II SA/Wr 415/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi K. S., R. S. i K. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia za zgodą strony ostatecznej decyzji nakazującej rozebranie budynku mieszkalno-usługowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz skarżących kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...].06.2020 r. (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzory Budowlanego (dalej jako "WINB"), po rozpatrzeniu odwołania K. S., R. S. i K. K. (E. S.-G.) (dalej jako "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję z [...].02.2020 r. (nr [...]) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej "PINB" lub "organ I instancji") odmawiającą odwołującym uchylenia, za zgodą stron, ostatecznej decyzji tego organu z [...].10.2012 r., nr [...] nakazującej współwłaścicielom – K. S., R. S. i E. S.-G. (K. K.), rozebranie budynku mieszkalno-usługowego, znajdującego się w S. przy ul. [...]. Jak wynika z powołanej decyzji w okolicznościach sprawy skarżący zwrócili się do PINB w Z. o uchylenie, za zgodą stron, ostatecznej decyzji tego organu [...].10.2012 r., nr [...]. Strony wskazały, że do rozebrania budynku, zgodnie z decyzją nr [...], nie doszło z uwagi na to, że budynek stanowił dowód w toczącej się sprawie przed Sądem Okręgowym w L. o odszkodowanie. Biegli powołani w toku sprawy stwierdzili, że stan techniczny budynku nie wymaga tego, by go rozebrać. W wyroku z [...].03.2017 r. Sąd stwierdził, że budynek nadaje się do remontu. Biegły przedstawił gotowy plan remontu z oceną techniczną. Wraz z wnioskiem strony złożyły kopię opinii uzupełniającej na okoliczność ustalenia stanu technicznego oraz określenia przyczyn awaryjnego uszkodzenia budynku przy ul. [...] wraz z oceną możliwości naprawy budynku i kosztów remontu kapitalnego, z uwzględnieniem OWU ubezpieczyciela, sporządzoną przez biegłego sądowego w zakresie budownictwa przy Sądzie Okręgowym w L. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., decyzją nr [...] z [...].02.2020 r., wydaną na podstawie art. 155 k.p.a., odmówił uchylenia, za zgodą stron, ostatecznej decyzji tego organu nr [...]. PINB stwierdził, że w trybie art. 155 k.p.a. nie można zmieniać ustaleń faktycznych organów ani podważać dowodów, które stanowiły podstawę rozstrzygnięć. Wskazał, że decyzja nr [...] została wydana w oparciu o ekspertyzę techniczną budynku po powodzi, sporządzoną przez inż. J. K., posiadającego stosowne uprawnienia budowlane. We wnioskach końcowych tej ekspertyzy zapisano: główne elementy konstrukcyjne budynku, takie jak: fundamenty, ściany nośne są w złym stanie technicznym i miejscowo awaryjnym; zalane w wyniku powodzi elementy wykończeniowe obiektu (na poziomie parteru) są zniszczone; budynek znajduje się w złym stanie technicznym, elementy konstrukcyjne są w stanie awaryjnym oraz zagrażają katastrofą budowlaną. Ze względu na zagrożenie katastrofą budowlaną, jak i na stopień zniszczenia elementów konstrukcyjnych budynek należy przeznaczyć do rozbiórki. PINB wskazał, że również oględziny przeprowadzone [...].01.2020 r. potwierdziły zły stan techniczny budynku. Decyzję powyższą oprotestowali K. S., R. S. oraz K. K. (E. S.-G.), wnosząc o jej uchylenie. Autorzy odwołania wskazali na wydanie decyzji pierwszej instancji z naruszeniem prawa polegającym na niewłaściwym ustaleniu okoliczności faktycznych, tj. rzeczywistego stanu technicznego budynku. Podnieśli, że organ oparł swoją decyzję na wątpliwych dowodach, a ocenę stanu faktycznego ograniczył do oględzin budynku. Wskazali, że zaoferowali organowi opinię biegłego specjalisty z zakresu budownictwa sporządzoną w toku procesu cywilnego, której treść nie została w ogóle poddana ocenie w toku postępowania. Przedłożona opinia biegłego, stanowiąca podstawę wyrokowania sądu powszechnego, zawierała kompleksowy plan remontu wraz z oceną techniczną, która wskazuje, że sporny budynek nie nadawał się do rozbiórki, lecz do naprawy (brak szkody całkowitej). Odwołujący zwrócili również uwagę, że po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu powszechnego w sprawie odszkodowawczej rozpoczęli realizację programu naprawczego opracowanego przez biegłego, co wiązało się z wykonaniem niektórych prac i poniesieniem części kosztów. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...].06.2020r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Inspektor Wojewódzki na uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia stwierdził, że ostateczna decyzja, której uchylenia żądają odwołujący, jest rozstrzygnięciem związanym, które nie mogło być zmienione lub uchylone w trybie art. 155 k.p.a. Na potwierdzenie przyjętego stanowiska organ odwoławczy przytoczył wybrane tezy z wyroków NSA z 27.09.2016 r. o sygn. akt II OSK 3160/14, z 27.06.2019 r., sygn. akt l OSK 833/18, z 28.03.2013 r., sygn. akt II OSK 2325/11, wyrok WSA we Wrocławiu z 17.01.2018 r., sygn. akt II SA/Wr 710/17, wyrok NSA z 03.04.2019 r., sygn. akt II OSK 600/17). Podał, że rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 67 ust. 1 u.p.b. nie pozostawiało "luzu decyzyjnego" organowi nadzoru budowlanego, w zakresie którego decyzja ta mogłaby zostać uchylona lub zmieniona na podstawie omawianego przepisu. Zatem przepis szczególny sprzeciwia się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, a jak już wskazano, wzruszenie decyzji w omawianym trybie jest możliwe tylko przy łącznym spełnieniu przesłanek określonych w art. 155 k.p.a. Ponadto organ odwoławczy powołał się na stanowisko judykatury odnoszące się do braku podstaw do uchylenia lub zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji o nakazie rozbiórki wydanej na podstawie art. 51 ust. 5 u.p.b. (wyrok NSA z 16.07.2018 r., sygn. akt II OSK 3043/17, A. Gliniecki (w:) A. Despot-Mładanowicz, A. Gliniecki, Z. Kostka, 'W A. Ostrowska, W. Piątek, Prawo budowlane. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2016, s.657). Oceniając okoliczności, na które powołują się odwołujące strony, według DWINB, nie mogą one prowadzić do uwzględnienia wniosku o uchylenie ostatecznej decyzji, ponieważ nie można zmieniać ustaleń faktycznych organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego ani podważać dowodów, które stanowiły podstawę wskazanego ostatecznego rozstrzygnięcia. W skardze od decyzji Inspektora Wojewódzkiego z [...].06.2020 r. K. S., R. S. i K. K. (E. S.-G.), zarzucając organowi naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i w rezultacie niezastosowanie, polegającą na przyjęciu, że zmiana stanu faktycznego - polegająca na ustaleniu przez biegłego sądowego stanu technicznego budynku, nie może być podstawą zmiany lub uchylenia prawomocnej decyzji, jak również, że w sprawie nie zachodzi ważny interes strony, pozwalający na jej zmianę lub uchylenie, wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej jej decyzji organu I instancji za zasądzeniem kosztów postępowania. Rozwijając zarzuty skargi pełnomocnik skarżących wskazał, że nie zgadza się z oceną stanu faktycznego dokonaną w sprawie, gdzie organ I instancji ograniczył się do oględzin budynku w toku postępowania, które w jego ocenie "potwierdziły zły stan techniczny budynku". Zdaniem skarżących, oględziny są dowodem dalece niewystarczającym i nie mogą zastąpić oceny biegłego specjalisty, a tym bardziej prowadzić do odmiennych wniosków niż opinia biegłego. Według skarżących, w zaistniałym stanie faktycznym spełnione zostały wszystkie przesłanki warunkujące uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art 155 k.p.a. W szczególności brak jest przepisu szczególnego, który sprzeciwiałby się zmianie lub uchyleniu decyzji. Podkreślili, że zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji wyraziły wszystkie strony postępowania. Wskazali, że najważniejszą kwestią w sprawie jest istnienie uzasadnionego interesu strony w uchyleniu decyzji. Zaznaczyli, że zgodnie z treścią przepisu art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Wnioskodawcy zaoferowali organowi opinie biegłego specjalisty z zakresu budownictwa sporządzoną w toku procesu cywilnego, której treść w ogóle nie została w toku postępowania poddana ocenie. Podnieśli, że orzekające organy nie dokonały jakiejkolwiek oceny przedłożonej opinii, w tym nie wskazały, czy stanowi ona o słusznym interesie stron. Zwrócili również uwagę na podjęcie programu naprawczego opracowanego przez biegłego, co wiązało się z wykonaniem niektórych prac i poniesieniem części kosztów. O tych okolicznościach również nie wspomniano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, chociaż mogą one stanowić o istnieniu w rozpoznawanej sprawie "słusznego interesu strony". Wydanie zaskarżonej decyzji prowadzi do poniesienia przez skarżących nieuzasadnionych kosztów wyburzenia budynku, w sytuacji gdzie ponieśli już koszty związane z remontem i przywróceniem go do odpowiedniego stanu technicznego, spełniającego wymogi określone prawem budowlanym. W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarżący domagali się uchylenia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z [...].10.2012 r. Mocą tej decyzji nakazano współwłaścicielom – K. S., R. S. i E. S.-G. (K. K.), rozebranie budynku mieszkalno-usługowego, znajdującego się w S. przy ul. [...]. Podstawę prawną orzeczonego nakazu rozbiórki stanowił przepis art. 67 ust. 1 u.p.b. W myśl tego artykułu, jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Podkreślić przy tym należy, że sam fakt nieużytkowania obiektu jest niewystarczający do nakazania jego rozbiórki. Przed wydaniem decyzji rozbiórkowej organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w toku którego powinien ustalić, czy właściciel lub zarządca obiektu ma zamiar przez remont, odbudowę lub wykończenie obiektu przywrócić go do stanu technicznego zgodnego z przepisami prawa budowlanego. Użyty w art. 67 ust. 1 u.p.b. zwrot "nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia" odnosi się nie tylko do obiektywnej niemożności przeprowadzenia remontu, odbudowy lub wykończenia obiektu ale również do braku zamiaru właściciela doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Trzeba zatem podkreślić, że w przypadku zadeklarowania przez właściciela takiego obiektu woli jego odbudowy lub remontu, przepisy prawa budowlanego nie wiążą organu nadzoru budowlanego koniecznością nakazania rozbiórki na podstawie art. 67 ust. 1 u.p.b. Wchodzi wówczas w rachubę możliwość zastosowania rozstrzygnięcia na podstawie art. 66 u.p.b. Ustawodawca przewidział w takim przypadku dla organu nadzoru budowlanego pewien luz decyzyjny, polegający na tym, że organ ma w takim przypadku do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, a każde z nich jest zgodne z prawem. W końcu nie można zapominać, że przepis art. 67 ust. 1 u.p.b. znajduje się w rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane, zatytułowanym: ″Utrzymanie obiektów budowlanych″. Zastosowanie tego przepisu nie jest konsekwencją popełnienia samowoli budowlanej, aczkolwiek związane jest z naruszeniem innych przepisów prawa, które to naruszenia - ze względu na ich specyfikę - ustawodawca tylko w ostateczności nakazuje usunąć poprzez nakaz rozbiórki. Pierwszeństwo zawsze będzie miał nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w obiekcie budowlanym. Jeżeli wykonanie takich robót okaże się możliwe z technicznego punktu widzenia, organ zamiast orzekać na podstawie art. 67 u.p.b. zobligowany jest wydać decyzję na podstawie art. 66 tej ustawy, określając rodzaj koniecznych do wykonania robót oraz termin ich wykonania. W tym też aspekcie dostrzec należy kluczową różnicę pomiędzy decyzjami nakazującymi rozbiórkę obiektu budowlanego, wydawanymi na podstawie art. 48-51 u.p.b., a decyzjami podejmowanymi na podstawie art. 67 u.p.b. W konsekwencji takiego rozróżnienia nie można w sposób bezkrytyczny przenosić wszystkich tez orzeczeń sadów administracyjnych, które dotyczą niedopuszczalności zmiany lub uchylenia w trybie art. 154-155 k.p.a. decyzji nadzoru budowlanego wydawanych w kwestii nakazu rozbiórki obiektu zrealizowanego z naruszeniem przepisów prawa budowlanego albo z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych. W ocenie Składu orzekającego, powyżej przedstawione aspekty sprawy mają zasadnicze znaczenie dla dopuszczalności orzeczenia o zmianie lub uchyleniu decyzji wydanej na podstawie art. 67 ust. 1 u.p.b. w trybie art. 155 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, biorąc pod uwagę wcześniejsze konstatacje, przepis art. 67 ust. 1 u.p.b. nie jest przepisem szczególnym, który sprzeciwia się uchyleniu lub zmianie objętej wnioskiem decyzji nr [...] w trybie art. 155 k.p.a. Po drugie, biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności faktyczne sprawy, nie ulega wątpliwości, że do takiej zmiany dojdzie w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu normy prawa materialnego w oparciu, o którą tą decyzję "pierwotną" wydano. Konkludując Sąd stwierdza, że wobec naruszenia art. 155 k.p.a., a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 67 ust. 1 u.p.b. zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja podlegają uchyleniu. Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni dokonaną ocenę prawną i podda weryfikacji decyzję ostateczną nr [...] z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za jej zamianą (uchyleniem), przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Podda zatem wnikliwej analizie przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony (wcześniej przesądzając kwestię zgody stron postępowania), w kontekście przedłożonej ekspertyzy technicznej oraz wykonanych już robót budowlanych, a także uwzględniając okoliczności podnoszone przez W. G. oraz ustalenia organ dokonane podczas oględzin z [...].01.2020 r. Dopiero wówczas istnienie albo brak przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony uzyska zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Nie będzie przy tym pozbawione znaczenia prawnego odniesienie się również do aspektu czasu, który upłynął od wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 02.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 347 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.