II SA/Wr 421/19

Dnia 25 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2019 r. sprawy ze skargi I. M. i P. M. prowadzących działalność gospodarczą A s.c. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyjęcia zgłoszenia instalacji - zbiornik trocin uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją z [...] ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. (dalej jako "kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania I. i P. M. (dalej jako "strona skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję z [...] (nr [...]) Starosty B. (dalej jako "starosta") o umorzeniu postępowania w sprawie przyjęcia zgłoszenia instalacji do produkcji wyrobów tartacznych emitującej pył do powietrza - zbiornik trocin o pojemności poniżej 50 m3 - zlokalizowanej w miejscowości C. nr [...]. Jak wynika z uzasadnienia decyzji kolegium, postępowanie w sprawie zgłoszenia instalacji do produkcji wyrobów tartacznych, należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 kpa, bowiem zgłoszenie instalacji zostało już wcześniej ocenione ostateczną decyzją starosty z [...] (nr [...]). Pierwszego zgłoszenia instalacji strona skarżąca dokonała już dnia 20 XII 2017 r., wskazując na bardzo niską emisję pyłów PM2,5 i PM10 do powietrza niewymagającą pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, jednak decyzją z dnia [...] (nr [...]) starosta odmówił jego przyjęcia. Drugiego zgłoszenia instalacji strona skarżąca dokonała w dniu 22 V 2018 r., powołując się na małą pojemność zbiornika na trociny (poniżej 50 m3) emitującego pyły do powietrza, jednak ostateczną decyzją kolegium z [...] ([...]) postępowanie zostało umorzone z uwagi na tożsamość sprawy ze sprawą dotyczącą pierwszego zgłoszenia. Trzeciego zgłoszenia instalacji strona skarżąca dokonała dnia 4 X 2018 r., powołując się na małą pojemność zbiornika na trociny (poniżej 50 m3) emitującego pyły do powietrza oraz na stanowisko Ministra Środowiska (wyrażone w piśmie z [...] znak [...]) wskazujące, że taka instalacja nie wymaga pozwolenia. W ocenie kolegium i w tym przypadku postępowanie należało umorzyć. Dopóki bowiem orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe. Dopiero bowiem eliminacja z obrotu prawego w trybie prawem przewidzianym takiego rozstrzygnięcia, otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką bezprzedmiotowością, gdyż sprawa dotycząca zgłoszenia zbiornika na trociny o pojemności mniejszej niż 50 m3 była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną starosty z [...] (nr [...]). Kolegium zaznaczyło również, że nie może w niniejszym postępowaniu badać ewentualnych przyczyn, o ile takowe są, wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] a więc tej decyzji, która niejako "blokuje" stronie rozpoznanie jej wniosków o przyjęcie zgłoszenia. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W skardze na powyższą decyzję strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów ustawy z 27 IV 2001 r. - Prawo ochrony Środowiska (Dz.U. z 2019 r., poz.1396, ze zm.) oraz rozporządzeń wykonawczych dotyczących emisji gazów i pyłów do powietrza. W skardze wykazywano, że eksploatowana przez stronę skarżącą instalacja produkcyjna (składająca się z urządzeń powiązanych technologicznie, czyli traka, pił, w tym zbiornika na trociny o pojemności 24,53 m3, który podczas napełniania emituje pył do powietrza) nie wymaga pozwolenia na emisję gazów i pyłów do powietrza, zaś wystarczające jest jej zgłoszenie. W szczególności powołano się tu na załącznik do rozporządzenia Ministra Środowiska z 2 VII 2010 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia (Dz.U. z 2010 r. Nr 130, poz. 881), który w poz. 9 zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na emisję instalacje w postaci zbiorników materiałów sypkich o pojemności mniejszej niż 50 m3. Jednocześnie podkreślano, że cała instalacja tartaku obejmująca wszystkie stacjonarne urządzenia powiązane technologiczne, w których mają miejsce kolejne postępowania z drewnem, w tym zbiornik na trociny, który jest jedynym źródłem emisji (tzw. zorganizowanej) i ma pojemność mniejszą niż 50 m3, nie wymaga pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. Strona skarżąca podkreśliła, że takie stanowisko potwierdza Minister Środowiska w pismach z dnia [...] (znak [...]) oraz z dnia [...] (znak [...]). W odpowiedzi na skargę kolegium podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek z innych powodów, niż podniesione przez stronę skarżącą. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co wynika z art. 134 § 1 ustawy z 30 V III 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) – dalej jako "ppsa". Nie ulega wątpliwości, że niedopuszczalne jest ponowne rozstrzyganie w sprawie administracyjnej, która została już załatwiona decyzją ostateczną rozstrzygającą sprawę co do istoty. Taki stan rzeczy kolidowałby z zasadą ochrony trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa) i rodził skutek nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 kpa). Rację mają organy, że w przypadku wszczęcia postępowania w sprawie tożsamej ze sprawą, która została już ostatecznie rozstrzygnięta, postępowanie należy umorzyć jako bezprzedmiotowe na zasadzie art. 105 § 1 kpa. Przepis ten stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Tożsamość sprawy to przede wszystkim tożsamość podstawy prawnej, stanu faktycznego oraz praw i obowiązków stron, które z nich wynikają. Chodzi zatem o tożsamość tych wszystkich elementów prawnych i faktycznych, które wykluczają możliwość uznania sprawy za odmienną. W okolicznościach kontrolowanej sprawy tak rozumiana tożsamość spraw jednak nie zachodzi. W omawianym przypadku istotne elementy stanu faktycznego wynikają przede wszystkim z treści zgłoszenia instalacji do eksploatacji. Zasadnicze elementy treściowe zgłoszenia unormowane zostały w art. 152 ust. 2 ustawy z Prawo ochrony środowiska. Obejmują one dane niezbędne do kompleksowej oceny instalacji w świetle wymagań ochrony środowiska, w szczególności standardów emisyjnych lub standardów jakości środowiska. To właśnie zgłoszenie stanowi przedmiot oceny dokonywanej przez właściwy organ ochrony środowiska celem zadecydowania o ewentualnym wniesieniu sprzeciwu (art. 152 ust. 4 i 4a Prawa ochrony środowiska). Porównując zgłoszenie przedłożone przez stronę skarżącą w dniu 20 XII 2017 r. i ocenione negatywnie ostateczną decyzją organu pierwszej instancji z [...] (nr [...]) ze zgłoszeniem, którego dotyczy zaskarżona decyzja, stwierdzić trzeba, że zachodzi między nimi dość istotna różnica. O ile bowiem w pierwotnie przedłożonym zgłoszeniu strona skarżąca przy opisie instalacji w ogóle nie wskazała parametru pojemności zbiornika trocin (24,53 m3), o tyle w aktualnym zgłoszeniu ten parametr już wyraźnie eksponuje, co można stwierdzić chociażby po zmianie opisu przedmiotu opracowania. Różnica ta ma istotne znaczenie prawne, bowiem w świetle rozporządzenia Ministra Środowiska z 2 VII 2010 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia (Dz.U. z 2010 r. Nr 130, poz. 881) instalacje w postaci zbiorników materiałów sypkich o pojemności mniejszej niż 50 m3 zwolnione są z obowiązku uzyskania pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza (zob. § 1 ust. 1 w zw. z poz. 9 załącznika do powołanego rozporządzenia). Z materiału dowodowego wynika niezbicie, że taki kierunek zmiany treści zgłoszenia stanowił reakcję strony skarżącej na ostateczną decyzję organu pierwszej instancji z [...] (nr [...]), mocą której negatywnie oceniono pierwotne zgłoszenie. Celem pierwotnego zgłoszenia było bowiem wykazanie, że instalacja nie wymaga pozwolenia z uwagi na bardzo niską emisję pyłów PM2,5 i PM10 do powietrza, o czym stanowi § 1 ust. 3 powołanego rozporządzenia. Organ w decyzji z 11 I 2018 r. odmówił jednak zastosowania podstawy zwolnienia z § 1 ust. 3 rozporządzenia. W konsekwencji strona skarżąca dokonała nowego zgłoszenia celem wykazania, że jej instalacja spełnia inną przesłankę zwolnienia określoną w § 1 ust. 1 w zw. z poz. 9 załącznika do rozporządzenia z uwagi na pojemność zbiornika na wióry wynoszącą 24,53 m3. Tak sformułowanego zgłoszenia organy jak dotąd nie oceniły w sposób merytoryczny, bowiem umarzano postępowanie z przyczyn procesowych. Sąd nie kwestionuje, że zarówno zgłoszenie pierwotne jak i zgłoszenie obecne dotyczy tej samej instalacji. Wbrew ocenie organów nie wystarczy to jednak do uznania, że wystąpiła tu tożsamość przedmiotu postępowania (tożsamość istotnych elementów stanu faktycznego i prawnego). Jeśli bowiem pomiędzy zgłoszeniami dotyczącymi tej samej instalacji wystąpiła różnica parametrów technicznych istotnych z punktu widzenia obowiązujących przepisów, to nie można takich zgłoszeń uznać za tożsame. W rezultacie błędna była ocena organów, jakoby w sprawie wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania, o której stanowi art. 105 § 1 kpa, w związku z powagą rzeczy ostatecznie rozstrzygniętej wcześniejszą decyzją. Sąd nie może natomiast odnieść się do zarzutów skargi. Mają one bowiem charakter merytoryczny, mimo że zaskarżona decyzja nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Skoro merytorycznej oceny aktualnego zgłoszenia nie dokonały dotychczas organy, to przeprowadzenie takiej oceny przez Sąd na obecnym etapie jest niedopuszczalne i wykraczałoby poza granice sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonej decyzji wydanej na podstawie art. 105 § 1 kpa. Mając jednak na względzie naruszenie zaskarżoną decyzją oraz decyzją starosty art. 105 § 1 kpa, Sąd orzekł na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. art. 135 ppsa. Rozpatrując sprawę ponownie należy przeprowadzić ocenę zgłoszenia dokonanego przez stronę skarżącą w dniu 4 X 2018 r.