II SA/Wr 43/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi [...] Sp. zo.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze we W. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2017r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] wywiodła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...].10.2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów. Przystępując do orzekania Sąd przyjął następujący stan faktyczny i prawny sprawy wynikający z przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2015 r. (data wpływu do organu [...] maja 2015 r.) spółka wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów w miejscowości [...], gm. [...] na działce nr [...] obręb [...]. Wniosek zawierał m.in. załączniki w postaci kopii wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą z dnia [...] września 2012 r., nr [...] dla działki nr [...], kopii umowy najmu magazynu. Postępowanie zainicjowane wskazanym wnioskiem zostało zakończone decyzją organu z dnia [...].08.2015 r. o odmowie wydania rzeczonego zezwolenia. Na skutek odwołania sprawa była rozpoznawana przez SKO we [...], które decyzją z dnia [...].09.2015 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że planowane gospodarowanie odpadami nie mieści się w ramach podstawowego przeznaczenia tego terenu, tj. terenu obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, jak i dopuszczonego przeznaczenia uzupełniającego dla terenu, tj. działalności gospodarczej, produkcyjnej i usługowej. Wyrokiem z dnia 3.03.2016 r., sygn. akt II SA/Wr 27/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę spółki na decyzję Kolegium z dnia [...].09.2015 r. W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31.01.2017 r., sygn. akt II OSK 1553/16, uchyli nie tylko opisany wyrok ale także uchylił decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...]. NSA zobowiązał organ do dokonania oceny przesłanek zastosowania w niniejszej sprawie art. 46 ust 1 pkt 3 ustawy o odpadach i uwzględnienia zawartej w wyroku wykładni przepisów obowiązującego dla omawianego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po powrocie sprawy do organu I instancji przeprowadzono czynności w ramach prowadzonego postępowania z uwzględnieniem stanowiska NSA i po skorygowaniu wniosku przez spółkę, Starosta [...] decyzją z dnia [...].08.2017 r. ponownie odmówił wydania zezwolenia na zbieranie odpadów. Organ I instancji ocenił za sprzeczny z postanowieniami uchwały nr [...] wniosek spółki w zakresie, który dotyczy pozwolenia na zbieranie odpadów na działce nr [...] z grupy: 15, 17 i 20. Uznał, że zbieranie takich odpadów nie wpisuje się w podstawowe przeznaczenie terenu, na którym planowana jest działalność. Omawiana działalność nie stanowi również przeznaczenia uzupełniającego i pozostaje w "oderwaniu" od funkcji podstawowej, a w związku z tym mogłaby stanowić uciążliwość dla otaczającego środowiska. Nie godząc się z taką decyzją spółka złożyła od niej odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie ustawy o odpadach w postaci nieuzasadnionego przyjęcia, że w sprawie wystąpiły przesłanki do odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów ze względu na brak zgodności z przepisami prawa miejscowego, a także poprzez stwierdzenie, że zawarte we wniosku o wydanie zezwolenia odpady nie mogą być wytwarzane w gospodarstwach rolnych lub stanowią wyłącznie marginalną cześć tam wytwarzanych, a zatem ich zbieranie jest niezgodne z ustaleniami przepisów prawa miejscowego. W motywach odwołania spółka wskazał, że niekorzystna dla niej decyzja jest wynikiem błędnej wykładni § 21 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały nr [...] oraz naruszenia zasad procesowych dotyczących m.in. zaniechania wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, niewłaściwej oceny zebranych dowodów, niewłaściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. SKO we [...] wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...].10.2017 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania oraz treści wyroku NSA z dnia 31.01.2017 r., Kolegium wymieniło zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego, w tym przytoczyło brzmienie § 21 uchwały nr [...]