II SA/Wr 423/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz ( spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi C. B. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. oraz skargi C. B., M. B. i T. B. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę, przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku na hotel z restauracją I. uchyla zaskarżone decyzje; II. orzeka, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane; III. zasądza Wojewody Dolnośląskiego od na rzecz skarżącego C. B. kwotę 500 zł ( pięćset złotych ) oraz na rzecz skarżących C. B., M. B. i T. B. kwotę 500 zł ( pięćset złotych ) tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Decyzją nr [...] z dnia [...] Starosta T. zatwierdził projekt budowlany i udzielił L. M. pozwolenie na rozbudowę, przebudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku na hotel z restauracją wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w T., określając obszar oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 prawa budowlanego) na działki nr [...] . W uzasadnieniu wskazał w szczególności, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania z uwagi na złożone przez M. B., C. B. i T. B. żądanie wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy, tym bardziej, że organ I instancji odmówił wznowienia. Wniosek inwestora spełniał warunki przewidziane w art. 35 ust. 1, art. 32 ust 1 i 4 , art. 33 ust. 2 prawa budowlanego. Po doręczeniu tej decyzji skarżącym w dniu 18.03.2009r., C. B. i M. B. w dniu 1.04.2009r. zażądali jej uzupełnienia. W dniu 7.04.2009r. organ I instancji przekazał organowi odwoławczemu odwołanie złożone od powyższej decyzji przez T. B.. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda utrzymał w mocy odmowę zawieszenia postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 21 maja 2009r. organ po rozpatrzeniu odwołania skarżącego T. B. utrzymał w mocy decyzję nr [...]. W odwołaniu skarżący zarzucił, że decyzja Burmistrza z dnia 25.04.2008r. o warunkach zabudowy nie posiada konstytutywnych cech wymaganych prawem od decyzji o warunkach zabudowy, dalej zarzucił nieważność decyzji o odmowie wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy i oparcie się organu na tej nieostatecznej decyzji, bezzasadną odmowę zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, oparcie się na wadliwej decyzji o warunkach zabudowy, pominięcie wydania tej decyzji z naruszeniem art. 10 k.p.a., ponadto zarzucił sprzeczność pozwolenia na budowę z wynikami analizy stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, zarzucił również naruszenie §12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i art. 7 k.p.a. przez pominięcie oceny prawnej decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Inwestor wniósł o umorzenie postępowania odwoławczego wobec złożenia odwołania przez niestronę. W jego ocenie skarżący posiadają jedynie interes faktyczny. Według inwestora działka nr [...] nie przylega do działki nr [...] stanowiącej współwłasność skarżących, gdyż oddziela je działka nr [...] o szerokości 150 cm. Strefa oddziaływania obiektu budowlanego nie obejmuje ich działki. Odnosząc się do tego zagadnienia organ wskazał, że działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, za czym przemawia rodzaj zamierzenia budowlanego i gabaryty projektowanego budynku. Skarżący mieli możność sprawdzenia, czy oddziaływanie inwestycji, nie wpływa negatywnie na możliwość zagospodarowania działki stanowiącej ich współwłasność. Organ nie powołał art. 28 ust. 2 prawa budowlanego i nie przytoczył żadnego z przepisów odrębnych, do których odsyła art. 3 pkt 20 tej ustawy. