II SA/Wr 430/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant Magdalena Dworszczak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2008r. sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekazania zgodnie z właściwością pisma I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 100zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wskazując w podstawie prawnej przepisy: art. 65 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm./ orzekł o przekazaniu Staroście Powiatu O. jako organowi właściwemu pism z dnia 4 marca 2008r. i z dnia 6 marca 2008r. złożonych w imieniu Spółki A przez Prezesa Zarządu. W uzasadnieniu postanowienia organ orzekający wyjaśnił, że w dniu 4 marca 2008r. i 6 marca 2008r. wpłynęło za pośrednictwem faxu opisane powyżej pismo dotyczące wykonywania robót budowlanych na podstawie decyzji Starosty O. z dnia [...]r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę. Wskazano w nim na nieprawidłowości tej decyzji, w tym nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności. W ocenie powiatowego organu nadzoru budowlanego właściwym do rozpatrzenia złożonego podania jest organ uprawniony do wydawania pozwoleń na budowę, co w przypadku tej sprawy oznaczało, że jest nim Starosta O.. Postanowienie powyżej opisane zostało w toku instancyjnym zaskarżone przez Spółkę A z siedzibą w S. Nr 7A. W zażaleniu złożonym na to pozwolenie działająca w imieniu Spółki Prezes Zarządu wniosła o jego uchylenie, wskazując w uzasadnieniu, że pisma Spółki z dnia 3 i 6 marca 2008r. zostały błędnie potraktowane jako odwołanie od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę Nr [...]. Wyjaśniła ponadto, że pismem z dnia 3 marca 2008r. Spółka poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., iż na terenie działek nr 34/6, 34/5 oraz 109/1, obręb N., gmina O., stanowiących jej własność, prowadzone są przez inwestora Spółkę B z siedzibą w P. roboty budowlane, pomimo tego, że decyzja z dnia [...]r. Nr [...] udzielająca pozwolenia na budowę rurociągu paliwowego [...] O.W.-W. wraz z linią światłowodową nie jest jeszcze ostateczna. Następnie w piśmie z dnia 6 marca 2008r. Spółka podtrzymała swoje stanowisko i wskazała, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie, gdyż przepis art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane pozwala rozpocząć roboty budowlane tylko na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z treści uzasadnienia zażalenia wynika, iż w ocenie Spółki przepis art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane jest przepisem szczególnym w odniesieniu do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i ma istotne znaczenie dla kwalifikacji działań inwestora, gdyż rozpoczęcie wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznego pozwolenia na budowę zawsze będzie traktowane jako samowola budowlana. Spółka podkreśliła również, że nie kwestionowała w żaden sposób w pismach skierowanych do organu nadzoru budowlanego prawidłowości nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, gdyż to będzie uwzględnione w odwołaniu od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, ale jedynie zwrócił uwagę, że roboty budowlane zostały podjęte na podstawie nieostatecznej decyzji i nie ma znaczenia to, że został jej nadany rygor natychmiastowej wykonalności. W zakończeniu uzasadnienia Spółka wskazała, że Powiatowy organ nadzoru budowlanego niewłaściwie uznał, iż brak jest podstaw do podjęcia kontroli przestrzegania oraz stosowania przepisów prawa budowlanego i przekazał sprawę Staroście Powiatu O.. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] stosując przepis art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ przedstawił okoliczności faktyczne sprawy, a następnie wyjaśnił, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 65 § 1 kpa, który stanowi, że "Jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie." Organ orzekający wskazał następnie, że art. 19 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek kontroli właściwości do rozpatrzenia danej sprawy administracyjnej. Wniesienie podania nie powoduje zatem z mocy prawa wszczęcia postępowania przed organem administracyjnym do którego zostało złożone. Po otrzymaniu podania organ administracyjny obowiązany jest zbadać swoją właściwość rzeczową, miejscową oraz instancyjną. Kompetencje organów nadzoru budowlanego szczegółowo reguluje art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r., Prawo budowlane. Do właściwości organów nadzoru budowlanego należą wyłącznie zadania i kompetencje określone w przytoczonym przepisie a wyliczenie tu zawarte stanowi listę zamkniętą. Kognicja organów nadzoru budowlanego sprowadza się w zasadzie do działań z zakresu inspekcji i kontroli tak w zakresie prawidłowości przebiegu procesu budowlanego, jak i utrzymania obiektów budowlanych. Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził jednocześnie, że mając na uwadze powyższe, należy uznać, iż poza kompetencjami organów nadzoru budowlanego leży kwestia badania prawidłowości wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę autorstwa organów administracji architektoniczno - budowlanej. W analizowanym przypadku nie doszło do naruszeń prawa, które obligowałyby organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie realizacji inwestycji na mocy nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem Inwestor dysponuje taką decyzją, której dodatkowo nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W konsekwencji przyznano Inwestorowi uprawnienie w postaci możliwości rozpoczęcia robót budowlanych jeszcze przed uzyskaniem ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu odwoławczego interpretacja skarżących jest zbyt daleko idąca i nie znajduje odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawa. Przepis art. 28 ustawy Prawo budowlane zawiera podstawową zasadę możliwości rozpoczęcia robót budowlanych jedynie po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednakże od niniejszej reguły prawo dopuszcza szereg wyjątków, i jako taki należy też potraktować nadany decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Nie można się zgodzić z twierdzeniem skarżących jakoby art. 28 ustawy Prawo budowlane był przepisem lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego a zastosowanie tych ostatnich de facto byłoby wyłączone. Ustawa Prawo budowlane zawiera normy prawa materialnego, których stosowanie odbywa się przy współudziale procedury administracyjnej, czyli norm prawa procesowego, które poprzez wzajemne uzupełnianie się tworzą całość, i w sytuacji braku konkretnego wyłączenia danej normy nie można przyjąć, iż takie wyłącznie istnieje - byłoby to bowiem orzekanie w oparciu o normę nieistniejącą. Należy uznać, iż nie ma prawnego uzasadnienia twierdzenie, iż decyzji o pozwoleniu na budowę nie można nadać rygoru natychmiastowej wykonalności, który uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót przed uzyskaniem ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast przenosząc się na grunt analizowanej sprawy organ nadzoru budowlanego nie jest władny ocenić poprawności wydanej w sprawie decyzji jak i konieczności nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności - ocena taka należy do organów administracji architektoniczno - budowlanej i to do owych organów winny być adresowane zastrzeżenia. Z kolei nadany rygor natychmiastowej wykonalności niweczy możliwość podjęcia działań przez nadzór budowlany, bowiem nie doszło do naruszenia art. 28 Prawa budowlanego tak jak to wskazuje skarżący, bowiem Inwestor działa w zgodzie z przyznanym mu uprawnieniem. W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający podał, iż procedura administracyjna przewiduje współdziałanie organów administracji, które przejawia się m.in. w obowiązku ustalenia nie tylko swojej właściwości rzeczowej i miejscowej do rozpatrzenia sprawy, ale również przesłania wniesionego niewłaściwie podania do organu właściwego. Stwierdzić zatem należy, iż zaskarżone postanowienie czyni zadość powyższej zasadzie i jako prawidłowe winno się ostać w obrocie prawnym. Zgodność z prawem postanowienia wydanego przez wojewódzki organ nadzoru budowlanego zakwestionowała w imieniu Spółki A Prezes Zarządu. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu: naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 84 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przedstawionym stanie faktycznym sprawy nie doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego poprzez rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie nie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo tego, że został jej nadany rygor natychmiastowej wykonalności oraz naruszenie prawa procesowego, a mianowicie przepisu art. 65 § 1 kpa poprzez przekazanie sprawy do Starosty Powiatu O. – Wydziału Architektury i Budownictwa, podczas gdy organem właściwym do rozpoznania sprawy był Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O.. Wskazując na tak sformułowane zarzuty Prezes Zarządu skarżącej Spółki wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powołane zostały argumenty tożsame z przedstawionymi uprzednio w zażaleniu na postanowienie wydane przez powiatowy organ nadzoru budowlanego. Dodatkowo wskazano w nim, że skarżąca Spółka w odpowiednim terminie zaskarżyła decyzję udzielającą pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, zatem decyzja ta w dalszym ciągu nie uzyskała przymiotu ostateczności. W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 19 sierpnia 2008r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./ przy jednoczesnym skorzystaniu z dyrektywy zawartej w przepisie art. 135 tej samej regulacji. Zgodnie z przepisem art. 19 kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Rangę tej normy ustawodawca pokreślił treścią przepisu art. 156 § 1 pkt 1 kpa, w którym jako jedną z sytuacji obligujących do stwierdzenia nieważności decyzji w nadzwyczajnym trybie weryfikacyjnym uwzględnił wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. W pojęciu doktrynalnym właściwość organu administracji publicznej to wynikające z ustawy lub delegacji zdolność prawna organu do rozpoznawania i załatwiania – w rozumieniu art. 104 kpa – określonego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym. Wskazaną w powołanym powyżej przepisie art. 19 kpa właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, o czym stanowi przepis art. 20 kpa. Ze względu na rozbudowany system organów administracji publicznej /organy administracji rządowej, organy samorządu terytorialnego/ źródłem upoważnień organu administracyjnego do podejmowania w sprawie o określonym przedmiocie czynności procesowych są nie przepisy ustrojowe, ale przede wszystkim przepisy prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie istotne jest, że w pismach z dnia 3 marca 2008r. i 6 marca 2008r. skierowanych do Starostwa Powiatowego w O. – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. Spółka A zwróciła się o bezzwłoczne podjęcie działań zmierzających do wyjaśnienia, czy nie doszło do naruszenia przepisów prawa, formułując ten wniosek w kontekście przepisu art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. W treści pisma akcentowano szczególnie kwestię zasady przyjętej w tym przepisie, z której wynika możliwość rozpoczęcia robót budowlanych wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę /z zastrzeżeniem art. 29-31/. Wskazując na kategoryczne brzmienie normy zawartej w powołanym przepisie Spółka poinformowała, że na terenie działek nr 34/6, 34/5 i 109/1, obręb N., gmina O., stanowiących własność Spółki, prowadzone są przez inwestora Spółkę B z siedzibą w P. roboty budowlane, pomimo tego, że decyzja z dnia [...]r. Nr [...] udzielająca pozwolenia na budowę rurociągu paliwowego [...] O.W.–W. wraz z linią światłowodową nie jest jeszcze ostateczna. Zakwestionowała również możliwość tożsamego traktowania wykonalności decyzji, wynikającej z nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności i ostateczności decyzji, jako bezwzględnego wymogu legalnego podjęcia robót budowlanych przez inwestora. Zdaniem Sądu treść pism nie wskazywała na zamiar kwestionowania nimi pozwolenia na budowę, ale zawierała żądanie podjęcia przez właściwy organ działań zmierzających do ustalenia, czy inwestor działa zgodnie z wymogiem art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Zważyć zatem należy, że przepis art. 84 ust. 1 powoływanej powyżej ustawy stanowi m.in., że: "Do zadań organów nadzoru budowlanego należy: kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego /pkt 1/ i kontrola działania organów administracji architektoniczno-budowlanej /pkt 2/. Oznacza to – w ocenie Sądu – że w sytuacjach, w których z treści podania wynika, że poddawany jest w wątpliwość obowiązek przestrzegania przepisów prawa budowlanego przez inwestora, to właściwym w sprawie jest organ nadzoru budowlanego, którego kompetencja wynika z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. W tym aspekcie rozważań należy również zwrócić uwagę, że jeżeli treść podania /pisma/ skierowanego do organu administracji publicznej nie pozwala w sposób jednoznaczny określić rzeczywistej woli podmiotu je wnoszącego i jego intencji, to organ będący adresatem podania powinien skorzystać z dyspozycji przepisu art. 64 § 2 kpa i stosownym wezwaniem umożliwić wnoszącemu