. W ramach własnych rozważań podzielił stanowisko o braku zasadności wydania zezwolenia na zbieranie odpadów w rozpoznawanej sprawie. Za bezsporne Kolegium uznało, że spółka na terenie objętej wnioskiem działki, prowadzi działalność gospodarczą w zakresie obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, gdyż wykorzystuje ten teren jako bazę transportową do postoju pojazdów przystosowanych do transportu drogowego pasz. Jest to przeznaczenie zgodne z planem miejscowym, jako przeznaczenie podstawowe terenu. W ocenie Kolegium, odpady powstające w wyniku wykorzystywania terenu działki nr [...] jako bazy transportowej, będą odpadami wytworzonymi przez samą spółkę. Analizowany plan miejscowy nie wyklucza zbierania takich odpadów na terenie wskazanej działki, gdyż jest to działalność gospodarcza, uzupełniająca działalność podstawową spółki - obsługę produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych. Zbieranie takich odpadów na terenie działki nr [...] jest też zwolnione z obowiązku uzyskania zezwolenia na ich zbieranie (na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 10 ustawy o odpadach). Wskazano, że w takim przypadku może być wymagane uzyskanie przez spółkę zezwolenia na ich wytwarzanie. Na terenie ww. działki, równocześnie z dotychczas prowadzoną działalnością, spółka planuje prowadzić zbieranie odpadów wytwarzanych w gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych, tj. odpadów z grup: 02, 15, 17 i 20. Kolegium w tym zakresie stwierdziło jednak, że takie odpady, wytwarzane będą poza terenem działki nr [...], przez podmioty prowadzące działalność w zakresie produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz od podmiotów prowadzących działalność w zakresie obsługi takiej produkcji. Według Kolegium, zbieranie takich odpadów nie stanowi dopuszczonej miejscowym planem działalności uzupełniającej działalność podstawową spółki, prowadzoną na terenie działki nr [...]. Choć zbieranie odpadów jest "działalnością gospodarczą", to według wiążącej Kolegium wykładni NSA, nie jest ona działalnością uzupełniającą działalność podstawową spółki - obsługę produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, prowadzoną na działce nr [...]. Ich zbieranie pozostawałoby w sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym terenu tej działki. Ponadto Kolegium uznało, że planowane przez spółkę zbieranie odpadów, pozostaje w sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym terenu działki nr [...]. W tym zakresie wskazało, że odpady, których źródłem powstania jest rolnictwo, ogrodnictwo, uprawy hydroponiczne, rybołówstwo, leśnictwo, łowiectwo oraz przetwórstwo żywności, zostały wydzielone jako grupa odpadów o kodzie początkowym 02. We wniosku spółki takie odpady stanowią niewielką część planowej działalności, ponieważ wskazano tam jedynie odpady o kodzie 02 01 04 i 02 01 10. Pozostałe rodzaje odpadów zawarte we wniosku to różne odpady z grupy 15 (odpady opakowaniowe), 17 (odpady z remontów) i 20 (odpady komunalne). Choć niewątpliwie mogą być one wytwarzane przez podmiot prowadzący działalność w zakresie produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych lub podmiot obsługujący taką produkcję, to w przekonaniu Kolegium, mogą one pochodzić także od innych podmiotów, w ogóle niezwiązanych z taką produkcją. Tymczasem w zezwoleniu wskazuje się m.in. rodzaj odpadów przewidywanych do zbierania (art. 43 ust. 1 pkt 3 ustawy), czyli podaje się ich kod składający się z sześciu cyfr identyfikujący rodzaj odpadów z rozporządzenia z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (ewentualnie także nazwę opisową). To rozporządzenie klasyfikuje odpady przez ich zaliczenie do odpowiedniej grupy, podgrupy i rodzaju odpadów (art. 4 ust. 1 ustawy). W przekonaniu Kolegium, nie ma prawnej możliwości, aby w osnowie zezwolenia, w ramach udzielonego zezwolenia na zbieranie odpadów danego rodzaju, ograniczyć ich strumień podmiotowo lub przedmiotowo. W zezwoleniu nie można wskazać, że objęte zezwoleniem odpady danego rodzaju, będą mogły pochodzić tylko od określonych wytwórców (tu: prowadzących działalność w zakresie produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych lub obsługujących taką produkcję). W zezwoleniu nie można też wskazać, że objęte zezwoleniem odpady danego rodzaju, będą odpadami wytworzonymi tylko w związku z określoną działalnością (tu: produkcją w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych lub obsługą takiej produkcji). Skoro nie ma takiej prawnej możliwości, to wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów pozwoliłoby spółce na zbieranie wszelkich odpadów danego rodzaju, nawet niezwiązanych z produkcją w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych lub obsługą takiej