II SA/Wr 428/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędzia WSA Alicja Palus (spr.), Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2007 sprawy ze skargi A.W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego zrealizowanego na działce nr [...] w M. oddala skargę Decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. działając na podstawie art. 49 b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm./ oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego wskazał A. W. rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego – hangaru, zrealizowanego na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...] w M. . W uzasadnieniu tego orzeczenia organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na skutek pisma Burmistrza Gminy M. z dnia [...]r. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że na w/w działce wybudowano obiekt budowlany o konstrukcji stalowej spawanej. Obiekt zbudowano z rur i prętów metalowych. Pokrycie dachowe wykonano z ocynkowanej blachy trapezowej. Tylna ściana szczytowa wykonana została z blachy, natomiast wrota wjazdowe wykonano z ramy stalowej obitej deskami. Obiekt posiadał wymiary w rzucie poziomym 12,0m x 7,5m, wysokość 4,5m i powierzchnię zabudowy 90 m2 i został prowizorycznie przymocowany do gruntu za pomocą dwóch odciągów z łańcuchów przytwierdzonych do płyt żelbetowych zakopanych w gruncie. Inwestorem budowy był A. W. . Budowę przedmiotowego obiektu budowlanego rozpoczęto w 2006 roku. Inwestor nie posiadał decyzji pozwolenia na budowę oraz nie zgłosił rozpoczęcia budowy obiektu w organie architektoniczno - budowlanym. PINB w M. na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego umożliwił legalizację samowoli budowlanej. Inwestor zarzucił organowi nadzoru budowlanego błąd w ustaleniach faktycznych i zaskarżył decyzję o rozbiórce wybudowanego samowolnie budynku. Organ odwoławczy uchylił decyzję organu I- szej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. , na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, stwierdził co następuje. Biorąc pod uwagę konstrukcję oraz posadowienie obiektu na gruncie uznano, że przedmiotowy hangar stanowi tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 ust 5 ustawy Prawo budowlane - czyli obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, nie połączony trwale z gruntem. Zgodnie z przepisami budowa tymczasowych obiektów budowlanych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego). Inwestor powinien natomiast przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót dokonać zgłoszenia budowy takiego obiektu właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Inwestor - Pan W. nie wypełnił obowiązku i bez zgłoszenia rozpoczął roboty budowlane przy budowie tymczasowego obiektu budowlanego. Mając na uwadze, że obiekt wybudowano samowolnie podjęto procedurę przewidzianą w art. 49b prawa budowlanego. Przepis ten nakazuje organowi nadzoru budowlanego zbadać m.in. zgodność budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie dowodowe wykazało, że dla działki nr [...] w M. mają zastosowanie zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta M. . Plan miejscowy uchwalony przez Radę Miejską w M. uchwałą nr [...] z dnia [...]. i uchwałą nr [...] z dnia [...] r. przeznacza niniejszą nieruchomość na : • rowerowy szlak turystyczny • tereny zieleni izolacyjnej • ulicę zbiorczą • ulicę główną • ciąg pieszy. Wobec wyżej wymienionych zapisów w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego należy jednoznacznie stwierdzić, że budowa hangaru /tymczasowego obiektu budowlanego/ jest niezgodna z jego ustaleniami. Stwierdzono również, że budowa tymczasowego obiektu nie została poprzedzona wydaniem jakiejkolwiek decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem kolizja budowy z miejscowym planem uniemożliwia wszczęcie procedury legalizacyjnej i stanowi bezwzględną przesłanką do zastosowania przepisów z art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Odwołując się od opisanej powyżej decyzji A. W. zarzucił, że wobec realizowanego przez niego – "w każdej chwili rozbieralnego hangaru do przechowywania motolotni" zastosowano takie same wymogi jak w odniesieniu do "budowy stałej z fundamentami". Zadeklarował również, że hangar zostanie natychmiast rozebrany, jeżeli tylko gmina M. rozpocznie prace budowlane na przedmiotowej działce, przekazanej gminie przez Wojewodę D. , a dzierżawionej przez niego od PKP S.A we Wrocławiu. A. W. podał również w odwołaniu, że w styczniu 2007r. podpisał wstępną umowę dotyczącą przedłużenia dzierżawy działki nr 70 i wpłacił kaucję zabezpieczającą umowę w kwocie 1400 zł. Zarzucił jednocześnie, że obecnie stan prawny tego gruntu jest niejasny, a on sam nie uzyskał informacji do kogo w obecnej chwili ten teren należy. Odwołujący się zakwestionował również zasadność twierdzenia, iż zrealizowany przez niego obiekt koliduje z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W zakończeniu odwołania A. W. podał, że do momentu przejęcia przez niego dzierżawy przedmiotowej działki /tj. do 2002r./ była ona wysypiskiem śmieci i wyłącznie jego praca w czteroletnim okresie dzierżawy doprowadziła do tego, że grunt ten stał się atrakcyjny. Oświadczył ponadto, że nie zamierzał kolidować z planem zagospodarowania gminy M. i zwrócił się "o cofnięcie" decyzji powiatowego organu nadzoru budowlanego. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]Nr [...]wydaną przy zastosowaniu przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił w szczegółowy sposób stan faktyczny sprawy i dotychczas podjęte w niej czynności procesowe, a następnie stwierdził, że jego zdaniem przedmiotowy hangar nie połączony trwale z gruntem należy zakwalifikować jako tymczasowy obiekt budowlany, o którym mowa w art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), przez który rozumieć należy obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Budowa tymczasowego obiektu budowlanego nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ponieważ mieści się on w dyspozycji przepisu art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Niemniej zgodnie z dyspozycją art. 30 ust. 1 pkt 1, budowa ta wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Bezsprzecznie w przedmiotowej sprawie mamy zatem do czynienia z samowolą budowlaną, gdyż inwestor wykonał powyższy obiekt bez wymaganego zgłoszenia. Mając na uwadze, że obiekt został postawiony samowolnie, należało wdrożyć stosowną procedurę legalizacyjną. W przypadku obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia procedurę taką określa art. 49b Prawa budowlanego, który stanowi, że: 1. Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. 3. W przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1. 4. Jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 2, właściwy organ, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. 5. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy art. 59g, z tym że wysokość opłaty w przypadku budowy, o której mowa w: 1) art. 29 ust. 1 pkt 7-11, 14, 15, 17 i 18 oraz w art. 30 ust. 1 pkt 3 i 4 - wynosi 2.500 zł; 2) art. 29 ust. 1 pkt 1-3, 5, 6, 12, 13, 16 i 19-21 - wynosi 5.000zł. 6. Właściwy organ, w przypadku gdy budowa nie -została zakończona, po wniesieniu opłaty, o której mowa w ust. 5, zezwala, w drodze postanowienia, na dokończenie budowy. 7. W przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej właściwy organ wydaje decyzję, o której mowa w ust. 1. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że, jak wynika z powyższych przepisów, warunkiem wszczęcia procedury legalizacyjnej jest m. in. zgodność obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ prowadzący postępowanie powinien zatem zbadać kwestię zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz innymi przepisami przed rozpoczęciem procedury legalizacyjnej. Z zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki Nr [...]. wynika, że powyższa nieruchomość przeznaczona jest na rowerowy szlak turystyczny, tereny zieleni izolacyjnej, ulicę zbiorcza, ulicę główną oraz ciąg pieszy. Oznacza to, że budowa hangaru jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skutkuje to brakiem możliwości zalegalizowania przedmiotowego obiektu i rodzi konieczność wydania nakazu rozbiórki obiektu w oparciu o art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. W świetle powyższych ustaleń argumenty przytoczone w odwołaniu nie mogą mieć wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Fakt, że odwołujący zamierza dzierżawić grunt, na którym znajduje się hangar nie ma tu żadnego znaczenia, gdyż rozstrzygnięcie, zarówno organu I jak i II instancji, zostały wydane ze względu na naruszenie przez inwestora przepisów Prawa budowlanego, które mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że w przypadku zaistnienia określonej w przepisie przesłanki organ jest nie tyle uprawniony, ile zobligowany do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze treść art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego oraz kolizję inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należało wydać nakaz rozbiórki obiektu. Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionował A. W. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze ponownie opisał kwestie związane w tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości i jej niewyjaśnionym obecnie stanem prawnym, stwierdzając przy tym, że zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca, "ponieważ kwestia do kogo należy teren nie została jeszcze rozstrzygnięta, a powiatowy inspektor nadzoru budowlanego postanowieniem nr 17/06 skutecznie uniemożliwił mu prawne załatwienie sprawy". Skarżący nadmienił również w uzasadnieniu skargi, iż wszystko co robił, robił w dobrej wierze chcąc stworzyć szkołę latania w M. , co na pewno w dużej mierze promowałoby gminę M. . W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 1 sierpnia 2007r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie, stwierdzając dodatkowo, że argumenty zawarte w skardze nie mogą stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia w rozpoznawanej sprawie naruszenia prawa procesowego lub materialnego w sposób wymagany dla uwzględnienia skargi, co obligowało Sąd do wydania orzeczenia w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./. Ponadto poprzedzając przedstawienie motywów podjętego wyroku Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, iż w niniejszej sprawie nie ma istotnego znaczenia tak akcentowana przez skarżącego kwestia stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości. Samo bowiem legalne dysponowanie nieruchomością, objętą działaniami inwestorskimi nie wyczerpuje wszystkich wymagań