II SA/Wr 43/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon – spr. Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi E. Ł. i T. Ł. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 500,00 zł (słownie: pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stan faktyczny sprawy, w trakcie której zapadło zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu rozstrzygnięcie kształtuje się następująco. Pismem z dnia [...] r. J.K. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. o sprawdzenie legalności robót budowlanych prowadzonych na działkach nr [...] i [...] przy ul. Ż. w P. Inicjator postępowania na wezwanie organu traktujące o wykazaniu interesu prawnego legitymującego go do udziału w sprawie jako strony wskazał, iż jest współwłaścicielem nieruchomości sąsiedniej, a roboty budowlane prowadzone na opisanych w zawiadomieniu działkach naruszają przepisy prawa i mogą skutkować obniżeniem wartości jego nieruchomości. Organ nadzoru budowlanego przeprowadził oględziny na nieruchomości, w trakcie których ustalił realizację budynku mieszkalno-usługowego, natomiast stopień zaawansowania robót określono jako stan surowy zamknięty. Nieruchomość objęta zamierzeniem inwestycyjnym została nabyta przez obecnych inwestorów E. i T. Ł. w [...] r. od H. i A. C. Odnośnie dokumentów związanych z budową domu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J.G. ustalił, że poprzedni inwestorzy dysponowali decyzją o pozwoleniu na budowę, jednakże wniosek E. i T. Ł. dotyczący jej przeniesienia został rozpoznany negatywnie, gdyż Starosta J. w dniu[...]r. uchylił decyzję ostateczną Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] r. nr [...]uzasadniając to prowadzonym postępowaniem dotyczącym istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J.G. wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] r., którym nakazał E. i T.Ł. przedłożenie w terminie do dnia [...] r. dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1, 2, 4 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz zaświadczenia burmistrza o zgodności postawionego obiektu z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu przedłożone przez inwestorów dokumenty były niekompletne, w związku z czym w dniu [...]r. wydano postanowienie nr [...] wzywające do uzupełnienia dokumentów w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W tej samej dacie wydane zostało kolejne postanowienie organu nadzoru budowlanego nr[...], którym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane nakazano wstrzymanie robót budowlanych oraz nakazano przedłożenie w terminie do dnia [...] r. dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego oraz zaświadczenia burmistrza o zgodności postawionego obiektu z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia [...] r. J. K. poinformował o prowadzeniu robót budowlanych pomimo ich wstrzymania. Okoliczność ta została potwierdzona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który przeprowadził oględziny nieruchomości, na której realizowany był przedmiotowy obiekt. Ustalony stan faktyczny spowodował wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. decyzji nr [...] z dnia[...]., którą w oparciu o art. 50a Prawa budowlanego nakazano rozbiórkę części docieplenia budynku, opasek okiennych ozdobnych oraz demontaż tarczy herbowej z piaskowca i zegara elewacyjnego. Kolejne rozstrzygnięcie w sprawie miało formę postanowienia nr [...] z dnia [...] r., którym na podstawie art. 49 ust. 1 oraz art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane ustalono E. i T. Ł. opłatę legalizacyjna w wysokości 50 tysięcy złotych. Ponieważ, jak podał organ, opłata legalizacyjna została uiszczona w dniu 3 sierpnia 2010 r. wydano decyzję nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany zamienny, udzielono pozwolenia na wznowienie robót oraz nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Na skutek wniesionego środka odwoławczego wyżej opisana decyzja została uchylona, natomiast sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopatrzył się bowiem, co wykazano w uzasadnieniu decyzji nr [...] z dnia[...] ., nieprawidłowości na tle zastosowania przez organ decyzyjny przepisów prawa materialnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. G. w dniu [...] r. wydał decyzję nr[...] , którą za podstawę prawną przyjmując art. 49 ust. 4 i 5 ustawy Prawo budowlane, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wznowienie przedmiotowych robót nakładając jednocześnie w myśl art. 49 ust. 5 Prawa budowlanego obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Również i to rozstrzygnięcie zostało oprotestowane złożonym przez J.K. środkiem odwoławczym. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...]r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia podano, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót poprzedzona winna być analizą dokumentacji potwierdzającej: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że treść decyzji organu I instancji nie zawiera wskazanych wyżej wyjaśnień odnoszących się do kompletności dokumentacji pozwalającej na kontynuację robót budowlanych. Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. G. stwierdził, że z ostatecznie uzupełnionych przez inwestora dokumentów wynika zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, projekt budowlany jest kompletny i został sporządzony przez osobę uprawnioną, zatem decyzją nr [...] z dnia [...] r. zatwierdził projekt budowlany, udzielił pozwolenia na wznowienie robót i nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Na skutek odwołania, jakie zostało złożone od powyższej decyzji D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie dokonał weryfikacji rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego i w dniu [...] r. wydał decyzję nr[...], którą uchylając oprotestowane rozstrzygnięcie i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia uznał za konieczne rozpoznanie sprawy prowadzenia robót budowlanych pomimo wstrzymania oraz wykazał naruszenie art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uniemożliwienie stronom zapoznania się z aktami administracyjnymi przed wydaniem rozstrzygnięcia. Na skutek pism jakie strony kierowały do organu nadzoru budowanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. G. w dniu [...] r. przeprowadził oględziny, gdyż wpłynęła do niego informacja o prowadzeniu robót budowlanych pomimo ich wstrzymania, natomiast w dniu [...] r. przeprowadzono rozprawę administracyjną. Kolejnym działaniem w niniejszej sprawie było wszczęcie w dniu [...] r. postępowania, którego przedmiot organ zakreślił jako ,,wykonanie przez E. i T. Ł. robót budowlanych na budowie budynku jednorodzinnego w P. przy ul. Ż., działka nr[...], po otrzymaniu postanowienia nr [...] z dnia [...] r. o wstrzymaniu robót budowlanych". Pismem opatrzonym tą samą datą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J.G. poinformował B. K. i K. K. oraz pełnomocnika M. K., że w prowadzonym przez organ postępowaniu nie posiadają oni przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. organ nadzoru budowlanego I instancji wskazując jako podstawę prawną art. 50a ustawy Prawo budowlane nakazał E. i T. Ł. rozbiórkę docieplenia budynków styropianem, białych opasek okiennych przy oknach i drzwiach, płotów śniegowych, wykonanych podbitek drewnianych, kół ozdobnych w szczytach, dwóch owali z napisem A.D. 2009 oraz demontaż tarczy herbowej z piaskowca i zegara elewacyjnego, zamurowanie drzwi od strony wschodniej, parapetów zewnętrznych, ścianek działowych z płyt GK i cegły, instalacji elektrycznej, gazowej, centralnego ogrzewania, wodno-kanalizacyjnej, tynków gipsowych i gipsowo-wapiennych, schodów drewnianych wewnętrznych, przyłącza gazowego, przyłącza energetycznego, nawierzchni tarasu od strony rzeki, nawierzchni chodnika i dojazdu od strony ulicy - wykonanych na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w P. na działce nr[...] , po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Organ uzasadniając zapadłe rozstrzygnięcie wskazał, że pomimo wydanego nakazu wstrzymania robót budowlanych kontynuowano proces inwestycyjny na skutek czego wydano decyzję nr [...] z dnia [...]r. nakazującą rozbiórkę wskazanych w niej elementów budynku. Inwestorzy wykonali wcześniejszą decyzję nakazującą rozbiórkę pewnych elementów obiektu, jednak, jak wykazały czynności sprawdzające, dalej prowadzili roboty budowlane. Dokumentacja fotograficzna, dziennik budowy oraz informacje złożone w organie przez J. K. dały organowi podstawy do wydania nakazu rozbiórki elementów obiektu zrealizowanych pomimo wstrzymania. Złożone w terminie odwołanie spowodowało weryfikację decyzji przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając kasację decyzji pierwszoinstancyjnej organ odwoławczy, co do zasady nie zanegował zasadności nakazu rozbiórki elementów budynku zrealizowanych pomimo wstrzymania robót, jednak poddał w wątpliwość wszczynanie odrębnego postępowania w sprawie realizacji robót