II SA/Wr 415/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Anna Siedlecka, Sędzia NSA - Halina Kremis /sprawozdawca/, Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski, Protokolant - Magda Mikus, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2008r. sprawy ze skargi D., M., M. i J. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji I instancji dot. umorzenia postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego oraz zbiornika na ścieki oddala skargę. U Z A S A D N I N I E Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 30 października 2002 r. nr [...] (a nie jak błędnie podano [...]) umorzono postępowanie w sprawie budowy budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego oraz bezodpływowego zbiornika na ścieki działce nr [...] w N. D., należącej do B. i J. Z. oraz E. Z., a także odprowadzania ścieków z tej działki na działkę sąsiednią nr [...] AM 1 należącą do D. i M. W., M. W. i J. W., jako bezprzedmiotowe. Na uzasadnienie organ pierwszej instancji wskazał, że w związku z interwencją D. i M. W. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. przeprowadził w dniu 10 maja 2002 r. oględziny działek nr [...], [...], [...] w N. D. w związku z postępowaniem prowadzonym w sprawie spływu wód opadowych i ścieków na terenie działki nr [...] należącej do Państwa W.. Podczas oględzin organ stwierdził, że stanu technicznego ścian oraz dna zbiornika dwukomorowego, bezodpływowego na nieczystości płynne, znajdującego się w odległości 25 cm. od ogrodzenia na posesji nr [...] (działka nr [...]) nie można ustalić, bowiem jest on wypełniony. Ustalono, że zbiornik jest szczelny, lecz nie wentylowany. Oględziny działki nr [...] ograniczono do oględzin zbiornika. Ponadto ustalono, że na działce nr [...] oraz [...] spływ wód opadowych z drogi następuje z przyczyn wynikających z ukształtowania terenu. Dodatkowo w trakcie kontroli stwierdzono, że na działce nr [...] oraz [...] spływ wód opadowych z drogi następuje z przyczyn wynikających z ukształtowania terenu działek. Natomiast w budynku znajdującym się ha terenie działki nr [...], nie zaopatrzonym w energię, ani w wodę, nie funkcjonują urządzenia sanitarne, mogące być przyczyną ewentualnego zalewania terenu. W trakcie oględzin D. W. podniosła zarzut wybudowania zbiornika znajdującego się na terenie działki nr [...] - w latach 1999- 2000. Właściciel oświadczył natomiast, że zbiornik został wybudowany w roku 1974 - w czasie budowy domu jednorodzinnego, przedstawiając jednocześnie pokwitowanie pobrania w 2000 r., przez ówczesnego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dokumentacji dotyczącej budowy obiektu mieszkalnego i gospodarczego. W konsekwencji dokonanych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. skarżoną decyzją nr [...] z dnia 30 października 2002 r. umorzył postępowanie w sprawie budowy budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego oraz bezodpływowego zbiornika na ścieki na działce nr [...] AM 1 w N. D., należącej do B. i J. Z. oraz E. Z., a także w sprawie odprowadzania ścieków z tej działki na sąsiednią działkę nr [...] AM 1 należącą do D., M. M. i J. W., jako bezprzedmiotowe. Od opisanej decyzji odwołali się wnioskodawcy wnosząc "o uchylenie zaskarżonej decyzji, doprowadzenie obiektów do zgodności z prawem wraz z odbiorem geodezyjnym powykonawczym oraz usunięcie obiektów wybudowanych, bez pozwolenia na budowę na działce nr [...]". Po rozpatrzeniu odwołania oraz analizie materiału dowodowego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 13 stycznia 2003 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił zakwestionowane orzeczenie i sprawę przekazał organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W motywach stwierdzono, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w świetle zarzutów Skarżących nie daje zdaniem organu odwoławczego podstaw do umorzenia postępowania przez organ pierwszej instancji, bowiem nie potwierdza w sposób nie budzący wątpliwości bezprzedmiotowości postępowania.