określonych przez przepisy powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane dla zgodnego z prawem realizowania robót budowlanych i nie może samodzielnie determinować oceny co do ich prawidłowości. W rozpoznawanej sprawie zważyć przede wszystkim należy, że materialnoprawną podstawą decyzji wydanych w administracyjnym postępowaniu instancyjnym stanowił przepis art. 49 b ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane, mający zastosowanie również w sytuacji opisanej w ustępie 3 art. 49 b tzn. wówczas, kiedy nie zostały spełnione obowiązki, o których mowa w przepisie art. 49 b ust. 2 omawianego aktu. Wskazywany przepis art. 49 b został in extenso przywołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jego treścią ustawodawca zobligował właściwy organ do nakazania w drodze decyzji rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ /ust. 1/, zastrzegając jednak możliwość zalegalizowania zrealizowanej w warunkach opisanych w ust. 1 inwestycji. W tym kontekście Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, iż w ocenie Sądu – dokonanej przy uwzględnieniu treści art. 3 pkt 5 powoływanej ustawy – Prawo budowlane – organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie prawidłowo zakwalifikowały przedmiotowy hangar jako tymczasowy obiekt budowlany. Z definicji zawartej we wskazanym powyżej przepisie wynika, że przez to określenie należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Obiekty budowlane o takim charakterze tzn. tymczasowe nie zostały wyłączone z reglamentacji ustawowej, bowiem ustawodawca wyraźnie wskazał je w przepisie art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane jako obiekty, których budowa wymaga zgłoszenia. W przepisie poprzedzającym tj. art. 29 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy obiekty te zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Konsekwencją zaliczenia obiektu zrealizowanego samowolnie przez A. W. do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych i treści art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy – Prawo budowlane była konieczność stosowania do niego regulacji zawartej w przepisie art. 49 b wskazanej powyżej ustawy. Przewidziane w nim i pozwalające uniknąć nakazu rozbiórki, warunki skutecznego skorzystania z procedury legalizacyjnej zostały określone w art. 49 b ust. 2 i muszą zostać spełnione łącznie. Jednym z wymogów umożliwiających legalizację samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego, a takim jest przedmiotowy obiekt, jest przedłożenie w ustawowo określonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego /art. 49 b ust. 2 pkt 3/. Z akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że zaświadczenie o treści wymaganej powoływanym przepisem, do złożenia którego inwestor został zobowiązany postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...] nie zostało przedstawione. Zawarte w materiale sprawy zaświadczenie wydane z upoważnienia Burmistrza Gminy M. stwierdza jednoznacznie brak zgodności budowy przedmiotowego hangaru z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a porównanie treści zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ustaleń szczegółowych dla terenu, obejmującego przedmiotową działkę o numerze ewidencyjnym [...], obręb M. , oznaczonego symbolami planistycznymi [...]; [...]; [...]; [...] i [...] wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości na prawidłowość treści zaświadczenia. Przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne tego terenu ograniczone zostało bowiem w obowiązującej uchwale planistycznej do funkcji komunikacyjnych i rekreacyjnych /rowerowy szlak turystyczny, tereny zieleni izolacyjnej, usługi komunikacji, ulica zbiorcza, ulica główna/. Z treści zaświadczenia wynika również, że budowa hangaru dokonana przez A. W. nie została poprzedzona wydaniem jakiejkolwiek decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Tym samym inwestor nie spełnił wymogu ustanowionego w treści art. 49 b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, co wobec kategoryczności przepisu art. 49 b ust. 3 tego aktu wyłączało możliwość niezastosowania się właściwego organu do nakazu w nim zawartego i odstąpienie od orzeczenia rozbiórki przedmiotowego obiektu. Istotne przy tym jest, że stanowiąc zasady procedury legalizacyjnej i określając warunki nakazania rozbiórki ustawodawca nie przewidział żadnej dowolności interpretacyjnej dla sformułowań ustawowych ani też nie upoważnił właściwego w sprawie organu do uwzględnienia innych okoliczności niż określone w ustawie. Oczywiste wyłączenie w omawianym przepisie uznaniowości w konsekwencji eliminuje też potrzebę dokonywania przez organ prowadzący postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, oceny motywów działania inwestora, celowości inwestycji czy innych pozaustawowych kwestii wskazywanych przez inwestora w toku postępowania. W warunkach faktycznych i prawnych istniejących w rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że prawidłowo zastosowano w niej przepisy prawa materialnego, nie uchybiając przy tym w toku podejmowanych czynności procesowych wymogom procedury administracyjnej. W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa, a zatem nie wymagają wyeliminowania z obrotu prawnego, zgodnie z art. 151 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. H.B. 11.12.2007r.