II SA/Wr 426/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi I. i J.S. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na rozbiórce wolnostojącego budynku garażowo-gospodarczego oddala skargę Postanowieniem z dnia [...]r. Nr[...], wydanym po uprzednim uchyleniu w postępowaniu zażaleniowym postanowienia wydanego w tym samym przedmiocie i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. stosując przepis art. 119, art. 120 § 1 i art. 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) postanowił nałożyć na I.i J. S., zobowiązanych do rozbiórki obiektu budowlanego – wolnostojącego budynku garażowo – gospodarczego o wymiarach 5,15 m x 6,74 m, położonego przy ul. K.I. G. [...] we W. (dz. Nr[...], obręb W.), wykonanego bez stosownego pozwolenia właściwego organu, grzywnę w kwocie 25 207 zł 10 gr (dwadzieścia pięć tysięcy dwieście siedem złotych dziesięć groszy) i wezwał do jej uiszczenia w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia tego postanowienia na podany numer rachunku bankowego. W osnowie postanowienia organ orzekający pouczył również zobowiązanych, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej o charakterze pieniężnym, a ponadto wezwał do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia [...] r. doręczonym zobowiązanym w dniu [...] r., wystawionym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W., w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia tego postanowienia i poinformował, że w przypadku niewykonania obowiązku w wyżej wymienionym terminie orzeczone zostanie wykonanie zastępcze. W uzasadnieniu podjętego postanowienia organ orzekający wyjaśnił, że decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., nakazał I. i J. S., rozbiórkę obiektu budowlanego, wolnostojącego budynku garażowo-gospodarczego, położonego przy ul. G. [...] we W., (dz. Nr[...], obręb W.), wykonanego bez stosownego pozwolenia właściwego organu. Decyzją nr [...] z dnia [...]r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał przedmiotową decyzję w mocy, a wyrokiem z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę I. i J. S. na decyzję organu II instancji. Ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] r., D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Rozstrzygnięcie to zaskarżone zostało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Następnie w dniu [...] r. przeprowadzono oględziny w sprawie sprawdzenia wykonania obowiązku rozbiórki omawianego budynku. W protokole oględzin nr [...] ustalono, że obowiązek rozbiórki nie został wykonany, co spowodowało, że upomnieniem nr [...] z dnia [...] r., organ wezwał zobowiązanych do wykonania obowiązku. Upomnienie zostało doręczone skutecznie w dniu [...] r. Niezależnie od powyższego, decyzją nr [...] z dnia [...] r., po rozpatrzeniu wniosku pełnomocnika I. i J. S. o uchylenie w trybie art. 155 kpa, decyzji nr [...] z dnia [...] r., organ odmówił uchylenia tej decyzji. Decyzją nr [...] z dnia [...] r., D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił zmiany własnej decyzji nr [...] z dnia [...] r., a decyzją z dnia [...] r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał tą decyzję w mocy. Mając na uwadze, że obowiązek nie został wykonany tutejszy organ postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. nałożył na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 22 117 zł. 90 gr., wzywając jednocześnie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] r. Z uwagi na wniesienie zarzutu, postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. tutejszy organ uznał zarzut za nieuzasadniony, a rozstrzygnięcie w tej sprawie jest ostateczne. Następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. tutejszy organ odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie, a D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez zobowiązanych zażalenia. Równocześnie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., a postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem G Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. organ II instancji uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nr [...] r., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jak nadmienił organ zażaleniowy, organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien racjonalnie ocenić możliwości finansowe zobowiązanego, dokonać analizy kosztów wykonania zastępczego w porównaniu z wysokością kary grzywny, a następnie zastosować środek mniej uciążliwy dla zobowiązanego i zmierzający bezpośrednio do wykonania obowiązku. W tych okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że poza sporem pozostaje fakt, że przedmiotowy obiekt, choć objęty nakazem rozbiórki, istnieje nadal, co