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ wskazał że był związany ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, z którą projekt budowlany był zgodny, nie mógł więc rozpatrywać zarzutów skarżącego wobec tej decyzji. Kwestia zawieszenia postępowania została rozstrzygnięta osobno. Odległość ścian budynku od granicy z wszystkimi działkami sąsiednimi jej większa niż 4 m, w tym do granicy działki nr 7 odległość wynosi 8,05 m. Budynek inwestora będzie miał wysokość do 12 m, działka skarżących jest niezabudowana i nie ma podstaw do wniosku, że nastąpi ograniczenie naturalnego oświetlenia w budynku, który mógłby zostać wzniesiony na działce nr 7. Projekt budowlany należało ocenić jako prawidłowy i kompletny według wymagań art. 34 prawa budowlanego i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. (Dz. u. Nr 120, poz. 1133). Projekt zagospodarowania terenu nie narusza przepisów. Spełnione zostały wszelkie przesłanki do udzielenia pozwolenia na budowę , w tym określone w art. 71 ust. 2 ustawy. Postanowieniami z dnia [...] organ I instancji odmówił uzupełnienia decyzji. W dniu 29 czerwca 2009r. odwołanie od decyzji złożył skarżący C. B., zaskarżając jednocześnie odmowę uzupełnienia decyzji. W odwołaniu zarzucił naruszenie art. 5 w związku z art. 62 prawa budowlanego, naruszenie art. 5 pkt 8 tej ustawy, naruszenie §11 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 3.07.2003r., naruszenie §8 i §12 ust. tego rozporządzenia, naruszenie §12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Odwołanie zawierało ponadto zarzuty dotyczące decyzji o warunkach zabudowy i znaczenia złożonego przez skarżących żądania wznowienia postępowania w tej sprawie, identyczne jak w odwołaniu złożonym poprzednio przez T. B. Skarżący wniósł w szczególności o sprawdzenie stanu technicznego istniejącego budynku inwestora, wykluczającego jego przebudowę. Zaskarżoną decyzją z dnia 18 sierpnia 2009r. organ umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem tego skarżącego złożonym w terminie zgodnie z art. 111§2 k.p.a., wobec uprzedniego zakończenia postępowania odwoławczego odnośnie decyzji nr [...] na skutek odwołania złożonego przez T. B. Nie ma obecnie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia, gdyż decyzja taka byłaby obarczona wadą opisaną w art. 156§1 pkt 3 k.p.a., co skutkuje bezprzedmiotowością postępowania odwoławczego. W skardze na decyzję z dnia [...] skarżący zarzucili naruszenie art. 10 i art. 15 k.p.a. wskutek jej wydania przed upływem terminu do złożenia odwołania przez wszystkie strony, naruszenie art. 24-26 k.p.a. z uwagi na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę centra pobytowego dla drużyn uczestniczących na Euro 2012 przez pracownika będącego członkiem Komitetu Organizacyjnego Euro 2012, którego Wojewoda jest Przewodniczącym, naruszenie art. 6 i 7 k.p.a. przez pominięcie niektórych zarzutów odwołania, naruszenie art. 5 w związku z art. 62 praw budowlanego, a ponadto powtórzyli pozostałe zarzuty zawarte w odwołaniach. Uzasadnienie skargi poświęcili skarżący przede wszystkim na wykazywanie wad prawnych decyzji o warunkach zabudowy oraz znaczenia złożonego przez nich żądania wznowienia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację oraz dodał, że organ odwoławczy nie posiadał informacji o żądaniach uzupełnienia decyzji, ponadto z faktu uczestniczenia Wojewody i autora decyzji w Komitecie Organizacyjnym nie wynika istnienie z inwestorem stosunku prawnego, który powodowałby, że wynik sprawy mógłby mieć wpływ na prawa i obowiązki pracownika, jak też nie zachodzą przesłanki do wyłączenia Wojewody. W toku postępowania skarżący dołączyli decyzję SKO uchylającą odmowę wznowienia postępowania i przekazująca tę sprawę do ponownego rozpatrzenia oraz złożone w dniu 24.09.2009r. żądanie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Skargę na decyzję z dnia [...] złożył C. B., zarzucając naruszenie art. 24 - 26 k.p.a. (z uwagi na wyżej przytoczone okoliczności), pozbawienie go prawa uczestnictwa w postępowaniu dwuinstancyjnym i nietrafne przyjęcie tożsamości sprawy ze sprawą zakończoną decyzją odwoławczą z dnia [...] Należało wydać kolejną decyzję merytoryczną bądź zawiesić postępowanie odwoławcze. