II SA/Wr 43/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 maja 2017 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z/s w B. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie w całości; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 3217 (słownie: trzy tysiące dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. stosując przepisy: art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 57 ust. 7 w związku z art. 59 j ust. 1 i art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 290) wymierzył A. sp. z o.o w B. – inwestorowi karę w kwocie 100 000; - z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego tj. budynku "myjni cystern, tanku kontenerów, warsztatu oraz budynku gospodarczego" w B. przy ul. H. na działce nr [...], AM-[...]. W osnowie postanowienia organ wyjaśnił ponadto sposób obliczenia kwoty wymierzonej kary oraz zamieścił informację o terminie i sposobie jej wpłacenia. Z uzasadnienia orzeczenia wynika, że czynności procesowe w tej sprawie podjęte zostały w związku z pismem skierowanym w dniu 28 stycznia 2016 r. do organu przez Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "B." z siedzibą w P., w którym podano, że "A. Sp. z o.o użytkuje częściowo budynek myjni oraz instalacje wewnętrzne i zewnętrzne do celów technologicznych i użytkowych istniejącej myjni cystern oraz nowo uruchomionej myjni [...] w nowo powstałej hali" przed zakończeniem budowy i uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. (Informacja została powtórzona w piśmie z dnia 4 lutego 2016 r.) Przedstawiając w uzasadnieniu okoliczności faktyczne ustalone w sprawie organ orzekający podał, że w dniu 25 lutego 2016 r. przeprowadzono oględziny na terenie budowy, podczas których stwierdzono wybudowanie obiektów kubaturowych, wykonywanie instalacji związanych z budynkiem i technologią. Ponadto stwierdzono wykonywanie prac wykończeniowych oraz podłączanie urządzeń technologicznych. Wewnątrz budynku składowane były materiały budowlane, a posadzki, ściany jak i urządzenia myjące nie wskazywały swoim wyglądem na przystąpienia do użytkowania. Teren budowy był ogrodzony, a tablica informacyjna znajdowała się w widocznym miejscu. W odniesieniu do dokumentacji, o której pisał skarżący w swoich pismach przedstawiciele inwestora wyjaśnili, że nie została ona przekazana przez wykonawcę. Inwestor wymienił część urządzeń technologicznych, na którą opracuje dokumentację po całkowitym montażu. Ponadto stwierdzono, że w sąsiedztwie inwestycji istnieje budynek myjni autocystern (uwzględniony w projekcie jako istniejący). Myjnia ta jest użytkowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nr 175/05 z dnia 2 grudnia 2005 r. Oględziny powyższe nie wskazały naruszeń w zakresie prowadzenia robót budowlanych w stosunku do przepisów ustawy Prawo budowlane. W dniu oględzin myjnia nie była użytkowana. Oględziny przeprowadzono przy udziale kierownika budowy oraz pełnomocnika inwestora i sporządzono protokół z czynności kontrolnych. Organ wskazał następnie, że w dniach: 31 marca 2016 r., 1 kwietnia 2016 r. i 4 kwietnia 2016 r. uzyskał złożone pod groźbą odpowiedzialności karnej pisemne zeznania pięciu osób, które oświadczyły, że na przełomie października i listopada 2015 r. A. użytkowała nowo powstałą myjnię poprzez czynności pełnego mycia autocystern, będących własnością C.. Wobec takich ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. pismem z dnia 11 kwietnia 2016 r. zawiadomił A. Sp. z o.o o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu "myjni cystern, tanku kontenerów, warsztatu oraz budynku gospodarczego" w B. na działkach gruntu o numerach: [...], [...], [...] AM-1 (pismem z dnia 25 kwietnia 2016 r. organ sprecyzował teren usytuowania przedmiotowego obiektu jako działka nr [...] AM-[...]). W dniu 22 kwietnia 2016 r. organowi nadzoru budowlanego doręczone zostało pismo Prezesa Zarządu A. z załączonymi oświadczeniami brygadzisty myjni oraz kierownika myjni, stwierdzających, że A. nie użytkował nowo powstałej myjni, a jedynie przeprowadzał ruch testowy urządzeń myjących. Do akt sprawy złożono również kopię umowy z dnia 28 maja 2015 r. zawartą pomiędzy inwestorem, a firmą [...] Sp. z o.o z siedzibą w K. na dostarczenie i montaż urządzeń myjących dla nowoprojektowanej hali myjni autocystern. Z treści § 4 pkt 