II SA/Wr 428/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Protokolant: Starszy asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 września 2018 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwa B. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Ś. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia(...) kwietnia 2018 r. nr (...) w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie – Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Ś. na rzecz strony skarżącej kwotę 1070 zł (słownie: jeden tysiąc siedemdziesiąt złotych złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 7 marca 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w L. Ś. (dalej jako: "PGWWP Zarząd Zlewni w L. Ś.), na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej jako: "Prawo wodne"), ustaliło w formie informacji rocznej, Nadleśnictwu B. za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 4233.00 zł, w tym: 1) 35.00 zł za pobór wody z cieku K. w km (...)obr. O. na podtrzymanie zalewu zbiornika Nr (...); 2) 4198.00 zł za pobór wody z cieku K. w km (...)obr. O. na zalanie zbiornika Nr (...) Podano, że opłata stała została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 3 Prawa wodnego oraz § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U.poz.2502). Stąd pierwszą z nich obliczono jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250.00 złotych na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 1.38200000 m³/h i wynoszącym po przeliczeniu 0.00038389 m3/s . Zaś drugą jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250.00 złotych na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 165.60000000 m³/h i wynoszącym po przeliczeniu 0.04600000 m3/s . Jednocześnie wskazano, że opłatę należy uiścić w czterech kwartalnych ratach płatnych w następujących terminach: za I kwartał - w terminie do 30 kwietnia 2018 r. w wysokości 1058.25 zł, za II kwartał - w terminie do 31 lipca 2018 r. w wysokości 1058.25 zł, za III kwartał - w terminie do 31 października 2018 r. w wysokości 1058.25 zł, za IV kwartał - w terminie do 31 stycznia 2019 r. w wysokości 1058.25 zł. W dniu 26 marca 2018 r., Nadleśnictwo B. złożyło reklamację, w której nie zgodziło się z naliczoną opłatą za pobór wód powierzchniowych ustaloną w powołanej informacji rocznej oraz wniosło o nienaliczanie opłaty, kwestionując również sposób naliczenia opłaty za napełnienie zbiornika. Nadleśnictwo B. podniosło, że napełnienie zbiornika nastąpiło w latach 2011-2013, stąd nieprawidłowym jest naliczenie opłaty za napełnienie w sytuacji gdy woda pobierana jest jedynie na podtrzymanie zalewu, to jest uzupełnienie strat na parowanie. Wskazano przy tym, że celem wybudowania zbiornika jest zwiększenie możliwości retencyjnych oraz przeciwdziałanie powodzi i suszy w ekosystemach leśnych na terenach nizinnych. W tym kontekście podano, że zbiorniki służą m.in. do nawadniania podsiąkowego przyległych upraw leśnych, a opłaty stałej nie ponosi się – zgodnie z art. 270 ust. 2 Prawa wodnego - za pobór wód na cele leśne. Ponadto podano, że Nadleśnictwo poniosło koszty na działania które są zadaniami organów administracji rządowej oraz samorządowej i Wód Polskich tj. ochroną przeciwpowodziową oraz przeciwdziałaniem skutkom suszy, jak również ponosi w całości koszty utrzymania tych urządzeń. Decyzją z dnia (...) kwietnia 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w L. Ś. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 3, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 Prawa wodnego oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.) określił Nadleśnictwu B. za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 4233.00 zł, w tym: 1) 35.00 zł za pobór wody z cieku K. w km (...) obr. O. na podtrzymanie zalewu zbiornika Nr (...) 