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację, a ponadto twierdził o braku podstaw do wyłączenia organu lub pracownika. Na rozprawie Sąd na podstawie art. 111§2 p.p.s.a zarządził połączenie spraw wszczętych opisanymi wyżej skargami. Obecni na rozprawie skarżący złożyli do protokołu rozprawy zastrzeżenia, związane z ograniczeniem ich zdaniem prawa do obrony, wywołane pouczeniem ich przez przewodniczącego o bezprzedmiotowości w nin. sprawie wywodów ustanych i wniosków dowodowych dotyczących wadliwości prawnej decyzji o warunkach zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Wprawdzie na temat procesowego znaczenia art. 111 k.p.a. nic pewnego powiedzieć nie można (patrz Komentarze do KPA, A. Wróbel wyd. II s. 691-692, J. Borkowski 6. wydanie Beck s. 522-524), to jednak sformułowanie "strona może żądać uzupełnienia decyzji (§1) i "w tym przypadku termin dla strony do wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia jej odpowiedzi" (§2) przekonuje zdaniem Sądu o prawidłowości oceny organu, że skarżący C. B. złożył odwołanie w terminie. Przepisy kodeksu, a w ślad za tym ich objaśnienia, przyjmują występowanie w postępowaniu administracyjnym strony, jako jednego podmiotu, co wywołuje trudności w ich stosowaniu w przypadku wielkości stron. Z kolei przepisy regulujące postępowanie odwoławcze pomijają istnienie art. 111§2 k.p.a., chociaż przepis ten mógłby mieć znaczenie przy wykładni przykładowo art. 129§2, art. 130§2, art. 132 lub art. 133. Jak wynika z akt sprawy, wszyscy skarżący otrzymali w dniu 22.04.2009r. pismo organu I instancji informujące o przekazaniu odwołania T. B. do organu odwoławczego. Czynność ta umożliwiła wszystkim skarżącym czynny udział w postępowaniu wszczętym tym odwołaniem. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby organ odwoławczy został poinformowany o toczącym się postępowaniu w kwestii uzupełnienia decyzji. Można zauważyć, że organ I instancji zastosował literalnie przepis art. 133 k.p.a., bez refleksji na temat wpływu przesłania tego odwołania na możność realizacji przez pozostałe strony uprawnienia do złożenia odwołania i uzyskania jego merytorycznego rozpatrzenia. W związku z tym organ odwoławczy trafnie argumentował, że przedwczesne rozpoznanie tego odwołania i zakończenie postępowania w sprawie decyzją merytoryczną, pomimo przysługiwania innym stronom prawa odwołania od decyzji I instancji, nastąpiło bez winy tego organu. Na znaczenie winy organu odwoławczego dla przyjęcia jego uchybienia procesowego może wskazywać uzasadnienie wyroku NSA z 19.02.1999r. I SA/Gd 737/97 Lex nr 38675. W ocenie tut. Sądu byłoby to ujęcie niewłaściwe. Zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10§1 k.p.a.) powinno polegać na rzeczywistym umożliwieniu stronie zrealizowania wszelkich istotnych, przysługujących jej uprawnień procesowych. W realiach nin. sprawy realizacja omawianej zasady ogólnej powinna zmierzać do zapewnienia każdej ze stron możności złożenia odwołania i uzyskania merytorycznej decyzji organu odwoławczego po rozważeniu argumentacji w nim zawartej. Pozostali skarżący pozbawieni zostali prawa do udziału w istotnym stadium postępowania odwoławczego, jakim byłoby merytoryczne rozpatrzenie okoliczności przytoczonych w odwołaniu skarżącego C. B., co przede wszystkim dotknęło tego właśnie skarżącego. Dla oceny skutków procesowych tego uchybienia nie jest istotne, czy wywołane zostało niedbalstwem organu. Istotny jest tutaj brak winy strony (art. 145§1 pkt 4 k.p.a.), a tej w postępowaniu skarżących dopatrzeć się nie można, z uwagi chociażby na wspomniane wyżej właściwości przepisów kodeksowych i udział organu I instancji w powstałej sytuacji. Skoro wydanie decyzji odwoławczej merytorycznej nastąpiło z naruszeniem art. 10 k.p.a. dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145§1 pkt 1 b p.p.s.a.), konieczne stało się uchylenie tej zaskarżonej decyzji . Uchylenie decyzji umarzającej stanowiło konsekwencję oceny o istnieniu podstawy do uchylenia decyzji merytorycznej, gdyż następstwem