II SA/Wr 414/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: WSA Andrzej Cisek NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lutego 2007 r. sprawy ze skargi U. J. na decyzję Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę. W dniu 4 maja 2005 r. skarżąca U. J. złożyła wniosek o płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania o powierzchni 29,36 ha na rok 2005. Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M., po rozpatrzeniu powyższego wniosku, na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 z późn. zm.), § 6 ust. 1 w związku z § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa, przyznał U. J. płatność ONW w łącznej wysokości 5255,44 zł, w tym środki budżetu Unii Europejskiej 4204,13, zł środki krajowe 1051,31 zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, iż obliczono płatność ONW na rok 2005 zgodnie z § 4 ust. 1, 2 i 3 wyżej wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. Wskazał, iż powierzchnia, dla której przyznano płatność ONW na jednym obszarze ONW wynosiła 29,36 ha oraz że płatność w wysokości ustalonej niniejszą decyzją zostanie przekazana na rachunek bankowy wskazany we wniosku U. J. o wpis do ewidencji producentów, stanowiącej część krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Od powyższej decyzji U. J. wniosła odwołanie. Skarżąca podniosła, iż w dniu 4 maja 2005 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności obszarowych oraz o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na ogólny areał 29,36 ha użytków rolnych. Jednocześnie w tym samym dniu inny wniosek dotyczący wyżej wymienionych płatności na pozostałe grunty (własne i dzierżawione) o łącznej powierzchni 33,88 ha złożył mąż skarżącej Z. J. U. J. podała, że fakt składania odrębnych wniosków (na różne areały użytków rolnych) wynikał z tego, że ona i jej mąż posiadali dwa odrębne numery identyfikacyjne w krajowym systemie ewidencji producentów i gospodarstw rolnych. Wnioski te były składane jednocześnie. Pracownik Biura Powiatowego ARiMR w M. z siedzibą w S. wyżej wymienione wnioski przyjął bez jakichkolwiek zastrzeżeń. O tym, że w gospodarstwie U. J. funkcjonują dwa numery identyfikacyjne pracownicy agencji, zdaniem skarżącej, wiedzieli również w związku z wnioskiem o pomoc finansową na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej złożonym w dniu 4 lutego 2005 r., a korygowanym na wezwanie agencji w dniu 21 października 2005 r. Skarżąca oświadczyła, że o tym, iż taki stan rzeczy w świetle przepisów prawnych, to jest ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, jest zabroniony, dowiedziała się dopiero składając dwa odrębne wnioski na poszczególne areały gruntów rolnych w zakresie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno-środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt w dniu 29 grudnia 2005 r. Zaznaczyła, iż wnioski te zostały przyjęte. W odwołaniu podano także, że z dniem 6 lutego 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. zawiesił z urzędu wszystkie wnioski skarżącej oraz jej męża, w związku z funkcjonowaniem w ich gospodarstwie rolnym dwóch numerów identyfikacyjnych. W trakcie wyjaśniania zaistniałej sytuacji, jak podała skarżąca, zasugerowała Kierownikowi Biura Powiatowego, że w przypadku anulowania numeru identyfikacyjnego gospodarstwa jej męża, złoży zmianę do wniosku o przyznanie płatności obszarowych oraz o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, a w grę wchodziła powierzchnia 33,88 ha użytków rolnych. Zdaniem skarżącej, Kierownik stwierdził jednoznacznie, że jej wniosek jest wypełniony prawidłowo i zmiany nie wchodzą w rachubę. W związku z powyższym na ten moment skarżąca nie mogła poczynić żadnych kroków, ponieważ sprawa jej męża nie została zakończona. U. J. podniosła następnie, iż w dniu 7 marca 2006 r. doręczono decyzję nr [...] w sprawie odmowy wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego dla jej męża – Z. J. W ocenie skarżącej, w tej sytuacji jedyną szansą uzyskania płatności obszarowych i ONW z gruntów wpisanych we wniosku jej męża jest korekta jej wniosku. Skarżąca stwierdziła, że w związku z deklarowaną powierzchnią składaną we wniosku męża, w rachubę wchodzi kwota powyżej dwudziestu tysięcy złoty, co w ich przypadku stanowi kwotę