potwierdzono podczas kontroli w dniu [...] r. Wobec powyższego, organ wskazał, iż zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Wyjaśnił również, że jest zarówno wierzycielem, czyli w myśl art. 1a pkt 13 ustawy - podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym, jak i w myśl art. 20 § 1 pkt 4 ustawy, organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym. Wyjaśnił ponadto, że podstawą wszczęcia przedmiotowego postępowania egzekucyjnego jest art. 3 § 1 w związku z art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a., zgodnie z którym egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków o charakterze niepieniężnym pozostających we właściwości organów administracji rządowej, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo bezpośrednio z przepisów prawa. Przepisy stosowanej ustawy stanowią w art. 1a pkt 12b, że środkami egzekucyjnymi w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, a także przymus bezpośredni. Zdaniem organu orzekającego z przyczyn oczywistych, w przedmiotowej sprawie należy brać pod uwagę tylko dwa pierwsze środki. W dalszej części uzasadnienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że wprawdzie organ egzekucyjny orzekając o zastosowaniu środka egzekucyjnego, nie ma ani obowiązku, ani też uprawnienia do badania sytuacji materialnej zobowiązanego, jednak obowiązany jest w myśl art. 7 § 2 u.p.e.a. zastosować środek najmniej uciążliwy, prowadzący bezpośrednio do wykonania obowiązku. Zdaniem organu w istniejącej sytuacji należy zastosować środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako najmniej uciążliwy dla zobowiązanych, bowiem zastosowanie tego środka winno mieć miejsce m.in. w sytuacji, gdy wiadomo, że zobowiązany nie będzie w stanie pokryć kosztów wykonania zastępczego nakazanej rozbiórki obiektu budowlanego, a grzywna celem przymuszenia może go zmusić do realizacji tego obowiązku własnymi środkami. Jednocześnie organ orzekający podkreślił szczególnie, że grzywna w celu przymuszenia nie jest sankcją karną, a wysokość nałożonej grzywny została dostosowana do jej celu. Wobec tego, jeżeli obowiązek zostanie wykonany, to nieuiszczona grzywna podlega umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a), a w razie wykonania obowiązku prawo przewiduje nawet możliwość zwrócenia już zapłaconej grzywny (art. 126 u.p.e.a.). Fakt, iż grzywna w celu przymuszenia nie jest sankcją karną, lecz środkiem dyscyplinującym, powoduje, że sytuacja majątkowa zobowiązanego i możliwość jej zapłacenia mają znaczenie jedynie o tyle, o ile pozwalają ocenić skuteczność tego środka egzekucyjnego. Stwierdził również, że grzywna ta powinna być nakładana w takiej wysokości, aby zobowiązanemu nie opłacało się jej uiszczenie w celu przedłużenia postępowania egzekucyjnego i oddalenia osobistego albo zastępczego wykonania obowiązku. Organ wyjaśnił również, że nakładając grzywnę w celu przymuszenia wezwał do jej uiszczenia w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia. Taki termin powoduje w istocie, że zobowiązani przez wskazany okres nie ponoszą żadnej szkody, ani uciążliwości. W tym czasie mogą podjąć szereg czynności przygotowawczych, a w szczególności dokonać rozbiórki we własnym zakresie, dlatego argument, że zastosowanie grzywny zmusza jej adresatów do poniesienia zarówno kosztów rozbiórki jak i zapłaty grzywny jest nieuzasadniony. Ponadto podał, że w przypadku zastosowania wykonania zastępczego, obowiązek objęty tytułem wykonawczym jest wykonywany w trybie postępowania egzekucyjnego zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo, co oznacza że zobowiązany ponosi nie tylko koszty wykonania zastępczego, ale również w określonych okolicznościach organ egzekucyjny i wykonawca nie ponoszą odpowiedzialności cywilnej. W konsekwencji koszty wykonania zastępczego mogą znacznie przewyższyć koszty poniesione przez osobę zobowiązaną, która samodzielnie wykonałaby obowiązek. W zakończeniu uzasadnienia organ odniósł się do twierdzeń zobowiązanych, że orzeczona grzywna przewyższa ich możliwości finansowe, a zastosowanie wykonania zastępczego mogłoby narazić na niebezpieczeństwo późniejszego nie odzyskania poniesionych wydatków, gdyż w toku postępowania może się okazać, że określonej kwoty nie da się skutecznie wyegzekwować i wyjaśnił, że wysokość grzywny w celu przymuszenia została ustalona na podstawie artykułu 121 § 5 powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wskazał, że komunikatem z dnia 20.02.2009r., w sprawie ceny 1m.2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2008r., Prezes Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie art. 3b ust. 4 ustawy z dnia 30 listopada 1995r. o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, udzielaniu