II SA/Wr 426/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 września 2025 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 20 marca 2025 r. nr SKO 4212.9.2024 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zmiany decyzji oddala skargę w całości. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 20 marca 2025 r. nr SKO 4212.9.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej jako SKO lub Kolegium), po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako strona skarżąca lub Spółka), na postanowienie Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 21 czerwca 2024 r. (DOW-S- 1.7034.5.1.2024.AS-K), zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie zmiany decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 19 sierpnia 2021 r. (znak: DOW-S-VII 1.7034.81.2021.AS-K), zmienionej decyzją tego organu z dnia 27 stycznia 2022 r. (znak: DOW-S-VIII.7034.4.1.2022.AS-K), w przedmiocie odroczenia do dnia 31 grudnia 2024 r. terminu płatności opłaty podwyższonej za 2020 r. w wysokości 33 388 638,00 zł z tytułu magazynowania odpadów bez wymaganej decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania, uchylił zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium wyjaśniło, że wnioskiem z dnia 28 grudnia 2023 r. skarżąca wystąpiła do Marszałka Województwa Dolnośląskiego o zmianę decyzji tego organu z dnia 19 sierpnia 2021 r. (znak sprawy: DOW-S-N/III.7034.81.2021.AS-K), zmienionej decyzją z dnia 27 stycznia 2022 r. (znak sprawy: DOW-S-VIII.7034.4.1.2022.AS-K), w przedmiocie odroczenia do dnia 31 grudnia 2024 r. terminu płatności opłaty podwyższonej za 2020 r. w wysokości 33 388 638,00 zł z tytułu magazynowania odpadów bez wymaganej decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania. W uzasadnieniu wniosku Spółka wskazała, że zachodzi potrzeba wprowadzenia zmian w uzasadnieniu wskazanej wyżej decyzji, w tabeli znajdującej się na stronach 3-5, w zakresie harmonogramu realizacji przedsięwzięcia usunięcia odpadów i zagospodarowania odpadów. Postanowieniem z dnia 21 czerwca 2024 r. (DOW-S-1.7034.5.1.2024.AS-K), Marszałek Województwa Dolnośląskiego zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zmiany decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 19 sierpnia 2021 r. (znak sprawy: DOW-S-VIII.7034.81.2021.AS-K). Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że zostało wszczęte przez Kolegium - z urzędu - postępowanie w sprawie zbadania zgodności z prawem decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 19 sierpnia 2021 r. i dopiero po zakończeniu tego postepowania przez Kolegium, możliwe będzie rozstrzygnięcie wniosku Spółki. W związku z tym - w ocenie organu pierwszej instancji - rozpatrywana przez Kolegium kwestia ważności decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 19 sierpnia 2021 r. (znak sprawy: DOW-S- VIII.7034.81.2021.AS-K) stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zażalenie na postanowienie Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 21 czerwca 2024 wniosła Spółka zarzucając mu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 101 § 1 K.p.a przez błędną wykładnię i niezasadne zastosowanie w sprawie, ze względu na przyjęcie, że toczące się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 19 sierpnia 2021 r. stanowi podstawę zawieszenia postępowała ze względu na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Uchylając postanowienie o zawieszeniu postępowania Kolegium podniosło w pierwszej kolejności, że elementarnym warunkiem prowadzenia postępowania administracyjnego jest istnienie przedmiotu takiego postępowania. Jeśli natomiast brak podstaw prawnych lub faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, to postępowanie takie - stosownie do art. 105 § 1 K.p.a - podlega umorzeniu Sytuacja taka wystąpiła w rozpatrywanej przez Kolegium sprawie. SKO wyjaśniło, że organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie w sprawie zmiany decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 19 sierpnia 2021 r. zmienionej następnie decyzją tego organu z dnia 27 stycznia 2022 r. Tymczasem decyzja ta wyeliminowana została z obrotu