bardzo istotną w dalszym funkcjonowaniu gospodarstwa rolnego. Podkreśliła, że wnioski jej oraz męża były złożone na różne działki rolne i nie ma tu miejsca chęć wyłudzenia dodatkowych korzyści materialnych. U. J. zaznaczyła ponadto, iż wstępując do Unii Europejskiej wiedziała, że dopłaty obszarowe mają jej zrekompensować dysproporcje polskiego rolnictwa z rolnikami w UE. Rzeczywistość okazała się jednak brutalna, ponieważ okazało się, że dopłaty te nie rekompensują nawet zwyżki cen środków do produkcji rolnej oraz bardzo często drastycznych obniżek cen produktów rolnych. Skarżąca dodała, że nie chce dodatkowych pieniędzy, ale wnosi o umożliwienie uzyskania tych, które jej przysługują (z budżetu UE i krajowego) i są jej niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego. Wskazała przy tym, że poczyniła wraz z mężem znaczne inwestycje w gospodarstwie rolnym, poprzez jego powiększenie, modernizację budynków oraz wymianę sprzętu rolniczego, zaciągając na te inwestycje kredyty bankowe. Wniosła o umożliwienie dokonania zmiany wniosku o przyznanie płatności obszarowych i o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania z deklarowanej powierzchni 29,36 ha na 63,24 ha. W dniu [...], po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na podstawie art. 5a ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 roku o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 1994 r. Nr 1, poz. 2 z późn. zm.), art. 138 § 1 "ust." 1 w związku z art. 104 kpa oraz art. 7 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, wydał decyzję Nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, że U. J. złożyła w dniu 4 maja 2005 r. w Biurze Powiatowym w M. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005, deklarując w tabeli nr VII (oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych, na których zadeklarowano działki rolne) i nr VIII (oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych) działki rolne położone w województwie d., powiecie milickim, gminie M., nazwa obrębu ewidencyjnego (wsi) W. o łącznej powierzchni 29,36 ha. Kierownik Biura Powiatowego w M. w dniu [...] wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania z urzędu na podstawie art. 97 § 1 "ust." 4 kpa, w związku z wątpliwościami organu I instancji dotyczącymi zasadności i podstaw prawnych nadania numeru producenta U. J. i jej mężowi Z. J. W dniu 28 lutego 2006r. organ I instancji podjął zawieszone postępowanie. W dniu [...] Kierownik Biura Powiatowego w M. wydał decyzję nr [...] przyznającą płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Na podstawie powyższego rozstrzygnięcia producentce rolnej została przyznana kwota w w wysokości 5255,44 zł. Od powyższego rozstrzygnięcia strona odwołała się do Dyrektora D. Oddziału Regionalnego we W. Organ odwoławczy podał, że strona została poinformowana przez organ II instancji o wszczęciu postępowania w wyniku odwołania, o możliwości składania wyjaśnień oraz zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. W odpowiedzi na wezwanie U. J. stawiła się w D. Oddziale Regionalnym, udzieliła wyjaśnień dotyczących przebiegu postępowania przed organem I instancji oraz dołączyła do akt sprawy pismo, w którym zarzuciła, iż w wyniku niekompetencji pracowników Biura Powiatowego w M., oboje z mężem znaleźli się w bardzo trudnej sytuacji finansowej. Organ II instancji wskazał następnie, iż podstawą prawną przyznawania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania jest § 2 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Przywołując powyższe przepisy organ podkreślił, że U. J. we wniosku o przyznanie płatności obszarowych zadeklarowała powierzchnię 29,36 ha i zaznaczył, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego w M. uwzględnia całe żądanie strony, a przyznana kwota jest odpowiednia do zadeklarowanego gruntu. Organ II instancji uznał, że rozstrzygnięcie Kierownika Biura Powiatowego w M. jest merytorycznie właściwe, chociaż, jak stwierdził, przeprowadzone w sprawie postępowanie administracyjne zawierało liczne uchybienia i zostało przeprowadzone nieprawidłowo. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podniósł, że zawieszenie postępowania z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, który stanowi, że zawiesza się postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, nastąpiło bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. W niniejszej sprawie nie było zagadnienia wstępnego, które miałby rozpatrzyć inny organ lub sąd, zaś odwieszenie postępowania powinno nastąpić w formie postanowienia, a nie pisma informacyjnego. Nie mniej jednak, zdaniem organu II instancji, powyższe okoliczności nie mają wpływu na wydaną U. J. decyzję o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zaś jej wniosek został w całości rozpatrzony pozytywnie. Organ odwoławczy odnosząc się do prośby strony o przywrócenie terminu do wniesienia poprawek do wniosku i dodanie powierzchni gruntu rolnego, który został zadeklarowany we wniosku jej męża, a który, ze względu na nieprawidłowości, jakie wystąpiły przy przyznawaniu numerów producenta rolnego, nie został rozpatrzony, uznał, że przepisy prawa materialnego nie pozwalają na pozytywne rozpatrzenie wniosku producentki rolnej. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 70 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) w związku z art. 80 i art. 15 ust. 2 rozporządzenia komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, poprawki powinny być pisemnie zadeklarowane właściwym władzom najpóźniej do 31 maja stosownego roku kalendarzowego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła skarżąca U. J., powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Dyrektor D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. wniósł do Sądu odpowiedź na skargę wraz z wnioskiem o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Organ stwierdził, iż okoliczności powoływane przez stronę stanowią odrębny przedmiot zagadnień i nie są związane ze sprawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. Zgodnie z art. 61 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano, że w przypadku wszczęcia postępowania przez stronę, to tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot tego żądania, a organ związany jest tym żądaniem (por. np. wyroki NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 1632/96 - LEX nr 47890, z dnia 24 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 1091/99 - LEX nr 78924). Dla rozstrzygnięcia tej sprawy istotne znaczenie ma zatem treść wniosku złożonego przez skarżącą, wszczynającego przedmiotowe postępowanie. W rozpatrywanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek skarżącej z dnia 4 maja 2005 r. "o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005". We wniosku tym skarżąca wskazała, iż obejmuje on wymienione przez nią działki o łącznej powierzchni 29,36 ha. Decyzja Kierownika Biura Powiatowego w M. z dnia [...] nr [...] o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania dotyczyła całej powierzchni ujętej we wniosku skarżącej, to jest 29,36 ha. Zaskarżona decyzja utrzymała tę decyzję w mocy. W tej sytuacji, skoro zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w całości uwzględniały wniosek skarżącej o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, to brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Należy przy tym podzielić stanowisko organu odwoławczego, wyrażone w odpowiedzi na skargę, że podnoszone przez skarżącą argumenty nie dotyczą przedmiotu niniejszej sprawy i stanowią odrębny przedmiot zagadnień. To, że skarżąca i jej mąż podjęli nieprawidłowe działania, wskutek czego mężowi skarżącej odmówiono przyznania wnioskowanych przez niego płatności, nie może być "naprawiane" poprzez uwzględnianie – ponad wniosek złożony przez skarżącą – oprócz wnioskowanych przez nią działek również działek objętych wnioskiem jej męża. Wniosek złożony przez męża skarżącej podlegał rozpatrzeniu w odrębnej sprawie i nie mógł być uwzględniony w postępowaniu wszczętym na wniosek skarżącej złożony w niniejszej sprawie. Ponadto, jak trafnie wskazano w motywach zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 70 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) w związku z art. 80 i art. 15 ust. 2 rozporządzenia komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE L z 2004 r. Nr 141, poz. 18), poprawki powinny być pisemnie zadeklarowane właściwym władzom najpóźniej do 31 maja stosownego roku kalendarzowego. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.