II SA/Wr 419/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi B. K. i M. K. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych przy budowli oraz nałożenia obowiązku dostarczenia dokumentów oddala skargę w całości. Postanowieniem z [...] (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej jako organ, DWINB), po rozpatrzeniu zażalenia M. K. i B. K. (dalej: skarżący), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dalej: PINB) z [...] (nr [...]) wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych związanych z budowlą – kontenerem wykonanym na działce nr [...] oraz nakładające na inwestorów obowiązek dostarczenia do organu nadzoru budowlanego w terminie do 31 VII 2019 r. określonych dokumentów. Z akt administracyjnych wynika, że w dniu 19 II 2019 r. PINB przeprowadził kontrolę na działce nr [...], podczas której ustalono, że na nieruchomości znajduje się budynek, w którym prowadzona jest działalność polegająca na przetwórstwie drewna. W północnej części działki znajduje się płyta betonowa, na której przymocowany jest za pomocą śrub kotwiących filtr powietrza wraz zasobnikiem. W północnej części działki obok pomieszczenia gospodarczego znajduje się również kontener o wymiarach zewnętrznych 2,45m x 12,20m i wysokości 2,84m. Kontener wykorzystywany jest jako warsztat pomocniczy dla budynku głównego, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. W kontenerze przechowywane są maszyny i urządzenia służące do obsługi zakładu oraz do naprawy urządzeń będących na wyposażeniu zakładu przeróbki drewna. B. K. uczestniczący w kontroli nieruchomości oświadczył, że nie posiada żadnych dokumentów, w tym zgód budowlanych dotyczących tego kontenera. Drugą kontrolę PINB przeprowadził w dniu 6 III 2019 r. Z protokołu kontroli, podczas której obecny był B. K., wynika że kontener wyposażony jest w instalację elektryczną. Kontener posadowiono na działce nr [...] w 2018 r. bez żadnych pozwoleń budowlanych. W ocenie wstępnej PINB wyrażonej w protokole z kontroli kontener nie narusza warunków techniczno-budowlanych, jest posadowiony w sposób stabilny na podłożu gruntowym na bloczkach betonowych. Kontener ma konstrukcję stalową, do obiektu prowadzą podwójne drzwi na całej jego szerokości. Działka nr [...] nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazał PINB wobec wydania na rzecz skarżących decyzji Wójta Gminy C. o warunkach zabudowy z [...] nr [...] dla zadania inwestycyjnego polegającego na budowie zakładu przetwórstwa drewna oraz zmiany sposobu użytkowania istniejących budynków na usługowe wraz z przebudową, rozbudową i nadbudową przyjąć należy, że budowa kontenera jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ostatecznie PINB zakwalifikował blaszany kontener jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 pb podkreślając, że obiekt posiada określoną funkcję – pełni rolę warsztatu oraz jest ulokowany w określonym miejscu na nieruchomości. Wobec powyższego PINB stwierdził, że przedmiotową budowlę wykonano bez uzyskania pozwolenia budowlanego. W ocenie organu zastosowanie w sprawie znajduje art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2018 r., poz. 1202, ze zm.) - dalej jako "pb" – dający inwestorom możliwość legalizacji budowli. Z tego powodu PINB postanowieniem nr [...] wstrzymał prowadzenie robót przy budowli i nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia zaświadczenia o zgodności budowy z planem miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskutek rozpoznania zażalenia DWINB utrzymał w mocy powyższe postanowienie PINB. Z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ podzielił stanowisko PINB w kwestii kwalifikacji przedmiotowego kontenera jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 pb. Zdaniem DWINB przepis ten zawiera jedynie przykładowe wyliczenie budowli. Przedmiotowy kontener stanowi jednolitą całość techniczno-użytkową, co w konsekwencji skutkowało zakwalifikowaniem go jako budowli nie należącej do obiektów objętych regulacją art. 29 ust. 1 pb, a zatem nie mogącej skorzystać ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W skardze na powyższe postanowienie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia PINB, o wstrzymanie wykonania postanowienia PINB oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący zarzucili organowi naruszenie przepisów postępowania, w tym nienależyte ustalenie stanu faktycznego skutkujące nieprawidłową kwalifikacją kontenera tymczasowego jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 pb (naruszenie art. 7, art. 8, art. 77, art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a.). Ponadto zarzucono naruszenie art. 10 k.p.a., poprzez niepoinformowanie skarżących o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, art. 11 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie przez organ administracyjny zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu rozstrzygnięcia, art. 15 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie zarzutów zażalenia i nieprzeprowadzenie postępowania drugoinstancyjnego oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia pierwszoinstancyjnego. Skarżący wskazali na naruszenie art. 3 pkt 3 pb, gdyż w ocenie skarżących organy błędnie uznały, że kontener tymczasowy może być uznany za budowlę, podczas gdy