premii gwarancyjnych oraz refundacji bankom wypłacanych premii gwarancyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2003r., Nr 119, poz. 1115, z późn. zm.) ogłosił, że cena 1m.2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2008 roku wyniosła 3631 zł. Uwzględniając tą kwotę, przelicznik 1/5 ceny jednego metra kwadratowego oraz powierzchnię przedmiotowego obiektu ustaloną w toku prowadzonego w sprawie postępowania dowodowego i zasadę wynikającą z przepisu art. 27 a § 3 powoływanej ustawy powiatowy organ nadzoru budowlanego przedstawił szczegółowe wyliczenie nałożonej grzywny. Ponadto określił koszty postanowienia, stosownie do przepisu art. 64 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i pouczył o treści art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). W zażaleniu wniesionym na opisane powyżej postanowienie pełnomocnik I. i J. S. zwróciła się o uchylenie i wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi "złożonej w związku ze zmianą decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr[...]". Uzasadniając wniosek kasacyjny pełnomocnik zobowiązanych wskazała na nieprawomocne zakończenie postępowania legalizacyjnego dotyczącego przedmiotowego obiektu oraz na znaczną dolegliwość nałożonej grzywny. Po rozpatrzeniu zażalenia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, uwzględniając w nim podjęte dotychczas czynności procesowe, w tym orzecznicze, a następnie wyjaśnił, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Zgodnie z art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w przypadku gdy zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Działania te mają na celu doprowadzenie do wykonania obowiązków przez zobowiązanego. Organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej (organ egzekucyjny) nie jest władny uchylać, zmieniać bądź w inny sposób weryfikować decyzji administracyjnej, która w przypadku uzyskania statusu decyzji ostatecznej (od której nie przysługują już zwykłe środki odwoławcze), podlega przymusowemu wykonaniu. Prowadzone postępowanie egzekucyjne ma na celu wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji PINB dla miasta W. Nr [...] z dnia [...] r. wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane nakazującej I. i J. S. – rozbiórkę wolno stojącego budynku garażowo-gospodarczego, położonego przy ulicy G. [...] we W. (dz. Nr[...], obręb W.) wykonanego bez stosownego pozwolenia na budowę. Obowiązek zawarty w tytule wykonawczym nie został wykonany, co potwierdza protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] r. i z tego względu organ stopnia powiatowego podjął działania w celu wyegzekwowania obowiązku, stosując środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że zasadą ogólną mającą swoje umocowanie w treści art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jest tzw. zasada celowości, określona również jako zasada zastosowania środka prowadzącego bezpośrednio do wykonania obowiązku. Zgodnie z tą zasadą organy egzekucyjne są obowiązane stosować środki służące bezpośrednio wykonaniu obowiązków. Zastosowanie tej zasady pozwala odróżnić postępowanie egzekucyjne, którego celem jest wykonanie obowiązku od postępowań o charakterze represyjnym. Z zasady tej wynika obowiązek dokonania wyboru takiego środka, który pozwoli na wykonanie egzekwowanego obowiązku. Doboru środków egzekucyjnych organ egzekucyjny musi dokonać przy zastosowaniu zasady z art. 7 tzn. zasady najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego dla zobowiązanego, czyli inaczej zasady stosowania najłagodniejszego środka. W dalszej części uzasadnienia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ egzekucyjny w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przeprowadził rozważania dotyczące zasadności zastosowania w rozpoznawanej sprawie grzywny w celu przymuszenia jako środka najmniej uciążliwego i przedstawił argumentację zastosowaną w tym zakresie przez organ pierwszej instancji. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu, że wymiar grzywny należy ustalić na podstawie przepisu art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z którego wynika, iż: "Wysokość grzywny o której mowa w § 4 stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (...)". Po zastosowaniu tego przepisu kwota grzywny w celu przymuszenia wynosi 25 207 zł, 10 gr (1/5 x 3631 zł/m2= 726,2 zł/m2, pow. zabudowy wynosi 34,711 m2 (5,15 m x 6,74 m2), 34, 711 m2 x 726,2 zł/ m2= 25 207zł 10 gr). W zakończeniu uzasadnienia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oświadczył, że jego zdaniem organ egzekucyjny prawidłowo ocenił, iż w przedmiotowej sprawie grzywna w celu przymuszenia będzie środkiem mniej uciążliwym dla zobowiązanych i zmierzającym bezpośrednio do wykonania obowiązku. Prawidłowość postanowienia wydanego w postępowaniu drugoinstancyjnym zakwestionowali I. i J. S., reprezentowani przez pełnomocnika adw. D. D.