2 tej umowy wynika, że odbiór końcowy dostarczonych i zamontowanych urządzeń nastąpi po pomyślnie zakończonym ruchu testowym polegającym na umyciu 15 autocystern i sporządzeniu protokołu odbioru końcowego. Organ orzekający wskazał również w uzasadnieniu, że pracownik inspektoratu w dniu 25 kwietnia 2016 r. sporządził na podstawie dzienników budowy nr [...] i nr [...] złożonych przez inwestora wraz z zawiadomieniem o zakończeniu budowy i wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie, notatkę służbową, w której stwierdza, że w tych dziennikach budów, zawierających zapisy od dnia 4 stycznia 2015 r. do dnia 17 marca 2016 r. oraz od dnia 23 marca 2016 r. do dnia 1 kwietnia 2016 r. brak jest wpisów dotyczących testowania urządzeń i użytkowania. Ponadto organ podał, że wezwany w toku postępowania pełnomocnik inwestora w dniu 9 maja 2016 r. zeznał, że w trakcie realizacji przedmiotowej inwestycji inwestor na przełomie października i listopada 2015 r. dokonał sprawdzenia urządzeń myjących [...] wraz z technologią mycia. Poddane testowemu myciu autocysterny były własnością firmy A. i były pojazdami zabrudzonymi podczas użytkowania zgodnego z przeznaczeniem. Przeprowadzając rozruch sprawdzano efektywność mycia na rzeczywistych zabrudzeniach, które pozostały po przewożonych ostatnio produktach. Auta poddane testowemu myciu były wygospodarowane z ruchu transportowego zakładu A., a rozruch odbywał się za wiedzą osób prowadzących inwestycję, w tym głównego wykonawcy. Z okazanej kopii protokołu rozruchu w dniu 10 listopada 2015 r. wynika, że w trakcie rozruchu myjni wykonano 15 standardowych procesów mycia. W dalszej części uzasadnienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. przedstawił ocenę przyjętą w sprawie i wyjaśnił, że dowodem nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu jest potwierdzone przez inwestora i inne dowody dokonanie przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie umycia 15 sztuk autocystern, przeznaczonych do regularnego użytkowania w celu przewożenia produktów chemicznych. Pojazdy te nie są pojazdami przeznaczonymi do testów urządzeń myjących, są pojazdami użytkowymi. Uznano, że przetestowaniem urządzeń myjących byłoby umycie urządzeń specjalnie przeznaczonych tylko do testów, np. wzorcowo zabrudzonych autocystern lub zbiorników. A. nie dysponuje takimi pojazdami. Zdaniem organu inwestor miał prawo do zawarcia umowy (jak przedstawiona w sprawie) i dokonania umycia pojazdów z regularnego ruchu (sam określa warunki umowne zapłaty i odbioru robót od wykonawcy), jednak, aby nie naruszyć ustawy Prawo budowlane należało rozważyć czy takie próby mycia nie powinny zostać poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie budynku wraz z tymi urządzeniami. Zdaniem organu orzekającego sytuację można porównać do testów próbnego obciążania budowli, np. mostów. Takie testy odbywają się w ściśle określony zaplanowany sposób, wg założeń projektu budowlanego i specjalnie przygotowanymi pojazdami na potrzeby tylko tych testów. Próbnego obciążania budowli (np. mostu drogowego) nie dokonuje się poprzez dopuszczenie go do ogólnego ruchu pojazdów, które jest kwalifikowane jako użytkowanie. Odnosząc się do przyjętej kwalifikacji obiektu organ wyjaśnił, że Inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę o treści "budowa myjni cystern, tanku kontenerów, warsztatu oraz budynku gospodarczego wraz z infrastruktur '. Zatwierdzony projekt w rzeczywistości, w swej treści obejmuje rozbudowę istniejącego budynku myjni autocystern. Rozbudowa ta jest także budynkiem z definicji ustawy Prawo budowlane. W rozbudowanej części wyróżniono trzy zasadnicze funkcje użytkowe: 1) myjnia autocystern i tanku kontenerów, 2) warsztat pojazdów, 3) "gospodarcza". Całość jest powiązana ze sobą konstrukcyjnie (wspólne fundamenty, ściany, dach), powiązana funkcjonalnie (przejścia pomiędzy pomieszczeniami) oraz powiązana instalacyjnie. Nie można, zatem uznać, że są to trzy odrębne obiekty (budynki), jak można by się zasugerować treścią decyzji o pozwoleniu na budowę. Treść decyzji stanowi niejako tytuł całego zamierzenia budowlanego. Dodatkowo organ podał w zakończeniu uzasadnienia, że przyjął rozbudowę jako jednolite zadanie inwestycyjne tzn. jako jeden obiekt – budynek o kubaturze łącznej 5974,65 m3, dla