- Przede wszystkim organ odwoławczy zauważa, iż zaskarżona decyzja stanowi rozstrzygnięcie w co najmniej dwóch odrębnych, nie związanych ze sobą sprawach. Dotyczy bowiem kwestii budowy budynku mieszkalnego, gospodarczego i bezodpływowego zbiornika oraz odprowadzania ścieków z działki na [...] na sąsiednią działkę nr [...] AM 1. Jednakże ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji w zakresie legalności budowy obiektów znajdujących się na terenie działki nr [...] nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy. Konieczne jest zatem ustalenie we właściwym organie, tj. wydziale architektury faktu wydania w przeszłości stosownych pozwoleń na budowę przedmiotowych obiektów. Powyższe pozwoliłoby na rozstrzygnięcie kolejnej spornej kwestii, jaką stanowią odstępstwa od projektu zatwierdzonego wydaną - jak przyjął organ pierwszej instancji w latach 70-tych decyzją o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ powołał się na fakt "nieistotnych" zmian dokonanych podczas realizacji spornych obiektów, w związku z czym organ nie znajduje podstaw do podjęcia przez nadzór budowlany czynności przewidzianych w art: 50 i art: 51 ustawy z dnia 7 lipca 1984 r. Prawo budowlanego (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1125 ze zm.). Zdaniem organu odwoławczego określenie zmian jako "nieistotnych" wobec braku możliwości zweryfikowania zakresu dokonanych odstępstw z udzielonym pozwoleniem, jest nieprawidłowe. Wobec nie rozstrzygnięcia kwestii spornej nie istnieją podstawy do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Zadaniem organu jest bowiem ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy oraz podjęcie co do jej istoty merytorycznego rozstrzygnięcia. Wobec skomplikowanego obiegu akt pierwszej instancji konieczne jest ustalenie ich zawartości w porozumieniu z Naczelnym Sądem Administracyjnym, do którego została skierowana całość akt w związku ze skargą D. i M. W. na decyzję [...]WINB z dnia 15 stycznia 2001 r. wydaną w przedmiocie opróżnienia i wyłączenia z użytkowania budynków usytuowanych na działce nr [...] należących do Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (sygnatura akt II SA/Wr 382/2001). Jakkolwiek organ odwoławczy nie znajduje podstaw do umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie, to jednak nie wszystkie argumenty Skarżących są zasadne. Organ przypomina, iż decyzja organu drugiej instancji Nr [...] dotyczyła sprawy złego stanu technicznego budynków zlokalizowanych na działce nr [...], należących do Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, a wydana została na podstawie kompletnego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Weryfikacją tej decyzji zajął się Naczelny Sąd Administracyjny, w związku ze skargą wniesioną przez stronę. Twierdzenia Skarżących podniesione w odwołaniu od decyzji z dnia 30 października 2002 r. Nr [...] dotyczące opinii nierzetelnego i niezgodnego z prawdą ustalenia stanu faktycznego przez organy nadzoru budowlanego, dokonane w przedmiocie odrębnego postępowania, nie mogą stanowić okoliczności dotyczących badanej sprawy w przedmiocie umorzenia postępowania. Na ostateczną decyzję w sprawie skargę do sądu administracyjnego złożyli D., M., M. i J. W. Skarżący zarzucają, że organ odwoławczy rozpoznał odwołanie nie od tej decyzji (zamiast od decyzji [...], to od decyzji [...]), nadto zarzucają rażące naruszenie przez Inspektora przepisu art. 58 § 2 kc., odwołanie polemizuje z ustalenia dokonanymi w postępowaniu przez organ pierwszej instancji, Skarżący podnoszą także iż Powiatowy Inspektor nie chciał w toku postępowania wykonać wskazanych przez stronę czynności procesowych, nadto podnosi zarzuty osobiste w kierunku ówczesnego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie natomiast z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "uppsa"), Sąd rozstrzyga skargę w granicach danej sprawy, nie będąc jednak przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem (art. 1 § 2) zaskarżonego aktu, czynności, tudzież bezczynności organu administracji publicznej. Dodać jeszcze trzeba, że w myśl art. 145 § 1 tej ustawy, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez orzekające w tym postępowaniu organy, prowadzi do eliminacji tych