pismo sprecyzowanie swojego żądania. Istotne bowiem jest, że ten obligatoryjny – jak wskazuje przepis art. 63 § 2 kpa – element podania wyznacza poprzez swoją treść dwa z zasadniczych składników administracyjnego stosunku prawnego, mianowicie przedmiot sprawy i właściwy w sprawie organ. Wprawdzie w postępowaniu administracyjnym przyjęta została poprzez treść art. 63 § 1-3 kpa w odniesieniu do formy i treści podania zasada ograniczonego formalizmu, ale nie eliminuje to konkretnych powinności organu, do którego podanie zostało wniesione, wymaganych wprost albo w sposób pośredni. Do obowiązków organu administracji publicznej w omawianym zakresie należy przede wszystkim ocena prawidłowości wniesionego podania, warunkującej możliwości wszczęcia postępowania w konkretnej sprawie. Istnienie braków formalnych pisma, uniemożliwiających jego prawidłową kwalifikację, a poprzez to nadanie pismu właściwego biegu i rozpoznanie go przez właściwy organ, czy też zaistnienie wątpliwości, co do charakteru formalnoprawnego wniesionego pisma, obligują organ administracji publicznej do podjęcia czynności, które pozwolą podmiotowi wnoszącemu podanie ewentualne usunięcie braków, czy wyjaśnienie wątpliwych kwestii /np. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990r., sygn. akt I SAB 67/90, ONSA 1990, Nr 2-3, poz. 47/. Prawo do określenia charakteru pisma czy istoty żądania – w razie wątpliwości – przyznane zostało wyłącznie wnoszącemu podanie, a nie organowi. Takie stanowisko zajmuje w omawianej kwestii zarówno doktryna jak i judykatura /por. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA Komentarz, Warszawa 2006; wyrok NSA z dnia 17 września 1992r., sygn. akt III SA 949/92, KPA z orzecznictwem/. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uchybiły wskazanym powyżej ustawowym powinnościom i dokonały samodzielnej oceny treści pisma i jego charakteru formalnoprawnego. Zdaniem Sądu – nie negującego konieczności podejmowania opisywanych wcześniej czynności – o ile w rozpoznawanej sprawie organ, do którego przedmiotowe podania wniesiono mógł mieć wątpliwości co do rzeczywistych intencji podmiotu je wnoszącego, to treść zażalenia pozwalała już wnioskować, że oczekuje on od właściwego organu podjęcia działań zmierzających do sprawdzenia – w odpowiednim postępowaniu – legalności zachowania inwestora, który przystąpił do realizowania robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę z dnia [...]r. /Nr [...]/, dysponując decyzją nieostateczną, ale opatrzoną klauzulą o rygorze natychmiastowej wykonalności. Organ wyższego stopnia powinien był zatem rozważyć treść zażalenia i podjąć czynności procesowe w tym orzecznicze zgodnie z przyjętą w postępowaniu administracyjnym koncepcją dwuinstancyjności. W ocenie Sądu organ ten działał w sprawie z pewną niekonsekwencją, bowiem uznając niewłaściwość w sprawie organów nadzoru budowlanego przedstawił jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia argumentację odnoszącą się o materialnoprawnych skutków nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, która byłaby właściwa dla podjętego przez kompetentny organ orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie dotyczącej ewentualnego naruszenia przepisu art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że przekazując pisma wniesione przez Spółkę A Staroście Powiatu O. jako organowi właściwemu, organy orzekające w postępowaniu instancyjnym ani nie określiły charakteru formalnoprawnego przekazywanego pisma, jako podlegającego kompetencji Starosty Powiatu O., ani nie wskazały podstawy prawnej dokonanej w sprawie oceny co do właściwości tego organu. Mając powyższe okoliczności na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające podjęte zostały z naruszeniem wcześniej wskazanych przepisów postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią przepisu art. 200 tej samej regulacji, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za takie koszty Sąd uznał w tej sprawie kwotę uiszczonego wpisu od skargi. Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien przede wszystkim ustalić w sposób nie budzący wątpliwości ustalić treść żądania, którego dotyczą przedmiotowe pisma, a następnie podjąć odpowiednie czynności procesowe, uwzględniając uwagi zawarte w wyroku. Ponadto Sąd uznał za konieczne zwrócić uwagę, że o podejmowanych w sprawie czynnościach powinien być informowany inwestor tj. Spółka B z siedzibą w P.. H.B. 13.01.2009r.