którego należy prowadzić jedną książkę obiektu budowlanego w fazie użytkowania. Organ wskazał też – odwołując się do treści art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, że zgodnie z tym przepisem jeżeli miało miejsce użytkowanie tylko części obiektu budowlanego, to karę wymierza się dla obiektu, a nie jego części, bowiem w przepisie brak wzmianki o tym, że karę nalicza się dla części obiektu, którą użytkowano. W uzasadnieniu zamieszczona też została informacja o udzieleniu inwestorowi decyzją z dnia [...] r. Nr [...] pozwolenia na użytkowanie "budynku myjni cystern, tanku kontenerów z towarzyszącą funkcją warsztatu oraz gospodarczą wraz z infrastrukturą" w B. przy ul. H. na działkach nr : [...], [...],[...][...][...][...][...][...][...] AM-[...]. Opisane powyżej postanowienie zostało w toku instancyjnym zaskarżone przez A. Sp. z o.o. W zażaleniu działająca imieniem Spółki pełnomocnik wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania, zarzucając jednocześnie naruszenie przepisów art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego. Po rozpatrzeniu zażalenia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Uzasadniając podjęte orzeczenie organ drugiej instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał, że dyspozycja przepisu art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, na podstawie którego wydane zostało zaskarżone zażaleniem postanowienie, zawiera obowiązek nałożenia kary w przypadku zaistnienia stanu faktycznego, który wyczerpuje hipotezę normy prawnej wyrażonej w powołanym przepisie. Następnie organ wyjaśnił, że ze zgromadzonych dowodów - zeznań świadków - kilku pracowników zewnętrznej firmy realizującej na terenie ww. inwestycji prace związane, z instalacją urządzeń hydraulicznych, jako podwykonawca - PPHU B., wynika, iż po zakończeniu montażu ww. urządzeń w miesiącu wrześniu 2015 r., inwestor na przełomie października/listopada 2015r. przeprowadził nie tylko rozruch myjni przy udziale wykonawcy - firmy [...], ale następnie - co najmniej kilkakrotnie dokonywał mycia pojazdów (cystern) w ilości kilkunastu sztuk każdorazowo, już bez udziału wykonawcy, a poprzez pracowników inwestora. Zdaniem organu orzekającego przesłanką przemawiającą za prawidłowością dokonanej subsumcji stanu faktycznego jest: oświadczenie inwestora, zawarte w zażaleniu, w którym informuje o fakcie rozpoczęcia rozruchu testowego oraz zeznania ww. świadków wskazujące, na co najmniej kilkukrotne mycie cystern przez pracowników inwestora już po przeprowadzeniu "rozruchu". Bez znaczenia są argumenty zażalenia w zakresie, w jakim dotyczą i samego "rozruchu" prowadzonego wspólnie z wykonawcą i późniejszego mycia pojazdów (zgodnie z przeznaczeniem nowo wybudowanej części obiektu), prawnie obojętna jest, bowiem dla sprawy okoliczność w postaci pobudek, jakimi kierował się inwestor. W ocenie organu akta sprawy potwierdzają zatem ponad wszelką wątpliwość fakt przystąpienia przez inwestora do użytkowania obiektu przed uzyskaniem stosownego, wymaganego prawem pozwolenia, a ponadto bezzasadna jest argumentacja zażalenia zmierzającą do pomniejszenia wysokości obliczonej przez organ I instancji kary, poprzez przyjęcie do obliczeń wyłącznie części obiektu w postaci myjni autocystern. Organ wyjaśnił, że dopuszcza się przyjęcie do obliczenia kary powierzchni tylko tej części obiektu, która była samowolnie użytkowana, o ile część ta jest wyodrębniona funkcjonalnie od całości budynku. W szczególności, jeśli obiekt budowlany składa się z kilku wyraźnie wyodrębnionych części o różnym przeznaczeniu i istniejące w nim pomieszczenia zaliczane są do różnych kategorii, to taki stan faktyczny powinien stanowić uzasadnienie dla ustalenia kary pieniężnej z uwzględnieniem poszczególnych części i to tylko tych, co do których nastąpiło samowolne przystąpienie do użytkowania. Zdaniem organu orzekającego w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, a cała inwestycja posiada jednolitą kategorię obiektu – XVIII. W związku z tym karę należało obliczyć w sposób określony w art. 59f ustawy – Prawo budowlane, wg którego karę stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), przy czym stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Dla przedmiotowego obiektu stawka opłaty wynosi 500 zł, współczynnik kategorii obiektu wynosi 10,0, a współczynnik wielkości, odnoszący się do budynków o kubaturze od 5000 m3 do 10000 m3 wynosi 2.0, zatem wysokość kary wynosi 100.000 zł. Prawidłowość opisanego powyżej postanowienia została zakwestionowana przez A. Sp. z o.o. z siedzibą w B. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi pełnomocnik Spółki zarzuciła postanowieniu D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszenie prawa materialnego, to jest: - art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżący przystąpił do użytkowania myjni przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie; - art. 57 ust. 7 wzw. z art. 59 f ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że kara pieniężna powinna być wymierzona za cały obiekt budowlany będący przedmiotem inwestycji, oraz naruszenie przepisów postępowania, to jest: - art. 7 w zw. z art. 8 i w zw. z art 77 § 1 k.p.a. poprzez - mające istotny wpływ na wynik sprawy - zaniechanie przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego podjęcia z urzędu czynności zmierzających do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, z jednoczesnym ograniczeniem aktywności organu wyłącznie do przeprowadzenia analizy materiałów źródłowych (akt sprawy) pomimo tego, że organ ten - zobowiązany był do podjęcia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, jak również do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego; - art. 80 k.p.a. poprzez - mającą istotny wpływ na wynik sprawy - nieprawidłową ocenę zgromadzonego materiału dowodowego w postaci zeznań świadków, kilku pracowników zewnętrznej firmy realizującej na terenie inwestycji prace związane z instalacją urządzeń hydraulicznych, jako podwykonawca - PPHU B., oraz pominięcie zeznań pracowników inwestora oraz Kierownika budowy, skutkującą przyjęciem, że skarżący po zakończeniu montażu urządzeń myjących i przeprowadzeniu rozruchu myjni, co najmniej kilkukrotnie dokonywał mycia pojazdów (cystern) w ilości kilkunastu sztuk każdorazowo, już bez udziału wykonawcy, a poprzez pracowników inwestora. Powołując się na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącej Spółki wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych oraz o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi przedstawiona została obszerna, szczegółowa argumentacja, w której wykorzystane zostały poglądy prezentowane w judykaturze administracyjnej, stanowiąca rozwinięcie zarzutów przedstawionych w skardze. W odpowiedzi na skargę doręczonej Sądowi w dniu 25 stycznia 2017 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, podając w uzupełnieniu, że skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia 13 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne podporządkowane jest ustrojowej zasadzie dwuinstancyjności sformułowanej w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i jako ogólna zasada proceduralna w art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego. Zasada ta w toku instancyjnego postępowania administracyjnego realizowana jest poprzez odwołanie lub inny środek zaskarżenia (np. zażalenie), który skutecznie wniesiony gwarantuje rozpatrzenie sprawy załatwionej przez organ administracji publicznej pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Katalog rodzajów orzeczeń jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy zawarty został w przepisie art. 138 i obejmuje decyzje merytoryczne, merytoryczno-reformacyjne, kasacyjne i decyzje umarzające postępowanie. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że realizując konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania ustawodawca przepisem art. 138 kpa ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym (zażaleniowym) – co do zasady – jako postępowanie merytoryczne. Wobec obowiązującej koncepcji zasady dwuinstancyjności i jej istoty powinnością organu odwoławczego jest rozpatrzenie na nowo sprawy, w której wniesiono odwołanie w jej całokształcie w sposób odpowiadający standardom przyjętym dla zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 kpa, czyli poprzez podjęcie wszystkich działań niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Podjęcie rozstrzygnięcia powinno być poprzedzone rozważeniem wszystkich argumentów, związanych z istotnymi w sprawie okolicznościami faktycznymi i prawnymi oraz