nie stanowi on całości techniczno-użytkowej z zakładem przetwórstwa drewna oraz nie został wyrażony expressis verbis jako budowla w art. 3 pkt 3 pb. Zdaniem skarżących kontener stanowi tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 ust. 5 pb. Skarżący zarzucili również naruszenie art. 48 ust. 2 i 3 pb poprzez jego błędne zastosowanie, gdyż w stosunku do kontenera jako obiektu tymczasowego w ocenie skarżących brak jest podstaw do stosowania procedury legalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie odsyłając do motywów postanowienia zakwestionowanego skargą. Postanowieniem z dnia [...] PINB nr [...] odmówił wstrzymania wykonania postanowienia DWINB. Postanowieniem z dnia 18 VII 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 419/19 tutejszy Sąd odmówił wstrzymania wykonania postanowienia PINB, którego dotyczył wniosek zawarty w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Przede wszystkim nieuzasadnione są zarzuty skargi wskazujące na obrazę przepisów prawa procesowego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie stwierdził istotnych nieprawidłowości w ustaleniu przez organ stanu faktycznego. W sytuacji, w której organ bada legalność usytuowania na nieruchomości obiektów budowlanych ustalenie stanu faktycznego sprowadza się do pozyskania stosownej dokumentacji budowlanej oraz kontroli nieruchomości. Taki zakres czynności pozwala organowi na ustalenie stanu faktycznego zarówno od strony rzeczywistych cech obiektu, które stanowią podstawę jego prawnej kwalifikacji i oceny konieczności legitymowania się przez inwestora pozwoleniem na budowę oraz od strony uwarunkowań prawnych (wydane zgody budowlane, przeznaczenie w miejscowym planie, objęcie decyzją o warunkach zabudowy). Organ objął ustaleniami oba te wymagające rozpoznania aspekty, a tym samym kompleksowo ustalił stan faktyczny sprawy. W konsekwencji zarzuty skargi odnoszące się do nienależytego ustalenia stanu faktycznego uznać należy za nieuzasadnione. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. stwierdzić należy, że hipotezą powołanego przepisu objęte są przypadki wydania decyzji administracyjnej a nie postanowienia. Podkreślić też trzeba, że zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. może odnieść skutek jedynie wówczas, jeżeli zostanie wykazane, że uchybienie to uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności. Przy czym, to na stronie stawiającej taki zarzut spoczywa ciężar wykazania związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. W skardze skarżący podnieśli, że przez zaniechanie zawiadomienia ich o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów zostali pozbawieni możliwości złożenia wniosków dowodowych. W ocenie Sądu jednak skarżący mieli możliwość złożenia takiego wniosku wraz z zażaleniem, czego jednak zaniechali. Postępowanie odwoławcze polega na ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy, bez ograniczenia się wyłącznie do rozpoznania zarzutów zażalenia, zaś organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać składane również na tym etapie wnioski dowodowe. W niniejszej sprawie organy wydając rozstrzygnięcie w sprawie oparły się na protokołach z kontroli, dokumentacji fotograficznej oraz wydanej na rzecz skarżących decyzji o warunkach zabudowy. Z każdym z tych dowodów skarżący byli zaznajomieni bądź też jak np. w przypadku dokumentacji fotograficznej, nie służyły one do wyjaśnienia okoliczności dla skarżących nieznanych. Nadmienić przy tym należy, że w świetle art. 145 § 1 pkt c ustawy z dnia 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, w ocenie Sądu wskazane uchybienie organu nie wpłynęło na wynik postępowania, a zatem zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. nie mógł zostać uwzględniony. Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 11 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w ocenie Sądu spełnia standardy określone w art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi egzemplifikację wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Organ opisał przebieg kontroli nieruchomości, wskazał na wnioski z niej wypływające, uzasadnił przyjętą kwalifikację prawną obiektu, przytoczył zastosowane przepisy prawa oraz wskazał na brak podstaw zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 pb. Jakkolwiek organy nie odniosły się wprost do definicji "tymczasowego obiektu budowlanego", to jednak z treści uzasadnienia zarówno postanowienia PINB jak i postanowienia DWINB wynika jednoznacznie, że organy wykluczają możliwość uznania analizowanego obiektu za użytkowany czasowo. W konsekwencji zebrany materiał dowodowy daje podstawy do przyjęcia, że istotne dla sprawy okoliczności zostały ustalone i brak było potrzeby przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego, zaś uzasadnienie postanowienia wyjaśnia przesłanki, którymi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie. Zebrane dowody pozwoliły również na ocenę przedmiotowego obiektu pod kątem zakwalifikowania go jako budowli. W konsekwencji organ odwoławczy oparł się na zebranych w postępowaniu pierwszoinstancyjnych dowodach, co biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, a zwłaszcza kompleksowość zebrania dowodów przez PINB, nie nosi znamion naruszenia ujętej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przechodząc