prawnego decyzją SKO z dnia 5 września 2024 r., stwierdzającą jej nieważność. Decyzja SKO we Wrocławiu o stwierdzeniu nieważności decyzji Marszałka została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia 3 grudnia 2024 r. Wobec tego, decyzja Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 19 sierpnia 2021 r. (znak sprawy: DOW-S-Vlll 7034 81 2C2'AS-K), zmieniona decyzją z dnia 27 stycznia 2022 r. (znak sprawy: DOW-S-VIII.7034 4 1 2022 AS-K) została ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. W konsekwencji prowadzone przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego postępowanie w sprawie zmiany tej decyzji stało się bezprzedmiotowe, bowiem brak przedmiotu tego postępowania w postaci decyzji, która mogłaby zostać zmieniona. Ponieważ Marszałek Województwa Dolnośląskiego zaskarżonym postanowieniem zawiesił postępowanie w sprawie zmiany decyzji z dnia 19 sierpnia 2021 r. (znak sprawy: DOW-S- VIII.7034.81.2021.AS-K), to Kolegium zobowiązane jest uchylić postanowienie tego organu z dnia 21 czerwca 2024 r. (DOW-S-1.7034.5.1.2024.AS-K). Uchylenie zaskarżonego postanowienia otworzy organowi pierwszej instancji drogę do umorzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem Spółki z dnia 28 grudnia 2023 r. o zmianę decyzji Marszałek Województwa Dolnośląskiego z dnia 19 sierpnia 2021 r. (znak sprawy: DOW-S-VIII.7034.81.2021.AS-K) z powodu wskazanej wyżej jego bezprzedmiotowości. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Spółka wywiodła skargę do tutejszego Sądu, domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj art. 107 w zw. z art. 16 w zw. z art. 110 k.p.a. poprzez nieprawidłowe powoływanie się na decyzję SKO z dnia 5 września 2024 r., utrzymana w mocy decyzja SKO z dnia 3 grudnia 2024 r., podczas gdy przywoływane rozstrzygnięcie jest nieprawomocne, jest przedmiotem dalszych postępowań kontrolnych, a w związku z tym nie może stanowić podstawy zaskarżonego postanowienia, w którym wskazano na bezprzedmiotowość postępowania w sprawie zmiany decyzji z dnia 19 sierpnia 2021 r., 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 2 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w związku z art. 18 ust. 6 ustawy w związku z treścią załącznika nr 2 do ustawy związku z art. 104 ustawy poprzez ich błędną wykładnię, a tym samym błędne zastosowanie i przyjęcie, że strona składowała odpady, w sytuacji gdy z prawa odpadowego wyraźnie wynika, że składowanie odpadów stanowi jeden z wariantów przetwarzania odpadów, którego celem jest ostateczne zagospodarowanie odpadów, po którym to etapie nie następują żadne inne czynności w ramach gospodarki odpadami, w związku z czym, dla stwierdzenia składowania odpadów konieczne jest udowodnienie woli i faktu ostatecznego zagospodarowania odpadów na terenie składowiska w ramach procesu ich przetwarzania D1 lub D6; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego tj art. 273 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach w związku z art. 18 ust. 65 ustawy o odpadach w związku z treścią załącznika nr 2 do ustawy o odpadach w związku z art. 104 ustawy w związku z art. 217 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że strona składowała odpady, gdyż odpady zostały zdeponowane na terenie składowiska, w sytuacji gdy tego rodzaju konkluzja organu pozostaje w sprzeczności z treścią regulacji odpadowej, gdzie przez składowanie rozumie się ostateczną metodę przetwarzania odpadów, polegającą na trwałym wbudowaniu ich w grunt, a nie tylko nietrwałe umieszczenie odpadów na terenie działki, w ramach której funkcjonuje składowisko odpadów. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że strona nie kwestionuje rozstrzygnięcia – o to bowiem wnosiła w zażaleniu, nie zgadza się natomiast z jego uzasadnieniem, które w sposób bezpośredni oddziałuje na los wniosku strony w sprawie zmiany decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 19 sierpnia 2021 r., wskazując na konieczność umorzenia wszczętego nim postępowania. Spółka podniosła, że uzasadnienie postanowienia rezonować będzie też na inne postępowania toczące się z udziałem strony skarżącej, w tym postępowania toczące się przed sądami administracyjnymi. W tym kontekście Spółka podniosła, że decyzja SKO we Wrocławiu stwierdzająca nieważność decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 19 sierpnia 2021 r. zmienionej decyzją tego organu z dnia 27 stycznia 2022 r., nie posiada waloru prawomocności, została bowiem przez Spółkę zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie to nie powinno determinować umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji. W dalszej części uzasadnienia skargi strona przedstawiała tok postępowania z odpadami jakimi gospodarowała na przestrzeni lat na zarządzanym przez nią składowisku i wywodziła, że stanowiło to magazynowanie, a nie składowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wskazał również, że zaskarżone postanowienie wydane zostało wyłącznie w oparciu o normy prawa procesowe, stąd zarzuty o charakterze materialnym są niezrozumiałe, bowiem kwestią kwalifikacji odpadów Kolegium w niniejszej sprawie w ogóle się nie zajmowało. Kolegium wskazało także na zasadę domniemania legalności ostatecznej decyzji, zgodnie z którym jest ona ważna i obowiązuje dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub wyeliminowana z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 u.p.p.s.a.). Dokonując zatem, w myśl tych wskazań, oceny zaskarżonego postanowienia co do jego zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarga w większości swoich zarzutów (poza zarzutem nr 1 odnoszącym się do naruszenia prawa procesowego), właściwie nie odnosi się do materii prawnej objętej kontrolowanym rozstrzygnięciem. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma z kolei obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Sąd kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie Kolegium, uchylające postanowienie organu pierwszej instancji, zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie zmiany decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 19 sierpnia 2021 r., do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. do czasu zakończenia prowadzonego przez Kolegium postępowania w sprawie zbadania z prawem przedmiotowej decyzji Marszałka z dnia 19 sierpnia 2021 r. Jak wynika z akt sprawy postanowienie to zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji Kolegium z dnia 3 grudnia 2024 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 19 sierpnia 2021 r. Trafnie wskazał organ odwoławczy, że ostateczna decyzja korzysta z domniemania legalności, do czasu ostatecznego wyeliminowania jej z obrotu prawnego (co zresztą czyniła strona skarżąca w stosunku do decyzji Marszałka z dnia 19 sierpnia 2021 r.). w takiej sytuacji jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem, było uchylenie zaskarżonego postanowienia, albowiem odpadła przyczyna zawieszenia postępowania. Podstawę zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie postępowania stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W niniejszej sprawie przesłanka ta została wyczerpana. Stosownie do art. 97 § 2 k.p.a., gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. W ocenie Sądu nie jest błędne wskazanie przez Kolegium – pomimo braku takiego obowiązku w omawianym przypadku – że wobec wyeliminowania przedmiotu rozstrzygnięcia, całe postępowanie w sprawie, w konsekwencji podlegać będzie umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Sąd przyznaje, że w rozpoznawanej sprawie kognicja organu odwoławczego winna była ograniczyć się do rozpoznania zasadności zawieszenia postępowania, jednakże wbrew zarzutom skargi, wskazanie przez Kolegium na bezprzedmiotowość wniosku strony, w żaden sposób nie rozstrzygnęło o kwalifikacji (składowanie czy magazynowanie) odpadów przez stronę. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera w tym przedmiocie jakichkolwiek wskazań, stąd też, nie mogło naruszać wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego. Dlatego w rozpoznawanej sprawie zaskarżona część uzasadnienia nie wpływa na prawidłowość rozstrzygnięcia i wbrew wywodom skargi, nie powoduje dla strony negatywnych konsekwencji. W tej sytuacji, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.