aktów z obrotu prawnego wtedy, gdy sąd dojdzie do wniosku, że owo naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotą zarzutów skarżących jest nie to, że organ odwoławczy błędnie uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania, a okoliczność, że organ nie przeprowadził wszystkich wnioskowanych przez stronę dowodów, a ustalenia dokonane w toku postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji nie odpowiadają rzeczywistemu stanowi sprawy. W związku z podniesionymi zarzutami trzeba wskazać, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. W konsekwencji skarżący mogą składać wszelkie wnioski i podnosić zarzuty w tym postępowaniu, w toku ponownego rozpoznawania sprawy (spraw) przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu swej decyzji organ drugiej instancji prawidłowo wskazał, że zasadą postępowania administracyjnego jest, aby każde postępowanie administracyjne toczące się w konkretnej sprawie administracyjnej było samodzielne. Inaczej mówiąc brak jest podstawy prawnej, aby organy administracji publicznej w toku jednego, prowadzonego postępowania rozstrzygały więcej niż w jednej, indywidualnej sprawie administracyjnej. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, rozpoznał on w toku prowadzonego postępowania kilka odrębnych spraw administracyjnych, dotyczących: budowy budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego, bezodpływowego zbiornika na ścieki, a także odprowadzania ścieków z działki sąsiedniej na działkę wnioskodawców. W każdej z wymienionych spraw chodzi o wydanie decyzji co do innego dobra prawnego. W konsekwencji należy zgodzić się ze stanowiskiem organu drugiej instancji, że prowadzone w tak szerokim zakresie postępowanie nie może zakończyć się wydaniem jednej decyzji. Jak wskazują komentatorzy Grzegorz Łaszczyca, Czesław Martysz, Andrzej Matan w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego Tom I. LEX, 2007, wyd. II. "przepis art. 62 k.p.a. nie dostarcza podstaw normatywnych do odstąpienia od zasady, że jedną sprawę załatwia się jedną decyzją. Wobec tego postępowanie, w obrębie którego rozpatruje się kilka spraw, musi się zakończyć wydaniem tylu decyzji, ile spraw podlegało rozpatrzeniu. Orzeczenia te są od siebie niezależne, co ma ten skutek, że podlegają one odrębnemu zaskarżeniu". Organ pierwszej instancji uchybił zasadzie zakazu łącznego rozstrzygania więcej niż w jednej, indywidualnej sprawie administracyjnej, co pociągnęło za sobą braki w ustaleniach faktycznych, na które trafnie wskazał w uzasadnieniu decyzji uchylającej zakwestionowane rozstrzygnięcie i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organ odwoławczy. Ponieważ organ pierwszej instancji nie prowadził postępowania w zakresie charakteru odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, nie dokonał także ustaleń w zakresie szczelności zbiornika na nieczystości (w uzasadnieniu pisze z jednej strony, że stanu technicznego ścian i dna zbiornika nie da się ustalić, bowiem jest on wypełniony, a z drugiej że jest on szczelny), zatem należy zgodzić się z koniecznością uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co pociąga za sobą potrzebę uchylenia skarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Inaczej mówiąc nie wiadomo zatem na jakiej podstawie organ przyjmuje że zbiornik jest szczelny, skoro nie był w stanie zbadać jego stanu technicznego. Na koniec można jeszcze dodać, że istotnie w osnowie decyzji organu drugiej instancji omyłkowo podano błędny numer decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. [...], podczas gdy właściwie jest to decyzja nr [...], nie mniej lektura uzasadnienia kontrolowanego orzeczenia nie pozostawia wątpliwości, że rozpoznano odwołanie od decyzji [...]. Zatem zaistniałą pomyłkę należy uznać za błąd pisarski nie mający wpływu na trafność skarżonego orzeczenia. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny – po poddaniu ocenie kontrolowanego postępowania – nie znalazł podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego skarżonej decyzji, co musiało prowadzić do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ppsa.