2) 4198.00 zł za pobór wody z cieku K. w km (...)obr. O. na zalanie zbiornika Nr(...). W uzasadnieniu organ wskazał, iż nie uznał reklamacji Nadleśnictwa B. z tego względu, że treść pozwolenia wodnoprawnego nie wskazuje, że pobór wody dla potrzeb przedmiotowego zbiornika stanowi pobór do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw (art. 270. ust.2 Prawa wodnego). Natomiast naliczenie opłaty za wypełnienie czaszy zbiornika nastąpiło po upływie 5-7 lat, co jest zgodnie z zapisami pozwolenia wodnoprawnego, które wskazuje, że powtórne wypełnienie czaszy zbiornika nastąpi co 5-8 lat. W dalszej części organ podał, że Nadleśnictwo B. korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego (...)z dnia (...) listopada 2011 r., wydanego przez Starostę B. na pobór wód powierzchniowych w ilości 1,382 m3/h z cieku K. na podtrzymanie zalewu zbiornika oraz w ilości 165,60 m3/h z cieku K. na zalanie zbiornika co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązane jest ponosić opłatę za usługi wodne. W rozpoznawanej sprawie zaistniała więc przesłanka obligująca do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r., która wynosi 4233.00 PLN na pobór wód powierzchniowych z cieku K. dla potrzeb zbiornika retencyjnego albowiem reklamacja Nadleśnictwa B. nie została uznana. Nadmieniono, że określenia wysokości opłaty stałej organ dokonał na podstawie art. 271 ust. 3 Prawa wodnego oraz § 15 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Tym samym opłata za pobór wód powierzchniowych na podtrzymanie zalewu została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250,00 zł czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w ilości 1,382 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0.00038389 m3/s. Z kolei opłata za pobór wód powierzchniowych na wypełnienie czaszy zbiornika została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250,00 zł czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w ilości 165,60 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0.04600000 m3/s. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu łożyło Państwowe Gospodarstwo Leśne – lasy Państwowe, Nadleśnictwo B. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie: - przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 270 ust. 2 Prawa wodnego; - przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w szczególności poprzez zaniechanie oceny zgodności z przepisami prawa operatu wodnoprawnego będącego podstawą do wydania pozwolenia wodnoprawnego, Rozwijając postawione zarzuty Nadleśnictwo wskazało, że w świetle poprzednio obowiązujących przepisów, tj. art. 294 pkt 6 ustawy - Prawo ochrony środowiska w związku z budową zbiorników wodnych w lasach i pełnionych przez nie funkcji, czyli nawadniania wodami powierzchniowymi gruntów leśnych, istniały zwolnienia z opłat środowiskowych za pobór wód. Zarówno stan faktyczny jak i sam zapis artykułu zwalniającego z opłat nie uległy zmianie. W wyniku jednak zmian przepisów prawa wodnego nastąpił rozłam przyjętej prawnej formuły pomimo, że obecne przepisy również umożliwiają nie naliczanie opłat stałych, a dalej również opłat zmiennych. Nadleśnictwo B. zakwestionowało w całości zasadność opłat za usługi wodne naliczone na podstawie decyzji Starosty B. udzielającej pozwolenia wodnoprawnego – wywodząc podobnie jak w odwołaniu – że zbiornik służy m.in. do nawadniania podsiąkowego przyległych upraw leśnych, a opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód na cele leśne, art. 270 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Ponadto wskazało, że poniosło koszty na działania związane z ochroną przeciwpowodziową oraz przeciwdziałaniem skutkom suszy, jak również koszty utrzymania stosownych urządzeń. W ocenie strony skarżącej Dyrektor Zarządu Zlewni w L. Ś. błędnie przyjął, iż art. 270 ust. 2 u.p.w. nie ma zastosowania do ustalonego w sprawie stanu faktycznego tj. zwolnienia z opłaty za usługi wodne za pobór wody dla celów eksploatacyjnych zbiornika Nr (...). Niezależnie od powyższego strona zakwestionowała również sposób naliczenia opłaty wywodząc, że w pozwoleniu wodnoprawnym nie jest określone kiedy zbiornik zostanie napełniany oraz kiedy będą uzupełniane straty związane z parowaniem z lustra wody, ale już w operacie wodnoprawnym na podstawie którego wydawane jest pozwolenie wodnoprawne wyliczony jest czas napełniania oraz uzupełniania strat. I tak: napełnienie zbiornika ma trwać 85 godzin i 37 minut (= 4 dni) w okresie jesienno- zimowym, a uzupełnianie strat na parowanie w okresie wegetacyjnym od m-ca marca do października (okres wegetacyjny w okolicy B. wynosi 220 dni). Pozwala to na następujące wyliczenie: zalanie zbiornika (w 2013 r.) 165,60 m³/h = 0,046 m³/s x 250,00 zł/doba x 4 doby = 46,00 zł, podtrzymanie zalewu 1,382m³/h = 0,00038389 m³/s x 250,00 zł x 220 dni = 21 ,T1\zł, łącznie 46,00+21,11= 67,11 zł« 67,00 zł. Ponadto zarzucono Dyrektorowi Zarządu Zlewni w L. Ś. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. wskazując, że Nadleśnictwo B. nie zostało poinformowane o wszczęciu postępowania w sprawie naliczania opłat rocznych jak również o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości zapoznania z tym materiałem przed wydaniem decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko co do braku ustawowych podstaw do odstąpienia od naliczenia opłaty. Nadto wskazał, iż nie naruszył przepisów postępowania, w tym nie uchybił art. 10 k.p.a. W kontekście tego ostatniego podał, iż w sprawie mamy do czynienia z postępowaniem reklamacyjnym, a nie stricte postępowaniem odwoławczym regulowanym przepisami k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto w myśl art. 134 § 1 Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy - i w związku z tym podlega uchyleniu. Stosownie do przepisu art.268 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U.2017.1566) za pobór wód powierzchniowych uiszcza się opłaty za usługi wodne. W myśl art.271 ust.1 pkt 3 ustawy wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Zgodnie z art.271 ust. 3 ustawy wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m³/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do SNQ. Podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę stałą na rachunek bankowy Wód Polskich w 4 równych ratach kwartalnych nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału (ust.6). Jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne zaniechał wykonania tego obowiązku właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty stałej w drodze decyzji (ust.7). Decyzję określającą wysokość opłaty za usługi wodne wydaje się również w razie nieuznania reklamacji (art. 273 ust.6). W myśl art. 273 ust.8 ustawy Prawo wodne od decyzji o ustaleniu wysokości opłaty za usługi wodne wydawanej w razie nieuwzględnienia reklamacji, podmiotowi korzystającemu z usług wodnych przysługuje skarga wprost do sądu administracyjnego. W badanej sprawie strona skarżąca podkreśla przede wszystkim, że spełnia warunki uprawniające ją do zwolnienia z ponoszenia opłaty, albowiem pobór wody następuje dla celów nawadniania podsiąkowego przyległych terenów upraw leśnych. Zbiornik zbudowano w celu zwiększenia możliwości retencyjnych oraz przeciwdziałania powodzi i suszy w ekosytemach leśnych na terenach nizinnych. Skarżąca w reklamacji wskazała ponadto, że napełnienie zbiorników nastąpiło w roku ich budowy, tj. w latach 2011-13, a w następnych latach woda pobierana jest jedynie na podtrzymanie zalewu, czyli uzupełnienie strat na parowanie. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że Dyrektor Zarządu Zlewni w L. Ś. stwierdził, że nie uznał reklamacji, ponieważ z treści pozwolenia wodnoprawnego z dnia (...) listopada 2011 r. (nr (...)) nie wynika, że pobór wody dla potrzeb przedmiotowego zbiornika stanowi pobór do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Natomiast naliczenie opłaty za wypełnienie czaszy zbiornika nastąpiło po upływie 5-7 lat, co jest zgodne z zapisami pozwolenia wodnoprawnego, które wskazuje, że powtórne wypełnienie czaszy zbiornika nastąpi co 5-8 lat. Stwierdzenia te są lakoniczne i nie zawierają żadnej analizy pozwolenia wodnoprawnego ani w kontekście zarzutów reklamacji, ani tym bardziej w zakresie jego rzeczywistej treści. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera żadnych rozważań w tym zakresie. Jak podaje organ, opłatę naliczono za powtórne wypełnienie czaszy zbiornika co 5-7 lat. Jednak organ nie wykazał w kontekście całości zapisu pozwolenia wodnoprawnego, że takie powtórne napełnienie czaszy: po pierwsze - faktycznie nastąpiło i kiedy dokładnie, a po drugie - nie ustalił czy a jeśli tak to kiedy przeprowadzono remont projektowanych urządzeń wodnych. Organ po wniesieniu reklamacji i jej nieuznaniu nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego zgodnie z zasadami kodeksu postępowania administracyjnego. Strona skarżąca nie miała zatem zapewnionych żadnych możliwości procesowych ustosunkowania się do tej kwestii, gdyż z informacji rocznej wcale nie wynikało, że wyliczona kwota opłaty 4198,00 zł odnosi się do powtórnego wypełnienia czaszy zbiornika. Przy czym organ wybiórczo odczytał treść pozwolenia wodnoprawnego w zakresie powtórnego wypełniania czaszy zbiornika, pomijając w całości istotny fragment zapisu znajdujący się po przecinku o treści "po przeprowadzeniu remontu projektowanych urządzeń wodnych". W ocenie Sądu powyższe wskazuje, iż organ działał wadliwie, ponieważ w decyzji nie uzasadnił w sposób należyty zastosowania w sprawie art. 271 ust. 3 Prawa wodnego, co powoduje, że zaskarżona decyzja zapała bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy udziale strony, tj. przedwcześnie i nosi cechy rozstrzygnięcia dowolnego. Biorąc pod uwagę przytoczone wyżej okoliczności uznać trzeba, że organ naruszył w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepis art. 107 § 3 k.p.a. oraz zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. oraz zasady przekonywania określoną w art. 11 k.p.a. W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z istoty uzasadnienia decyzji wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest bowiem przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących, dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji jak również sposób rozumienia przez organ treści danego przepisu i zastosowanej przez niego metody wykładni. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz kwestionowania stanowiska organu. Ponadto, wyjaśnieniu wymaga w niniejszej sprawie także, treść przepisu art. 271 ust. 3 Prawa wodnego w zakresie dotyczącym znaczenia - maksymalnej ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego (oczywiście w ciągu roku bo za taki okres naliczana jest opłata stała). W opisanym pozwoleniu wodnoprawnym z dnia (...) listopada 2011 r., znak: (...)ilość poboru wody z cieku K. do podtrzymania zalewu określono w następujący sposób: - Qmaxh = 1, 382 m³/h - Qśrd = 33,178 m³/d - Qmaxr = 8137 m³/r. Jeżeli zatem legalny pobór wody na podtrzymanie zalewu w ciągu roku nie może być większy niż 8137 m³, to podana w pozwoleniu wodnoprawnym ilość poboru wody Qmax.roczne = 8137 m³/rok równoznaczna jest maksymalnemu poborowi, o którym mówi art.271 ust.2 ustawy Prawo wodne ("która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego"). Gdyby przyjąć, tak jak uczyniły to Wody Polskie, że dla obliczenia opłaty stałej właściwy jest maksymalny godzinowy pobór wody, wynoszący 1,382 m³/h, to po pomnożeniu tej liczby przez liczbę godzin w ciągu doby (24), okazałoby się, że maksymalny pobór dobowy wyniósłby 33,168 m³/d i dalej po przeliczeniu przez 365 dni, dałoby to wielkość równą 12106,32,0 m³/rok, a więc zdecydowanie większą niż wynika to z pozwolenia wodnoprawnego ( 8137 m³/rok ). Tak więc potencjalnie dopuszczalna ilość pobranej wody w ciągu roku, obliczona na podstawie maksymalnego godzinowego poboru wody, jako przekraczająca limit roczny określony w pozwoleniu wodnoprawnym nie może być uznana, w myśl art.271 ust.3 prawa wodnego, za maksymalną ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Dlatego też, na potrzeby wyliczenia opłaty stałej według wzoru przedstawionego w art. 271 ust.3 ustawy, to wielkość 8137 m³/rok należy wyrazić w m³/s, a następnie pomnożyć przez 365 dni i stawkę jednostkową opłaty, gdyż taką ilość wody Nadleśnictwo może pobrać legalnie w ciągu roku do podtrzymania zalewu. Podobne rozumowanie przepisu art. 271 ust. 3 Prawa wodnego dotyczy także obliczenia opłaty za powtórne wypełnienie czaszy zbiornika. W tych okolicznościach w toku ponownego postępowania organ zobowiązany będzie uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia i poprawnie sporządzić uzasadnienie decyzji odnosząc się szczegółowo do zarzutów i stanowiska strony podniesionych w reklamacji. Mając na względzie powyższe i uznając, że stwierdzone naruszenia wskazanych przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit.c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.