wyroku powinno być ponowne przeprowadzenie postępowania odwoławczego w nin. sprawie po wyeliminowaniu stwierdzonego uchybienia procesowego, czyli wydanie kolejnej decyzji odwoławczej i po rozpatrzeniu wszystkich złożonych odwołań. Nastąpiło ono na tej samej podstawie prawnej. Wbrew wywodom skarżącego organ odwoławczy w tym przypadku orzekał w tej samej sprawie i to zakończonej decyzją odwoławczą, czyli ostateczną, zatem postąpił formalnie w sposób prawidłowy umorzając postępowanie, aby uniknąć wydania decyzji nieważnej (art. 156§1 pkt 3 k.p.a.). Jednak z omówionych już przyczyn i zgodnie z art. 145§1 pkt 1 b p.p.s.a. konieczne stało się uchylenie również tej decyzji. Nie było natomiast podstaw do stosowania tego przepisu z uwagi na twierdzoną w skargach podstawę do wyłączenia organu lub pracownika (art. 145 §1 pkt 3 k.p.a.). Z samej treści art. 24§1 i art. 25 k.p.a. wynikało, że nie mogły one znajdować zastosowania w okolicznościach przytoczonych przez skarżących. Okoliczności te nie mogły służyć ponadto uprawdopodobnieniu podstawy wyłączenia z art. 24§3 k.p.a..Uczestnictwo pracownika w organizowaniu dużej imprezy międzynarodowej nie oznacza samo przez się powstania wątpliwości co do jego bezstronności w postępowaniu dotyczącym budowy obiektu mogącego służyć przyszłym uczestnikom imprezy. Z uwagi na treść rozstrzygnięcia zawartego w wyroku i obawy naruszenia art. 134§2 p.p.s.a., Sąd nie może wypowiedzieć się na temat merytorycznych zarzutów skarżących, gdyż zadaniem Sądu będzie ewentualna kontrola kolejnej decyzji odwoławczej zaś obecnie nie powinien przesądzać sposobu załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Należy jedynie zasygnalizować, że w ocenie Sądu samo żądanie wznowienia postępowania, jeszcze nie wszczyna właściwego postępowania wznowieniowego, które następuje przecież w drodze postanowienia (art. 149§1 k.p.a.) ,a nie wskutek żądania strony (wskazany przepis szczególny wyłącza regułę zawartą w art. 61§3 k.p.a.). W fazie wstępnej następującej po wpłynięciu żądania organ z udziałem podmiotu, który wniósł to podanie bada przesłanki dopuszczalności wznowienia. Wnosząc o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji skarżący wywołali w postępowaniu wnowieniowym zagadnienie wstępne i przeszkodę procesową dla jego kontynuacji. Z uwagi na treść art. 55 w związku z art. 64 u.p.z.p., ale także już z uwagi na art. 16 k.p.a., organ architektoniczno – budowlany był związany decyzją o warunkach zabudowy, nawet gdyby rażąco naruszała prawo. Przyjęta jest powszechnie wykładnia, że organ ten może co najwyżej zawiadomić o swoich zastrzeżeniach do tej decyzji organ właściwy do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności, jednak gdy takich zastrzeżeń nie posiadał, nie można mu zarzucić naruszenia prawa z uwagi na zaniechanie zawiadomienia. Sąd orzeka w granicach sprawy (art. 134§1, art. 135 p.p.s.a.), czyli w nin. postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę i w żadnym zakresie nie mógł badać zarzutów odnoszących się do sprawy ustalenia warunków zabudowy. Wszelkie zarzuty z tego zakresu były bezprzedmiotowe, nie mogły mieć żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Dlatego sąd nie ograniczał praw procesowych skarżących ograniczając ich wypowiedzi na tematy nieistotne w sprawie (art. 98§2 p.p.s.a.) bądź stanowiące powtórzenie wywodów zawartych w skargach, w części zbędnych dla rozstrzygnięcia nin. sprawy (art. 101§1 pkt 2 na końcu p.p.s.a). Trafne było również stanowisko organu o braku podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę z uwagi jedynie na złożenie podania o wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy. Sąd był uprawniony do zbadania tej kwestii na skutek skargi i dokonał oceny legalności odmowy zawieszenia postępowania, nie dopatrując się w tym zakresie naruszenia prawa. Z tych wszystkich przyczyn oraz ponadto na podstawie art. 152 i art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. J.T. 15.01.10r.