do istoty sporu, jaką stanowi kwalifikacja prawna przedmiotowego obiektu tutejszy Sąd podziela wyrażoną w postanowieniach organów obu instancji ocenę. W konsekwencji oceniając zaskarżone postanowienie w świetle przepisów prawa materialnego stwierdzić należy, że organ prawidłowo dokonał kwalifikacji kontenera jako obiektu budowlanego stanowiącego budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 pb i ostatecznie zasadnie wdrożył procedurę legalizacyjną. W ocenie Sądu kontener, stanowiący integralną część zakładu, posadowiony na bloczkach betonowych, wyposażony w instalację elektryczną, posiadający okno i drzwi stanowi obiekt budowlany będący budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 pb. W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie mają racji skarżący twierdząc, że wymienione w art. 3 pkt 3 pb budowle tworzą katalog zamknięty. Z przywołanych przez skarżących orzeczeń sądów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2018 r. sygn. akt II FSK 1529/16 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Gl 1622/13) takiego wniosku wyprowadzić nie można. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że kwalifikacja prawna obiektu wymaga każdorazowo uwzględnienia okoliczności sprawy. O otwartym charakterze katalogu obiektów kwalifikowanych jako budowle w rozumieniu art. 3 pkt 3 pb przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 września 2011 r. sygn. akt P 33/09. Wyrok ten wydany został co prawda na kanwie problemu konstytucyjności przepisów prawa podatkowego, jednakże w uzasadnieniu wyroku TK jednoznacznie wskazał, że jakkolwiek, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nie budzi w zasadzie zastrzeżeń sformułowanie przez ustawodawcę na potrzeby regulacji prawa budowlanego definicji "budowli" i "urządzenia budowlanego" jako definicji otwartych, których zastosowanie w praktyce wymaga nierzadko posłużenia się analogią z ustawy, to nie sposób nie zauważyć, że te same definicje w odniesieniu do ustawy z dnia 12 I 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych nie mogą funkcjonować w identyczny sposób. Tym samym nie sposób uznać, by organy dopuściły się naruszenia art. 3 pkt 3 pb. Nie sposób również podzielić argumentacji wyrażonej w skardze, zgodnie z którą przedmiotowy kontener stanowi tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 pb. Zgodnie z tym przepisem przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. W ocenie organów obu instancji, biorąc pod uwagę podłączenie kontenera do sieci elektrycznej oraz pełnioną funkcję warsztatową, stanowi on obiekt budowlany stanowiący jednolitą całość techniczno-użytkową i będący tym samym budowlą. Sąd tę ocenę podziela. Należy przy tym podkreślić, że w takich okolicznościach nie ma istotnego znaczenia okres funkcjonowania tego obiektu na gruncie. Z treści oświadczenia B. K. ujętego w protokole z kontroli z 6 III 2019 r. wynika, że kontener posadowiono na nieruchomości w 2018 r. Zauważyć należy, że blaszane kontenery niekiedy pełnią funkcję obiektu tymczasowego, jednakże takie zakwalifikowanie obiektu wymaga w pierwszej kolejności uwzględnienia sposobu jego użytkowania (sugerującego tymczasowość) a dopiero w drugiej kolejności czasu jego istnienia. Aby bowiem wyeliminować możliwość kwalifikacji kontenera jako obiektu tymczasowego konieczne jest przeanalizowanie jego "tymczasowości" (według definicji legalnej "przeznaczony do czasowego użytkowania"). Ustalenie to istotne jest również z uwagi na treść art. 29 ust. 1 pkt 12 pb, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Tymczasowe obiekty budowlane wymagają dokonania zgłoszenia przez inwestorów, co również powinno być brane przez uwagę przez organy orzekające w sprawie. Zasadnie organy uznały, że wykonanie takiego obiektu wymagało pozwolenia budowlanego, a nie zgłoszenia. W okolicznościach sprawy zasadność takiego wniosku ze sposobu użytkowania tego obiektu. Z ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych wynika, że skarżący prowadzą na działce nr [...] działalność gospodarczą polegającą na przeróbce drewna. W dniu [...] uzyskali decyzję o warunkach zabudowy w celu zmiany sposobu użytkowania istniejących na nieruchomości budynków na usługowe. Istotne jest to, że kontener wyposażony jest w system urządzeń służących do obsługi produkcji, w tym do naprawy maszyn wykorzystywanych w zakładzie. Wyposażenie kontenera w tego typu urządzenia wskazuje, że stanowi on stały i integralny element infrastruktury zakładu. Kontener nie jest więc przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, co byłoby niezbędne do zakwalifikowania obiektu jako tymczasowego w świetle art. 3 pkt 5 pb. W rezultacie za prawidłowe uznać należy podjęcie przez organ pierwszej instancji czynności w oparciu o art. 48 pb. Biorąc pod uwagę, że dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowy kontener brak jest obowiązującego planu miejscowego, zaś skarżący legitymują się decyzją o warunkach zabudowy, zasadnie organ pierwszej instancji nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia dokumentacji umożliwiającej jego legalizację. Powtórzyć należy za organem, że legalizacja obiektu jest prawem inwestorów a nie ich obowiązkiem. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 p.p.s.a.