– upoważnioną przez Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej we W. do prowadzenia wszystkich, będących w toku spraw, w których pełnomocnikiem lub obrońcą była adw. K. D. działająca imieniem skarżących w postępowaniu administracyjnym instancyjnym w związku z zaprzestaniem wykonywania przez nią zawodu. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pełnomocnika skarżących wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez uchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. Nr [...] i umorzenie postępowania w przedmiocie nałożenia grzywny, wstrzymanie wykonania postanowienia organu egzekucyjnego o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, ewentualnie o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej wniesionej w sprawie II SA/Wr 266/08 oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie zasady zawartej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i nałożenie grzywny w celu przymuszenia, mimo że w toku jest postępowanie dotyczące legalizacji przedmiotowego obiektu i następuje liberalizacja przepisów prawa budowlanego; nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i pominięcie tego, że skarżący wnieśli skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (sygn. akt II SA/Wr 266/08) w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, a ponadto podjęli działania w celu legalizacji tego obiektu i wnieśli o zmianę decyzji D, Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr[...]. Ponadto pełnomocnik podniosła, że kwota nałożonej grzywny przekracza możliwości finansowe skarżących i jest to zbyt uciążliwy środek egzekucyjny, ponadto, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wydając postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie wykonał wytycznych zawartych w postanowieniu D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr[...]. Wskazała również, że dokonanie rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego narazi skarżących na szkodę, bowiem istnieją podstawy do legalizacji budowy. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik I. i J. S. przedstawiła argumentację zmierzającą do wykazania zasadności zarzutów sformułowanych w petitum skargi. W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...]r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Ponadto postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) oraz art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie wyznaczonej na dzień [...] r. pełnomocnicy stron wnieśli – odpowiednio – jak w skardze i w odpowiedzi na skargę. Ponadto Sąd postanowił odmówić zawieszenia postępowania ze względu na brak zależności prowadzonego postępowania oraz niezakończonego prawomocnie postępowania dotyczącego pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku zaistnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi mimo rozważenia w toku podjętych w sprawie czynności przepisu art. 134 § 1 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dodatkowo należy też wskazać, że w ustawowo określonym zakresie kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ustawodawca nie uwzględnił uprawnienia tych sądów do merytorycznego orzekania w sprawie rozpoznawanej w postępowaniu administracyjnym, co powoduje, że zasadność skargi skutkuje jedynie wydaniem orzeczenia kasacyjnego lub o innej szczególnej treści, wynikającej z przepisów art. 145 – 150 powoływanej poprzednio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające wydane zostały w toku postępowania poddanego przepisom ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wcześniej wskazywanej. Ustawa ta określa procedurę egzekwowania obowiązków o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym, nakładanych na podstawie aktów prawnych należących do sfery materialnego prawa administracyjnego, w tym m.in. powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane. W tym zakresie – poprzez treść art. 1 – reguluje sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, a także sposób prowadzenia przez organy egzekucyjne postępowania i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków. Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają m.in. obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Stosownie zaś do art. 3 § 1 u.p.e.a. egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji (co miało miejsce w kontrolowanej sprawie) lub postanowień właściwych organów, albo w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej opisanych wyżej obowiązków (wierzycielem) jest stosownie do przepisu art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. właściwy do orzekania organ I instancji (za wyjątkiem przypadków wymienionych w pkt 4). Organ ten w postępowaniu dotyczącym egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym może wystąpić także w roli organu egzekucyjnego, co na mocy art. 20 § 1 pkt 4) u.p.e.a. miało miejsce w kontrolowanym postępowaniu. Zgodnie z art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. wszczęcie egzekucji administracyjnej w analizowanych przypadkach następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego, zaś z art. 26 § 4 u.p.e.a. wynika, że jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie przez siebie wystawionego tytułu wykonawczego. Konstrukcja przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uprawnia do stwierdzenia, że w postępowaniu tym organ nie może badać wadliwości decyzji nakładającej obowiązki objęte tytułem wykonawczym, a także badać możliwość jej wzruszenia w trybach nadzwyczajnych. W rozpoznawanej sprawie ze względu na prawomocność decyzji orzekającej o rozbiórce przedmiotowego obiektu nie można też – zdaniem Sądu – uznać za kwestię prejudycjalną ewentualnego rozstrzygnięcia w sprawie o pozwolenie na użytkowanie. Skarżący nie uwiarygodnili też swoich twierdzeń o podjęciu przez właściwy organ czynności legalizacyjnych w odniesieniu do budynku objętego nakazem rozbiórki. Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu jedynie dopuszczalność egzekucji administracyjnej nie będąc natomiast uprawnionym do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zdaniem Sądu ocena Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. dokonana w tym zakresie jest prawidłowa. Zważyć bowiem należy, że egzekwowany w rozpoznawanej sprawie obowiązek orzeczony został wobec I. i J. S. prawomocną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. Nr[...]. W świetle materiału zebranego w sprawie nie budzi również wątpliwości, to że zarówno w dacie doręczenia zobowiązanym tytułu wykonawczego, jak i w dacie ostatecznego orzekania o nałożeniu na nich grzywny w celu przymuszenia obowiązek dokonania rozbiórki wolnostojącego budynku garażowo-gospodarczego, usytuowanego przy ul. K. I. G. [...] we W. (działka nr[...], obręb W.) i zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, nie został wykonany dobrowolnie. W tych okolicznościach powinnością organu egzekucyjnego było podjęcie działań zmierzających do wykonania tego obowiązku przy zastosowaniu środków przymusu. Egzekwowany obowiązek ma charakter niepieniężny, a jednym ze środków egzekucji administracyjnej obowiązków o tym charakterze jest – zgodnie z przepisem art. 116 powoływanej ustawy – grzywna w celu przymuszenia. Stosownie do przepisu art. 119 u.p.e.a. nakłada się ją w wypadku, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić za zobowiązanego inna osoba. Zgodnie zaś z art. 119 § 2 u.p.e.a. grzywnę tę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zauważyć tez trzeba, że stosownie do przepisu art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny winien stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Dążąc do wykonania przez skarżących egzekwowanego obowiązku organ egzekucyjny miał w kontrolowanej sprawie do wyboru dwa środki egzekucyjne. Poza grzywną nałożoną w celu przymuszenia, mógł jeszcze zastosować przewidziane w art. 127 u.p.e.a. wykonanie zastępcze. Środek ten polega na zleceniu innej osobie wykonanie za zobowiązanych egzekwowanego obowiązku na ich koszt. W ocenie Sądu – podzielającego w omawianej kwestii stanowisko organów orzekających – ten drugi środek egzekucyjny jest bardziej dolegliwy, pociąga bowiem za sobą nieodwracalne dla zobowiązanych skutki natury finansowej. Zauważyć w tym miejscu też trzeba, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się, stąd nie ma tutaj zastosowania stosowana w prawie karnym zasada miarkowania nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Zwrócić w tym miejscu trzeba też uwagę na powołane w uzasadnieniu postanowienia organu egzekucyjnego przepisy art. 125 i 126 u.p.e.a. Zgodnie z tymi przepisami w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części. Uzasadniając wybór zastosowanego środka egzekucyjnego organy orzekające prawidłowo odwołały się do zasady celowości i skuteczności i przedstawiły właściwą argumentację. Nie można im również zarzucić uchybień w zakresie dokonanego wyliczenia kwoty orzeczonej grzywny, w którym wskazano w czytelny sposób podstawy prawne działania oraz poszczególne składniki uwzględnione w rachunku matematycznym. W okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa – zgodnie z art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. H.B.17.02.2010r.