budowlanych pomimo wstrzymania, w sytuacji gdy postępowanie w sprawie było już przez określony czas prowadzone. Organ wykazał także, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego inicjując nowe postępowanie posługiwał się dowodami zebranymi w trakcie prowadzonego postępowania jednocześnie wykluczył niektórych uczestników z postępowania nie wyjaśniając podstaw takiego stanowiska. Kolejne mankamenty decyzji opisane w uzasadnieniu decyzji organu II instancji związane były z wątpliwościami dotyczącymi ustanowienia pełnomocnictwa przez inwestorów oraz skierowania nakazu rozbiórki przyłącza gazowego do E. i T. Ł., w sytuacji, gdy zostało ono zrealizowane przez D. Spółkę Gazownictwa Sp. z o.o. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uzupełniając postępowanie zwrócił się do D.Spółki Gazowniczej Sp. z o.o. o dostarczenie dokumentów związanych z przyłączem gazowym, wezwał pełnomocnika Państwa K. do wykazania przepisu prawa materialnego uzasadniającego interes jego mocodawców do udziału w postępowaniu jako strony postępowania, a po skierowaniu do inwestorów i ich pełnomocnika pisma z dnia [...] r., dotyczącego tzw. gotowości decyzyjnej w dniu [...] r. wydał decyzję nr[...]. Decyzja tą , wydaną na podstawie art. 50a Prawa budowlanego nakazano Państwu Ł. rozbiórkę takich samych elementów budynku jak miało to miejsce w decyzji nr [...] z dnia [...]r. z pominięciem przyłącza gazowego. Inwestorzy w złożonym od decyzji odwołaniu, zakwestionowali jej prawidłowość wskazując m.in., że roboty budowane były prowadzone w oparciu o decyzję nr[...] z dnia [...] r., a w stosunku do tej decyzji brak było podstaw do jej uchylenia, gdyż odwołanie zostało złożone przez osobę, która uważana była za stronę, a przymiotu takiego nie posiadała i dodatkowo decyzja nakazująca rozbiórkę została wydana z naruszeniem art. 50a Prawa budowlanego, gdyż nie zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu robót. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] r. wydał decyzję nr[...], którą utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu II instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że decyzja z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na wznowienie robót nie mogła stanowić podstawy do kontynuacji robót, ponieważ została ona wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją nr[...], zatem nie mogła być ona ostateczna. Inwestorzy mimo świadomości rozstrzygnięcia obligującego ich do wstrzymania robót budowlanych kontynuowali prace, czego konsekwencją jest wydanie nakazu rozbiórki obiektu lub jego części. Ponadto przywołano zebraną przez organ I instancji dokumentację w postaci dziennika budowy oraz protokołów oględzin, gdzie potwierdzono fakt prowadzenia robót pomimo ich wstrzymania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisaną decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. wnieśli E. i T. Ł. wnosząc o jej uchylenie w całości. Dodatkowo Skarżący zażądali orzeczenia w zakresie zasadności nałożenia opłaty, konieczności zwrotu opłaty legalizacyjnej w terminie 30 dni po uchyleniu decyzji w postępowaniu odwoławczym, oraz orzeczenia co do ,,zasadności wszczynania postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na wniosek J. K., który nie posiadał żadnego interesu prawnego ani obowiązku do zaskarżania decyzji o pozwoleniu na realizację budowy domu jednorodzinnego z usługą na działce [...] w P.". Nadto w skardze opisano okoliczności związane z nabyciem nieruchomości, w tym zakup działki i rozpoczętej budowy bez aktualnego pozwolenia na budowę. Skarżący opisali tok prowadzonego postępowania podkreślając wydane przez organ nadzoru budowlanego pozwolenie na wznowienie robót, oraz uiszczenie opłaty legalizacyjnej w wysokości 50 tysięcy zł., które w ich ocenie legitymuje ich do kontynuacji robót związanych z realizacją zamierzenia inwestycyjnego. W dalszej części skargi opisane zostały okoliczności dotyczące sytuacji materialnej i zdrowotnej inwestorów wynikającej z prowadzonego postępowania i niemożliwości zakończenia inwestycji. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zarzuty i wywody zawarte w skardze zostały wyjaśnione w zaskarżonej decyzji i pozostają one bez wpływu na treść zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie z powodów w niej wskazanych. Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia należy rozpocząć od przypomnienia, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium legalności w niniejszej sprawie jest zaskarżona decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. w przedmiocie nakazu rozbiórki elementów obiektu budowlanego zrealizowanych pomimo ich formalnego wstrzymania przez organ nadzoru budowlanego na terenie działki [...] w P. Niewątpliwie treść art. 50a ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) daje podstawy do rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części w sytuacji, gdy roboty budowlane są prowadzone pomimo ich wstrzymania postanowieniem, o którym mowa w art. 48 ust. 2 oraz w art. 49b ust. 2 (50a ust. 1), lub o którym mowa w art. 50 ust. 1 (50a ust. 2). Oczywistym jest, że tryb legalizacyjny jaki wyłania się na tle akt administracyjnych sprawy powoduje konieczność dostosowania się przez inwestora do kierowanego do niego rozstrzygnięcia. Przesłaniem aktu administracyjnego wydanego w trybie naprawczym jest w szczególności zobowiązanie do realizacji nakazu posiadającego niejako techniczny charakter polegającego na przedłożeniu konkretnych dokumentów czy uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Normy prawa materialnego zawierają również pewien katalog nakazów obligujących ich adresata do powstrzymania się w pewnym okresie czasu od czynności – zaniechania prowadzenia robót budowlanych, z wyłączeniem takich, które mają charakter zabezpieczający. Treść aktu administracyjnego podlega jednak szerokiej weryfikacji nie ograniczającej się tylko do przepisów prawa materialnego. Składową oceny wydanej z uwzględnieniem kryterium legalności stanowi także tok postępowania weryfikowany poprzez pryzmat przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym względzie w ocenie składu orzekającego organ II instancji nie ustrzegł się uchybień przemawiających za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego co prawda nie określa przesłanek wydania przewidzianych w tym przepisie decyzji organu odwoławczego, jednak założyć należy, że wydany w oparciu o tą podstawę prawną akt administracyjny stanowi przejaw pełnej aprobaty organu odwoławczego dla poddanego weryfikacji rozstrzygnięcia. Utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej winno więc świadczyć nie tylko o przychyleniu się do merytorycznego rozstrzygnięcia, ale także w sposób pośredni potwierdza ono niedostrzeżenie uchybień procesowych po stronie organu I instancji. O ile organ odwoławczy analizując zebrany w sprawie materiał wypracuje inny pogląd na sprawę, nie dający się pogodzić z treścią poddanej ocenie instancyjnej decyzji, w zależności od stwierdzenia, bądź też nie, naruszenia przepisów postępowania i konieczności wyjaśnienia sprawy w szerszym zakresie, winien on uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia względnie wydać rozstrzygnięcie reformacyjne. Jakkolwiek treść uzasadnienia decyzji nie pozostawia wątpliwości, że D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaakceptował nakaz rozbiórki określonych elementów obiektu budowlanego zawarty w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J.G., nie można tracić z pola widzenia okoliczności polegającej na funkcjonujących w obrocie prawnym wcześniejszych rozstrzygnięciach. Zauważyć wypada, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylona została decyzją organu I instancji nr [...] z dnia [...] r. Organ odwoławczy uzasadniając uchylenie rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego oceniając wydzielanie sprawy kontynuacji robót budowlanych pomimo wstrzymania do odrębnego postępowania, a także ponowne określenie stron postępowania przy jednoczesnym uwzględnieniu dowodów zebranych w innym postępowaniu uznał, że ,,zasadność podjęcia takowych działań przez organ stopnia powiatowego budzi wątpliwości,,. Jakkolwiek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do pełnomocnika Państwa K. z żądaniem wskazania przepisu prawa materialnego uzasadniającego uzyskanie przymiotu strony, zagadnienie to nie zostało w żaden sposób ocenione w decyzji z dnia [...]r. Organ I instancji zakładając, że realizacja robót budowlanych pomimo ich wstrzymania stanowi inną sprawę w znaczeniu procesowym pominął argumentację przedłożoną przez pełnomocnika Państwa K. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie weryfikując ani katalogu stron postępowania, ani poprawności wszczęcia nowego postępowania, co prawda utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, jednakże odmiennie określił strony postępowania. Decyzja nr [...] została bowiem doręczona pełnomocnikowi J. K., A.K., K.K. i B.K. - adwokatowi M. K. Analogicznie postąpił organ odwoławczy przekazując ww. pełnomocnikowi odpowiedź na skargę, co wyklucza aby doręczenie decyzji mogło stanowić ewentualny błąd, lecz potwierdza to ustalenie odmiennego od organu I instancji katalogu stron postępowania. Pomimo kasacyjnego charakteru decyzji nr [...] organ II instancji decyzją [...] utrzymał następnie w mocy decyzję nr [...] z dnia [...]r., w sytuacji gdy jedyna rozbieżność pomiędzy decyzjami organu I instancji w samej osnowie dotyczy wyłączenia z nakazu rozbiórki przyłącza gazowego, natomiast uzasadnienie uzupełniono o dwa zdania wyjaśnienia odnoszące się do zasadności wszczynania odrębnego postępowania, sprzecznego zresztą z wcześniejszym poglądem organu odwoławczego i zacytowano art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podzielając słuszność stanowiska organu I instancji, tożsamego w istocie z poprzednim, które to zostało uchylone, organ II instancji w żaden sposób nie uzasadnił diametralnej zmiany oceny stanu faktycznego i prawnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się jednomyślny pogląd, że do uznania, że doszło do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy konieczne jest, aby rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i organu odwoławczego zostały poprzedzone stosownym postępowaniem wyjaśniającym. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt SA/Ol 857/10 - LEX nr 754084). Zasady procedury administracyjnej określone w art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego nakładają na organy administracyjne obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy i prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W przedmiotowej sprawie doszło do stworzenia niedopuszczalnej prawnie sytuacji, w której nie ma jasności co do kręgu stron postępowania. Pełnomocnik Państwa K. po otrzymaniu decyzji organu II instancji zwraca się do organu I instancji z żądaniem udzielania informacji o sprawie wskazując na uznanie go za stronę przez organ II instancji. Inwestorzy natomiast zarówno w odwołaniu od decyzji jak też w skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwestionują uprawnienia właścicieli nieruchomości sąsiednich do uczestniczenia w postępowaniu. Dodatkowo należy wskazać, że (jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie II SA/Kr 1425/11 w wyroku z dnia 16 stycznia 2012 r - LEX nr 1107622), organy nadzoru budowlanego są obowiązane do szczególnie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w decyzjach o nakazie rozbiórki (z uwagi na bardzo dotkliwe i daleko idące skutki takiej decyzji). W ocenie Sądu istnieje zatem konieczność ponownego przeanalizowania przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego zasadności wszczynania odrębnego postępowania w zakresie prowadzenia robót budowlanych pomimo ich wstrzymania, co zresztą stanowiło już przedmiot jego zainteresowań w poprzednim rozstrzygnięciu. Ze względu na dochowanie zasady zapewniającej czynny udział stron w postępowaniu rolą organu odwoławczego będzie również ustosunkowanie się do katalogu stron postępowania. O ile uzna on, że właściciele nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością zainwestowaną przez E. i T. Ł. korzystają z uprawnień wynikających z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego niezbędne będzie uwzględnienie tej okoliczności także przez organ I instancji. W przeciwnym wypadku to organ odwoławczy zmuszony będzie do konsekwentnego traktowania ustalonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. katalogu stron. Ustalenia w zakreślonym wyżej przedmiocie winny nie budzić wątpliwości. W dalszym toku postępowania organ odniesie się również do okoliczności faktycznych podnoszonych w skardze do sądu administracyjnego, które to okoliczności - wobec wskazanej przez Sąd argumentacji i dokonanego rozstrzygnięcia w sentencji wyroku - pozostają do rozważenia na etapie postępowania administracyjnego. Ze względu na fakt, że niniejsze orzeczenie wydane zostało w sprawie wąsko zakreślonego przedmiotu t.j. realizacji robót budowlanych pomimo wstrzymania, zagadnienia dotyczące zasadności wnoszenia opłaty legalizacyjnej, zasadności wydawania nakazu rozbiórki czy inicjowania postępowania na wniosek osoby nie posiadającej w ocenie skarżących przymiotu strony, pozostają we właściwości rzeczowej organu prowadzącego postępowanie. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku ma źródło w art. 152 p.p.s.a. W pkt III sentencji orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.