wyczerpującym zebraniem i rozpatrzeniem całego materiału dowodowego, zgodnie z przepisem art. 77 § 1 kpa. Motywy rozstrzygnięcia organ zobligowany jest przedstawić wyczerpująco w uzasadnieniu, stosując się do wymagań określonych w art. 107 § 3 i art. 11 kpa, które – odpowiednio – określają strukturę uzasadnienia i statuują zasadę wyjaśniania zasadności przesłanek przyjętych przy orzekaniu oraz z uwzględnieniem zawartej w art. 8 kpa zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa i oddziaływania organów Państwa na świadomość i kulturę prawną (np. wyrok WSA w K. z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 13/13, Lex nr 1325761; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1000/12, Lex nr 1287167). W judykaturze administracyjnej podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). W wyroku NSA we Wrocławiu z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35, wyrażono pogląd, że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji". W podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Zawarty w tym przepisie zwrot "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu myślowego i oznacza – zdaniem Sądu, że organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania w konkretnej sprawie doszedł do takiej samej oceny i konkluzji, jak organ pierwszej instancji (np. J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt IV SA 846/95 - OSP 1997, Nr 4, poz. 83). Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie tego organu – co było wskazane już wcześniej w uzasadnieniu – nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym (np. T. Woś, J. Zimmermann – glosa uchwały Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1986 r., sygn. akt II AZP 11/86, Państwo i Prawo z 1989 r. z. 8 str 147). Należy przy tym wyjaśnić, że w procesie stosowania prawa zawiera się kilka etapów. Przede wszystkim organ rozpatrujący sprawę w danej instancji powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie przewiduje w istniejących w sprawie okolicznościach faktycznych, a następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy winien zrekonstruować jej treść i analizując ustalone fakty dokonać subsumpcji, czyli przyporządkowania ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego. Uwzględniając powyższe należy wskazać, że zadaniem organu odwoławczego w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną, indywidualną sprawę rozstrzygnąć stosownie do zasady praworządności i zasady prawdy obiektywnej, a nie dokonanie oceny zasadności rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11, Lex nr 1145626; wyrok WSA w K. z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 764/15, Lex nr 1939324). Zdaniem Sądu D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając w rozpoznawanej sprawie jako organ drugiej instancji naruszył prawo w omawianym powyżej zakresie, obarczając przez to podjęte w postępowaniu zażaleniowym postanowienie wadliwością uprawniającą do uwzględnienia skargi. Z treści zawartego w osnowie zaskarżonego postanowienia rozstrzygnięcia oraz z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że organ odwoławczy podzielił w całości ocenę Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., który stwierdził, że A. Sp. z o.o ignorując obowiązki wynikające z przepisu art. 55 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane, przystąpiła do użytkowania obiektu budowlanego tj. budynku "myjni cystern, tanku kontenerów, warsztatu oraz budynku gospodarczego" w B. przy ul. H., na działce nr [...], AM-[...]. Na realizację tego obiektu Spółka uzyskała pozwolenie na budowę udzielone – z jednoczesnym zatwierdzeniem projektu budowlanego – decyzją Starosty W. z dnia [...] r. Nr [...] (zmienioną decyzjami tego organu z dnia [...] r. Nr [...] i z dnia [...] r. Nr [...]). Orzekając o pozwoleniu na budowę Starosta W. zobowiązał inwestora (Spółkę A. Sp. z o.o.) w pkt 5 decyzji do uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego. (Decyzja w tym przedmiocie wydana została przez właściwy organ nadzoru budowlanego w dniu [...] r.). Powiatowy organ nadzoru budowlanego za zachowanie sankcjonowane przez ustawodawcę w przepisie art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane uznał przeprowadzenie w obiekcie myjni cystern usytuowanej na działce oznaczonej numerem [...], AM-[...] w B. na przełomie października i listopada 2015 r. piętnastu procesów mycia cystern, regularnie użytkowanych do przewożenia produktów chemicznych, a wygospodarowanych z ruchu transportowego zakładu inwestora. Fakt ten – nie kwestionowany przez inwestora – ustalony został przez organ na podstawie pisemnych oświadczeń pięciu świadków, z tym że wg twierdzeń inwestora czynności te były wyłącznie testowaniem urządzeń myjących dokonanym w wykonaniu umowy z dnia 28 maja 2015 r. na dostarczenie i montaż urządzeń myjących dla nowo projektowanej hali myjni autocystern, zawartej pomiędzy inwestorem a firmą [...] Sp. z o.o z siedzibą w K., której zapis zawarty w § 4 pkt 2 stanowił, iż odbiór końcowy dostarczonych i zamontowanych urządzeń nastąpi po pomyślnie zakończonym ruchu testowym polegającym na umyciu 15 autocystern i sporządzeniu protokołu odbioru końcowego. Dodatkowo inwestor konsekwentnie wskazywał, że tylko poprzez testowe procesy mycia autocystern możliwe było uzyskanie potwierdzenia sprawności urządzeń myjących i ich prawidłowych parametrów technicznych i technologicznych, koniecznych dla dokonania przez Urząd Dozoru Technicznego odbioru tych urządzeń i decyzyjnego zezwolenia na ich eksploatację, wymaganych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w toku rozpatrywania wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Wymierzając karę stosownie do dyspozycji art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane w związku z art. 59f ust. 1 tej ustawy organy orzekające w postępowaniu instancyjnym uznały, że A. Sp. z o.o przystąpiła do użytkowania całego, objętego pozwoleniem na budowę obiektu budowlanego, a nie jego części, nie akceptując podnoszonego przez inwestora w toku postępowania zarzutu wyprowadzonego z treści wskazanego powyżej art. 57 ust. 7 (zdanie pierwsze). Istotne – w ocenie Sądu – jest, że ustawodawca wprowadzając w tym przepisie sankcję finansową za opisane w nim zachowanie nie definiuje ani pojęcia użytkowania obiektu budowlanego ani pojęcia przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego. Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela prezentowane w judykaturze administracyjnej stanowisko, że przystąpienie do użytkowania jest czynnością jednorazową (np. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 941/12, nie publ., wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II OSK 668/13, nie publ.). Sąd nie kwestionuje również poglądu wyrażonego w literaturze prawa administracyjnego i przyjętego przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 stycznia 2007 r. (sygn. akt P 19/06) oraz Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 listopada 2010 r., (sygn. akt III SK 21/10), że odpowiedzialność administracyjna uregulowania w art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane ma charakter obiektywny i jest konsekwencją samego faktu naruszenia obowiązującego prawa, zatem kara pieniężna postrzegana jest jako kategoria zobiektywizowana. Akcentowano również to, że kara wymierzona w trybie powoływanego przepisu jest restrykcyjną i dolegliwą sankcją dla podmiotu ukaranego, zatem obok funkcji prewencyjnej pełni również funkcję represyjną. Sąd w składzie orzekającym aprobuje również wypowiedzi judykatury i Trybunału Konstytucyjnego zamieszczane w uzasadnieniach wyroków, kwestionujące absolutny charakter odpowiedzialności deliktowej w warunkach art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane (ta okoliczność w rozpoznawanej sprawie nie ma znaczenia) oraz wskazujące na konieczność przeprowadzenia wnikliwie postępowania, mającego na celu wyjaśnienie, czy faktycznie przesłanka polegająca na przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wystąpiła (np. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2809/13; wyrok TK z 22 września 2009 r., sygn. akt SK 3/08). Twierdzenie to koresponduje z tezami podnoszonymi w literaturze prawa administracyjnego, zgodnie z którymi restrykcyjność administracyjnych kar pieniężnych i ich pozostałe cechy sprawiają, że orzekanie o nich musi wiązać się ze szczególną starannością w ustalaniu stanu faktycznego (M. Błachucki: Administracyjne kary pieniężne w demokratycznym państwie prawa, Warszawa 2015). Orzekając w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy – zobligowany przez ustawodawcę zasadą dwuinstancyjności do merytorycznego rozpatrzenia na nowo sprawy, w której wniesiono odwołanie, w jej całokształcie stwierdził, że: "Zgromadzony materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie pozwala na postawienie tezy, iż czynności procesowe przeprowadzone przez organ I instancji w pełni udokumentowały naruszenie prawa materialnego w sposób uzasadniający nałożenie na inwestora sankcji opisanej w art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane." Następnie przedstawił skrótowy wywód, powielający co do istoty – stanowisko przyjęte w sprawie przez powiatowy organ nadzoru budowlanego, uznając jednocześnie zarzuty i argumentację zawartą w zażaleniu za pozostające bez znaczenia. Dodatkowo – w sposób zdaniem Sądu nieuprawniony – stwierdził, że inwestor na przełomie października/listopada 2015 r. przeprowadził nie tylko rozruch myjni, ale następnie, co najmniej kilkakrotnie dokonywał mycia pojazdów (cystern) w ilości kilkunastu sztuk każdorazowo przez pracowników inwestora. Organ odwoławczy nie wyjaśnił przy tym na jakiej podstawie przyjął takie ustalenie. Nie przeprowadził też żadnej analizy nomenklaturowych pojęć "użytkowanie" i "przystąpienie do użytkowania" obiektu budowlanego lub jego części. Nie przedstawił też własnej, samodzielnej oceny materiału dowodowego, ani nie sprawdził – orzekając w czasie, gdy inwestor dysponował już decyzją o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu – czy istotnie dla jej uzyskania wymagana była decyzja zezwalająca na eksploatację urządzeń technicznych zamontowanych w myjni cystern. Jeżeli istotnie taki dokument był wymagany i mógł być sporządzony po stwierdzeniu prawidłowego funkcjonowania urządzeń stanowiących wyposażenie myjni cystern i ich sprawności technicznej i technologicznej poprzez ich testowe wykorzystanie, to nie można w takim kontekście mówić o "pobudkach, jakimi kierował się inwestor", jak czyni to w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy. Organ ten w swojej pobieżnej argumentacji nie wskazał również jednoznacznie, które działanie inwestora uznaje za noszące znamiona przystąpienia do użytkowania bez uzyskania wymaganego pozwolenia. Wobec zamieszczonych w uzasadnieniu stwierdzeń wątpliwości budzi to, czy organ odwoławczy za odpowiadające zachowaniu deliktowemu uznał mycie testowe, czy opisane wcześniej późniejsze mycie pojazdów bez udziału przedstawicieli firmy [...], którego brak w ustaleniach dokonanych przez organ pierwszej instancji. W tych okolicznościach Sąd uznał, że czynności procesowe podjęte w postępowaniu zażaleniowym nie spełniają wymogu rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie od nowa w drugiej instancji i nie odpowiadają istocie zasady zawartej w art. 15 kpa i art. 78 Konstytucji RP. Niezależnie od powyższego Sąd uznał za właściwe zwrócić uwagę, że – w uznaniu Sądu – reglamentowanie przez ustawodawcę możliwości rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego, które odnosi się do określonych kategorii obiektów służy zapewnieniu bezpieczeństwa użytkowników, środowiska i innym dobrom chronionym. Powinność uzyskania akceptacji właściwego organu dla możliwości eksploatowania obiektu budowlanego, zgodnie z jego przeznaczeniem dotyczy obiektów, które ze względu na swoje parametry, funkcję, charakter, stopień wyposażenia w urządzenia techniczne muszą dysponować formalną gwarancją prawidłowego czyli bezpiecznego funkcjonowania. Sposób uzyskania takiej gwarancji, czyli w istocie potwierdzenia zgodności poszczególnych części składowych obiektu – w zależności od jego skomplikowania – z normami technicznymi i normami bezpieczeństwa należy – zdaniem Sądu – indywidualizować w racjonalny sposób. Innych czynności w tym zakresie będzie wymagać obiekt np. pensjonatowy czy wiata magazynowa, a innych obiekt produkcyjny, czy usługowy z zamontowanymi urządzeniami technicznymi, wymagającymi – jako urządzenia nie budowlane innej niż budowlana wiedzy – odrębnych poświadczeń swojej sprawności i bezpieczeństwa. Abstrahując od okoliczności istniejących w rozpoznawanej sprawie, jeżeli w konkretnym przypadku ustalone zostanie w sposób nie budzący wątpliwości, że uruchomiono i wykorzystano urządzenia techniczne w zrealizowanym obiekcie budowlanym wyłącznie dla przetestowania ich sprawności i prawidłowego