produkcji. W ocenie Kolegium, takie zezwolenie byłoby niezgodne z przepisami prawa miejscowego. W skardze na powyższą decyzję wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca spółka zarzuciła Kolegium naruszenie prawa materialnego, poprzez: a) błędne zastosowanie przepisu art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach i nieuzasadnione przyjęcie, że w sprawie wystąpiły przesłanki do odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów ze względu na brak zgodności z przepisami prawa miejscowego; b) błędną wykładnię przepisów § 21 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały nr [...] oraz wyroku NSA z dnia 31.01.2017 r., sygn. akt II OSK 1553/16; c) niezastosowanie art. 43 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach i nieuzasadnione przyjęcie, że w ramach zezwolenia na zbieranie odpadów nie ma możliwości zawężenia przedmiotowego lub podmiotowego w stosunku do rodzajów przewidzianych do zbierania odpadów. Uzasadniając skargę jej autor wskazał, że przesłankami, z których wynika konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji jest błędna wykładnia przepisów mpzp oraz wiążąca Kolegium treści wyroku NSA. Powołano się na selektywne zastosowanie wyłącznie jednego przepisu dotyczącego instytucji prawnej, jaką jest zezwolenie na zbieranie odpadów, podczas gdy całościowy obraz tej instytucji, wynikający z treści wielu przepisów, wskazuje na odmienne, od wywiedzionych przez SKO, wnioski. W przekonaniu skarżącej strony, ta ostatnia z okoliczności świadczy o niewłaściwym rozumieniu relacji między zakresami nazw, wskazanych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów. Powyższe świadczy o błędach w rozumowaniu przeprowadzonym przez organ odwoławczy a także błędnym zastosowaniu i błędnej wykładni przepisów wskazanych na wstępie. Każdą z tych okoliczności autor skargi opisał, posługując się rozbudowaną argumentacją w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie uzasadniając swoje stanowisko argumentacją jak w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Oceniając prawidłowość odmowy wydania orzeczenia zgodnego z wnioskiem spółki przez pryzmat okoliczności wskazanych przez organy obu instancji należy na wstępie zwrócić uwagę na specyfikę zagadnienia zbierania odpadów. Ustawodawca wprowadził reglamentację tego typu działalności, przy czym udzielenie zezwolenia zostało obwarowane wymogiem spełnienia określonych warunków. Przesłanki odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów zostały zawarte w art. 46 ustawy o odpadach. Z przepisu tego wynika, że organ właściwy do wydania zezwolenia jest zobowiązany do odmowy jego wydania, gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego (art. 46 ust. 1 pkt 3). Oczywiste jest, że taka ocena musi nastąpić na podstawie wskazanych przez organ wiarygodnych przesłanek i w tym zakresie wyrażone stanowisko nie może być dowolne. Organ ma zatem obowiązek dokonać samodzielnej analizy postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dopiero na tej podstawie ocenić zgodność zamierzonego sposobu zagospodarowania z tymi przepisami. Taka analiza wymaga ustalenia normy prawnej wynikającej z przepisów planu miejscowego. W realiach niniejszej sprawy, na zasadzie wynikającej z art. 153 p.p.s.a. należało również uwzględnić treść prawomocnego wyroku NSA z dnia 31.01.2017 r., sygn. akt II OSK 1553/16. Ocenia prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym orzeczeniu wiązały w sprawie sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem skargi. Jak wynika z treści tego orzeczenia, NSA uchylił wyrok tut. Sądu oraz dwie instancje administracyjne. Orzekł, że planowana przez spółkę działalność mieści się w pojęciu "działalności gospodarczej". Według NSA, w obowiązującym na tym terenie miejscowym planie nie wprowadzono żadnych ograniczeń w zakresie rodzajów dopuszczalnej formy prowadzenia działalności gospodarczej dla terenów oznaczonych symbolem RU/7. W szczególności nie wyłączono działalności uciążliwej dla środowiska lub polegającej na prowadzeniu zbierania odpadów. Rozstrzygając natomiast, czy planowana działalność może stanowić działalność zgodną z uzupełniającym przeznaczeniem terenu, NSA zauważył, że lokalny ustawodawca nie zdecydował się na określenie, jakiego rodzaju warunki maja zostać spełnione dla realizacji przeznaczenia uzupełniającego terenu. W ocenie NSA, chodzi zatem o otwarty katalogu warunków, którego doprecyzowanie będzie następowało dla konkretnej