponadto na okoliczność przyczyn utraty żywotności przez to drzewo. Niczym natomiast nie było uzasadnione stanowisko organu, wyrażone w piśmie z dnia [...]r., jakoby wyłącznym dowodem w sprawie na okoliczność zachowania żywotności drzewa powinna być opinia biegłego, a przy tym aby dowód ten mógł być w ogóle przeprowadzony przez samą stronę i powinien służyć wykazaniu twierdzeń strony, nie był zaś wymagany dla ustaleń organu niekorzystnych dla strony. Oczywiście dowód z opinii biegłego powinien być przeprowadzony po zgromadzeniu wszelkich innych dowodów dotyczących stanu drzewa w okresie po upływie dwóch lat od jego przesadzenia, przede wszystkim po przesłuchaniu świadka już powołanego. Na tle powołanych przepisów materialnoprawnych wyrazić można na końcu ocenę, że dla ustawodawcy istotne były przyczyny utraty przez drzewo żywotności, która nastąpiła, nie zaś dokładne ustalenie daty tej utraty. Obie strony zwróciły na to uwagę, odmiennie naświetlając znaczenie tej oceny dla rozstrzygnięcia nin. sprawy. O ile utrata żywotności była wynikiem pewnego procesu, przebiegającego po okresie jego przesadzenia i częściowo w czasie prowadzonego postępowania, to nie uniemożliwiało to wydania decyzji o odmowie umorzenia opłaty w oparciu jedynie o argumentację, że wcześniejsze załatwienie sprawy pozwalałoby na to umorzenie, lecz przy rozważeniu, czy drzewo w tym wcześniejszym terminie istotnie zachowało żywotność. W obu zatem argumentacjach znajdowały się argumenty zasługujące na rozważenie. Skarżący zwracał uwagę bowiem na pierwszą część przepisu (ustalenie, że po upływie dwóch lat drzewo zachowało żywotność – przesłanka wystarczająca do umorzenia), gdy organ akcentował znaczenie drugiej części (drzewo nie zachowało żywotności, niezależnie od daty tej utraty). W rzeczywistości więc organ nie dokonał oceny argumentacji skarżącego, co stanowiło uchybienie procesowe o istotnym znaczeniu (art. 107 § 3 k.p.a.). Nie stanowiło takiej oceny bowiem wskazanie na znaczenie normy alternatywnej, gdy obrona skarżącego dotyczyła innej normy. Z tezy, że oceny żywotności drzewa nie musiał organ dokonać bezpośrednio po upływie dwóch lat od daty jego przesadzenia (należy przypomnieć, że daty nieustalonej do tej pory), nie wypływał wcale wniosek o braku znaczenia ustalenia tej żywotności po tym okresie, gdyż późniejsze ustalenie braku żywotności wcale nie podważało tego wcześniejszego ustalenia. Natomiast, jak już zaznaczono, z ustalonych cech drzewa, jakie posiadało po okresie dwóch lat od przesadzenia, biegły będzie mógł wysnuć wniosek, czy w ogóle zachowało żywotność w tym okresie. Gdy ją zachowało, to znajdzie zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 86c ust. 4 ustawy z dnia 31.01.1980r. Gdy zaś nie zachowało tej żywotności w żadnym dniu tego okresu, rodzaj decyzji uzależniony jest od ustalenia przyczyny jej utraty, o czym była już mowa. Można wzmiankować, że zasady wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wcale nie zwalniają strony od ciężaru dowodu w zakresie istotnych okoliczności dla niej korzystnych, gdyż bynajmniej nie nakładają na organy obowiązku poszukiwania dowodów dla okoliczności służących interesowi strony, których sama lub pomimo wezwania organu nie zgłosiła. Obowiązkiem organu jest natomiast przeprowadzenie dowodów powołanych przez stronę na istotne okoliczności oraz staranne wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji odmownej przyczyn dokonania ustaleń niekorzystnych dla strony i odmowy dania wiary elementom materiału dowodowego korzystnym dla obrony strony. Podstawowym obowiązkiem organu w toku postępowania wyjaśniającego jest natomiast wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych do stosowania danej normy prawnej, czyli zgromadzenie ustaleń wystarczających do wydania decyzji. W nin. sprawie organ nie podjął próby dokonania takich ustaleń w zakresie przyczyn niezachowania żywotności drzewa, co niezależnie od zarzutów skargi było wystarczające do uwzględnienia skargi. Mając powyższe na uwadze oraz na podstawie art. 145 § 1a i c, art. 134 § 1, art. 135, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), orzeczono jak na wstępie.