funkcjonowania, w celu potwierdzenia tego stosownym dokumentem i bez zamiaru komercyjnego, to takiego działania – zdaniem Sądu – nie można uznać za przystąpienie do użytkowania obiektu z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 ustawy – Prawo budowlane. Przystąpienie do użytkowania oznacza bowiem – w ocenie Sądu – zainicjowanie korzystanie z obiektu budowlanego w sposób zgodny w każdym elemencie tego zachowania z funkcją obiektu, jego przeznaczeniem i celem, dla którego został zrealizowany. W rozpoznawanej sprawie kwestia testowego procesu mycia cystern została potraktowana jednostronnie, nie rozważona w sposób wnikliwy, a organ odwoławczy nie podjął żadnych czynności wyjaśniających dla zadośćuczynienia wymogom art. 7 i art. 77 § 1 kpa regulującym postępowanie dowodowe i tryb ustalania prawdy obiektywnej w sprawie. Sąd w składzie orzekającym nie podziela również argumentacji prezentowanej przez organ pierwszej instancji, dotyczącej konieczności wykorzystywania dla czynności testowania przedmiotów np. samochodów specjalnie do tego przeznaczonych i podziela zarzut sformułowany w tej kwestii w skardze. Takiej reguły, mającej zastosowanie – jak wskazuje organ – do testowania niektórych budowli np. mostów drogowych, nie można traktować jako zasady uniwersalnej, powszechnej, której należy przestrzegać w przypadku każdego testowanego próbnie urządzenia. Ponadto – wobec aktualnego stanu sprawy – Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że uznaje za niezasadne stanowisko organu odwoławczego, przyjęte również przy orzekaniu przez organ pierwszej instancji, zgodnie z którym w rozpoznawanej sprawie nie można było uznać, że inwestor przystąpił do użytkowania tylko części obiektu budowlanego, a w konsekwencji wymierzyć karę w odniesieniu do części objętej sankcjonowanym przez ustawodawcę zachowaniem inwestora i z uwzględnieniem jej parametrów kubaturowych. Zdaniem Sądu takiego twierdzenia nie można wyprowadzać z przyjęcia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej i wiążącej organ nadzoru budowlanego jednolitej kategorii obiektu dla całej inwestycji, obejmującej budowę myjni cystern, tanku kontenerów, warsztatu oraz budynku gospodarczego. Kompleksowe zastosowanie tożsamej kategorii obiektu dla całej inwestycji, na budowę której udzielone zostało pozwolenie decyzją Starosty W. z dnia [...] nie wyłącza możliwości wyodrębnienia z niej poszczególnych obiektów składowych o konkretnych parametrach wielkościowych, odpowiadających nazewnictwu stosowanemu przez ustawodawcę. Akceptując zarzut podnoszony w skardze i w toku postępowania instancyjnego należy wskazać, że możliwość wydzielenia poszczególnych części inwestycji, wymienionych w pozwoleniu na budowę wynika również z części opisowej zatwierdzonego tą samą decyzją projektu budowlanego i projektu zagospodarowania działki. W części opisowej przedstawione jest zestawienie powierzchni poszczególnych części inwestycji, w tym poszczególnych budynków (budynek projektowanej myjni i warsztatu – 660,79 m2), a na projekcie zagospodarowania działki w sposób graficzny uwidoczniona jest odrębność poszczególnych budynków i innych elementów jej zagospodarowania, tworzących całość zamierzonej inwestycji. W uznaniu Sądu wyodrębnione z części opisowej projektu i na graficznym załączniku budynki odpowiadają definicji zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Zdaniem Sądu, jeżeli budynek myjni cystern ma skonkretyzowane parametry wielkościowe, a zachowanie kwalifikowane jako przystąpienie do użytkowania z naruszeniem art. 54 i art. 55 ustawy – Prawo budowlane dotyczyłoby tylko tego budynku, jako części inwestycji objętej pozwoleniem na budowę, to nieuprawnione jest eliminowanie możliwości wymierzenia kary w trybie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane wyłącznie w odniesieniu do tego budynku stanowiącego formę obiektu budowlanego. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ odwoławczy orzekając w sprawie nie rozpatrzył sprawy w sposób wymagany zasadą dwuinstancyjności postępowania i stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanej powyżej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określonej koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty związane z udziałem w sprawie pełnomocnika, taryfowo określone.