sytuacji faktycznej i prawnej. Granice w tym zakresie wyznaczają wzajemne rodzaje pojęć "przeznaczenie podstawowe" i "przeznaczenie uzupełniające". Przeznaczenie uzupełniające ma uzupełniać przeznaczenie podstawowe. Nie może pozostawać z nim w całkowitym oderwaniu i nie może być z nim sprzeczne. NSA przyjął, że skoro jako przeznaczenie podstawowe terenu ustalono obsługę produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, to prowadzenie działalności gospodarczej musi mieć formę, która uzupełnia przeznaczenie podstawowe. Z przedstawionego przez NSA wywodu wynika, że zbieranie odpadów może w określonych sytuacjach faktycznych stanowić działalność uzupełniającą obsługę produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ponieważ tego rodzaju produkcja wiązać się może z powstawaniem odpadów. Drugimi warunkiem na który NSA zwrócił uwagę jest zbadanie, czy w ustalonym stanie faktycznym wcześniej lub równocześnie teren działki był przeznaczony na cel określony jako podstawowy. Będą związanym zaprezentowanym stanowiskiem NSA, rolą tut. Sądu było zbadanie, czy przedstawiona ocena prawna została uwzględniona w zaskarżonej decyzji oraz czy zostały wykonane zalecenia co do dalszego biegu postępowania. W ocenie Sądu, tak się nie stało. Tym samym orzekające w sprawie organy administracji naruszyły art. 153 p.p.s.a. Ponownie bowiem wykluczono w sprawie możliwość prowadzenia przez spółkę działalności gospodarczej polegającej na zbieraniu odpadów na działce nr [...]. Tak bowiem należy rozumieć stanowisko Kolegium, które dopuszcza tam jedynie zbieranie odpadów pochodzących z działalności gospodarczej prowadzonej na tej działce przez spółkę, tj. transportu paszy. Tylko odpady pochodzące /wytworzone przy transporcie paszy i związku z prowadzeniem bazy transportowej na działce nr [...], zdaniem Kolegium, mogą być zbierane na spornej działce przez spółkę. Tymczasem za takim wnioskiem nie przemawia przywołana treść orzeczenia NSA. Nie zawiera ona tak kategorycznej oceny wniosku spółki oraz treści planu miejscowego. Orzekające w sprawie organy, pomimo powołania się na stanowisko NSA, w dalszym ciągu nie dokonały ustaleń w zakresie tego, czy wymieniony we wniosku (po jego zmianie) katalog odpadów, będzie stanowić działalność uzupełniającą obsługę produkcji w gospodarstwach rolnych. NSA wyraźnie wskazał, że chodzi o odpady związane z produkcją a nie z obsługą tejże produkcji. Plan miejscowy takiej działalności nie wyklucza na działce nr [...]. Zbieranie odpadów może w określonych sytuacjach faktycznych stanowić działalność uzupełniającą obsługę produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ponieważ tego rodzaju produkcja wiązać się może z powstawianiem odpadów. Wyrażając takie stanowisko NSA nie ograniczył się jedynie do odpadów o kodzie 02 01 04 i 02 01 10. Przyjdzie przy tym zauważyć, że zgodnie z wymogami Konstytucji, niejasne, niejednoznaczne przepisy prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony. Konieczne jest także uwzględnienie przy wykładni przepisów planu miejscowego konstytucyjnej zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Również podnoszona przez Kolegium trudność w identyfikacji pochodzenia odpadów nie może stanowić przeszkody dla pozytywnego rozpoznania wniosku spółki. Należy oddzielić kwestie prawne związane z etapem wydawania decyzji od jej późniejszego wykonywania. Są to dwa odrębne zagadnienia. Ewentualne trudność związane z wyegzekwowaniem zbierania odpadów zgodnego z udzielonym pozwoleniem, nie mogą stanowić przeszkody dla jego wydania. Twierdzenia organu i uzasadnienia decyzji powinno odnosić się do konkretnych dowodów. Nie mogą to być spekulacje, czy też przewidywania. Rolą organów orzekających w sprawie była jedynie ocena przesłanek warunkujących wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów. Organy orzekające były związane ustaleniami planu. Musiały jedynie sprawdzić, czy wnioskowane przez skarżącą spółkę zamierzenie jest zgodne z planem miejscowym. Ponownie rozpoznając sprawę organy obowiązane będą wziąć pod uwagę wskazania wynikające z uzasadnienia niniejszego wyroku, dokonując jednoznacznych ustaleń w zakresie tego, czy wskazane we wniosku odpady (poszczególne grupy i podgrupy) oraz ich zbieranie na działce nr [...], stanowić będzie działalność uzupełniającą obsługę produkcji w gospodarstwach rolnych. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach zostało wydane w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy.