II SA/Wr 430/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Anna Siedlecka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi K. Ż. – K. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na zagospodarowanie przestrzeni publicznych historycznego obszaru [...] oddala skargę w całości. Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. Nr [...] Prezydent W. powołując się na przepisy: art. 123 i art. 149 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1445 z późn. zm.) odmówił K. Ż.-K. wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...] udzielającą Gminie W. pozwolenia na "zagospodarowanie przestrzeni publicznych historycznego obszaru WUWA" polegające na: budowie i przebudowie instalacji elektrotechnicznych, sieci i przyłączy kanalizacji deszczowej, budowie przyłącza wody dla budynku przedszkola nr [...], zagospodarowaniu terenów zielonych, przebudowie układu komunikacyjnego, wymianie nawierzchni w obrębie ulic Z. W., T., E. D., M. K. i Z. D. we W. – działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], AM-[...], obręb [...], nr [...], AM-[...] obręb [...]. Uzasadniając postanowienie Prezydent W. wyjaśnił, że w dniu [...] marca 2016 r. doręczone zostało do siedziby właściwego organu pismo K. Ż.-K. – współwłaścicielki nieruchomości przy ul. Z. D. [...] we W., reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, zawierające wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., powyżej opisaną. W treści pisma pełnomocnik wnioskodawczyni jako podstawę żądania weryfikacyjnego wskazała przepis art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 kodeksu postępowania administracyjnego. W dalszej części uzasadnienia organ orzekający przedstawił ustawowe przesłanki wznowienia postępowania jako nadzwyczajnego trybu weryfikacyjnego określone w przepisie art. 145 § 1 pkt 1-8 kpa, a następnie wskazał, że stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania następuje w tym wypadku wyłącznie na wniosek strony. Art. 148 kpa stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. We wniosku o wznowienie postępowania wskazano, że K. Ż.-K. o decyzji nr [...] dowiedziała się przypadkowo od sąsiada w dniu [...] marca 2016 r. Ponadto Prezydent W. wskazał w uzasadnieniu, że postępowanie administracyjne zakończone kwestionowaną decyzję, wszczęte na wniosek z dnia [...] grudnia 2014 r. było postępowaniem odrębnym. Był to nowy wniosek, a nie kontynuacja postępowania wszczętego na wniosek z dnia 27 lutego 2012 r. Gmina W. wystąpiła z wnioskiem o pozwolenie na budowę dla inwestycji obejmującej zagospodarowanie przestrzeni publicznych obszaru WUWA. Zakres przedmiotowy inwestycji został zmieniony w taki sposób, aby nie ingerować w prywatne tereny i nieruchomości. Zrezygnowano z wykonania planowanego zasilania kablem YKY 5x10 posesji przy ul. Z. D. [...]; zlikwidowano część ławek wzdłuż ciągów komunikacyjnych; przeprojektowano nawierzchnie. W przedłożonym wraz z wnioskiem projekcie budowlanym w przestrzeni publicznej osiedla zaplanowano wykonanie nowych nawierzchni wraz z korektą układu komunikacji pieszej i samochodowej, w tym niektórych ogrodzeń, nowe elementy małej architektury, oświetlenie terenu, oraz związaną z tym przebudowę uzbrojenia podziemnego. Z uzasadnienia wynika również, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, właściwy w sprawie działając zgodnie z przepisami art. 5a Prawa budowlanego, oraz stosownie do ustaleń art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego, zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości, na których będą wykonywane roboty budowlane, a pozostałe strony, znajdujące się w obszarze oddziaływania inwestycji, których liczba przekracza 20, zostały zawiadomione o postępowaniu w formie obwieszczenia Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2015 r. Następnie zawiadomieniem oraz obwieszczeniem z dnia [...] marca 2015 r. poinformowano strony o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów i zgromadzonych materiałów w terminach odpowiednio: do dnia [...] marca 2015 r. dla inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości, na których będą wykonywane roboty budowlane, oraz w terminie do dnia [...] marca 2015 r. dla stron, znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. W wyznaczonym terminie strony nie skorzystały z przysługujących uprawnień. Organ orzekający podał też w uzasadnieniu postanowienia, że działka nr [...], AM-[...], obręb [...], położona przy ul. Z. D. [...], której jednym ze współwłaścicieli jest K. Ż.-K., została ujęta w obszarze oddziaływania obiektu(-ów), o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane i była stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. oraz była powiadamiana na zasadach określonych przepisami art. 5a Prawa budowlanego, oraz art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego w formie stosownych obwieszczeń Prezydenta W. W przepisie art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego ustawodawca postanowił bowiem, że strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Przepisem szczególnym w tym przypadku jest art. 5a prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku budowy obiektu liniowego, którego przebieg został ustalony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a także wykonywania innych robót budowlanych dotyczących obiektu liniowego, gdy liczba stron w postępowaniu przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisu nie stosuje się do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości, jeżeli na tych nieruchomościach są lub będą wykonywane roboty budowlane. Dodatkowo Prezydent W. wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego przez obiekt liniowy należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego. W tak zakreślonym stanie prawnym nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa wskazujące, że strona bez własnej winy nie brała udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. W ramach tego postępowania procedura przewidziana przepisami prawa nie wymagała od K. Ż.-K. wyrażenia zgody na wykonanie jakichkolwiek robót budowlanych, udostępnienia nieruchomości, przejazdu przez nią lub innej zgody. Przebudowa linii energetycznych nie obejmuje posesji przy ul. Z. D. [...]. Inwestor – Gmina W. wykonując swoje prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, określone w art. 4 Prawa budowlanego, nie korzystał z nieruchomości sąsiedniej - działki [...], nie potrzebował więc zgody współwłaścicieli tej nieruchomości na wykonanie robót budowlanych, tym samym nie miał obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane nieruchomością sąsiednią. Inwestycja nie zmieniła warunków dostępu do drogi publicznej. W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający ponownie podkreślił, że K. Ż.-K. była stroną postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek z dnia [...] grudnia 2014 r. wraz z właścicielami i współwłaścicielami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji na warunkach określonych przepisami art. 5a Prawa budowlanego oraz art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego. Opisane powyżej postanowienie zostało w toku instancyjnym zaskarżone przez K. Ż.-K. Działająca jej imieniem pełnomocnik zarzuciła w zażaleniu, że organ pierwszej instancji przy orzekaniu pominął fakt przeprowadzenia postępowania, zakończonego kwestionowaną wnioskiem wznowieniowym decyzją, z naruszeniem art. 49 kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem pełnomocnika K. Ż.-K. przedmiotowa inwestycja nie spełniała wymagań obiektu liniowego, co wyłączało możliwość zastosowania trybu dokonywania zawiadomień o czynnościach organu administracji publicznej w formie obwieszczeń, stosownie do przepisu art. 49 kodeksu postępowania administracyjnego. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewoda D. postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 141 i art. 149 § 4 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podjętego orzeczenia Wojewoda D. przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie a następnie wyjaśnił, że wzruszenie ostatecznej decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji określonej w art. 16 kodeksu postępowania administracyjnego i może mieć miejsce jedynie w przypadkach przewidzianych w tej ustawie lub w przepisach szczególnych. Organ odwoławczy przywołał też przepisy art. 145 § 1 oraz art. 145a § 1 i 145b § 1 kpa zawierające podstawy wznowienia postępowania, a ponadto wskazał, że zgodnie z art. 147 kpa, wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a § 1 i art. 145b § 1 kpa, następuje tylko na żądanie strony. Stosownie zaś do art. 149 § 1 i 2 kpa, wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. (Odmowa wznowienia postępowania, w myśl art. 149 § 3 kpa, następuje także w drodze postanowienia.) Przed wznowieniem postępowania, właściwy organ jest zobowiązany zbadać, w ramach postępowania wstępnego, czy wznowienie postępowania jest w danym wypadku dopuszczalne. Do podstawowych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania należy zachowanie ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania - określonego w art. 148 kpa. Wojewoda D. zwrócił przy tym uwagę, że zgodnie z art. 148 § 2 kpa, podanie o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, a jednomiesięczny termin, o którym wyżej mowa, liczy się od dnia, kiedy strona powzięła informację o decyzji. W przedmiotowej sprawie K. Ż.-K. jako przyczynę wznowienia podała art. 145 ust. 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wnioskodawczyni wskazała, że o decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...] dowiedziała się przypadkowo od sąsiada w dniu [...] marca 2016 r. Wniosek o wznowienie postępowania został złożony osobiście w dniu [...] marca 2016 r. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda D. podał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, a w myśl definicji określonej w art. 3 pkt 20 tej samej ustawy, obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Organ odwoławczy – tak jak organ pierwszej instancji – podkreślił przy tym, że materiał sprawy wskazuje jednoznacznie na uwzględnienie działki nr [...], AM-[...], obręb [...], położonej przy ul. Z. D. [...] we W., stanowiącej przedmiot współwłasności K. Ż.-K. w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Przywołał też przepisy art. 49 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 3 pkt 3a ustawy - Prawo budowlane, odnosząc ich treść do okoliczności istniejących w rozpoznawanej sprawie. W uzasadnieniu Wojewoda D. wyjaśnił również, że z zachowaniem zastosowanego w postępowaniu zakończonym decyzją, objętą przedmiotowym wnioskiem weryfikacyjnym, trybu uregulowanego w art. 49 kodeksu postępowania administracyjnego doręczono stronom postępowania decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...]. Inwestorowi, właścicielom, użytkownikom wieczystym i zarządcom nieruchomości na terenie zainwestowania decyzję tę doręczono indywidualnie, w formie pisemnej. Pozostałe strony postępowania (w tym wnioskodawczyni) zostały zawiadomione w drodze obwieszczenia z dnia [...] marca 2015 r. o wydaniu decyzji i możliwości zapoznania się z jej treścią. W obwieszczeniu zawarto także pouczenie, że po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia decyzja zostanie uznana za doręczoną ze skutkiem prawnym. Dodać należy, że od powyższej decyzji żadna ze stron nie wniosła odwołania, wobec czego stała się ona, ostateczna z dniem [...] sierpnia 2015 r. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że Prezydent W. w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zasadnie wskazał na zapewnienie K. Ż.-K., będącej stroną w sprawie, czynnego udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Prezydenta W. z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...]. Zdaniem Wojewody D. należy przede wszystkim zauważyć, że wnioskodawczyni była właściwie powiadamiana, na zasadach określonych przepisami art. 5 a Prawa budowlanego oraz art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego, w formie stosownych obwieszczeń Prezydenta W., o czynnościach podejmowanych w ramach postępowania, a także o przysługujących jej prawach. Inwestor - Gmina W., wykonując swoje prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, określone w art. 4 Prawa budowlanego, nie korzystał z nieruchomości sąsiedniej – działki nr [...], na działce tej nie zostały zaplanowane żadne roboty budowlane, inwestycja nie zmieniła warunków dostępu do drogi publicznej. W zakończeniu uzasadnienia Wojewoda D. – odnosząc się do zarzutów wskazanych w zażaleniu – wyjaśnił, że nie podziela stanowiska wnioskodawczyni twierdzącej, że planowana inwestycja nie jest obiektem liniowym, gdyż jak wynika z projektu zagospodarowania terenu wybudowana zostanie m.in. sieć kanalizacji deszczowej. Pierwotny układ komunikacyjny zostanie poprawiony i przystosowany do współczesnych wymagań użytkowych oraz zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wymienione zostaną nawierzchnie, skorygowane przebiegi i szerokości ciągów komunikacyjnych, zmodernizowane i przebudowane ścieżki parkowe. Zostaną wykonane także inne roboty budowlane dotyczące obiektu liniowego jak wymiana lamp ulicznych wzdłuż ulicy T., D. - od ul. T. do ul. K., fragmencie ul. Z. D. - od skrzyżowania z ul. D. do ciągu pieszo-jezdnego wchodzącego na teren obszaru WUWA. Należy też zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 5 a Prawa budowlanego, cały teren historycznego osiedla WUWA w obszarze opracowania objęty jest miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Teren opracowania znajduje się w obszarze [...] - uchwała nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] marca 2007 r. oraz [...], [...] - uchwała nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] lipca 2008 r. W ocenie organu odwoławczego jeżeli skutek doręczenia skarżącej przedmiotowej decyzji nastąpił w kwietniu 2015 r., to nie sposób stwierdzić, że skarżąca powzięła wiadomość o wydaniu tej decyzji dopiero [...] marca 2016 r. Oznacza to, że wniosek o wznowienie postępowania zakończonego kwestionowaną wnioskiem wznowieniowym decyzją został złożony przez K. Ż.-K. z naruszeniem jednomiesięcznego – ustawowego – terminu, a ta okoliczność powoduje niedopuszczalność wznowienia, obligując właściwy organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Prawidłowość opisanego powyżej orzeczenia zakwestionowała K. Ż.-K. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi reprezentująca skarżącą pełnomocnik zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu Wojewody D.: 1. Naruszenie art. 49 kpa w zw. z art. 5a i art. 3 pkt. 3a i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.) oraz art. 140 kpa i art. 144 kpa poprzez uznanie za prawidłowe zawiadomienia skarżącej obwieszczeniem o wszczęciu postępowania, zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz o wydaniu decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sytuacji gdy art. 49 kpa w zw. z art. 5a ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania, gdyż w świetle art. 3 pkt. 3a Prawa budowlanego obiekt, który ma powstać w drodze przedmiotowej inwestycji polegający na zagospodarowaniu terenów zielonych nie jest obiektem liniowym. 2. Naruszenie art. 49 kpa art. 10 §1 kpa i art. 61 § 3 i 4 kpa w zw. z art. 140 kpa i art. 144 kpa poprzez uznanie za prawidłowe zawiadomienia skarżącej w drodze obwieszczenia o wszczęciu postępowania zakończonego wydaniem decyzji, o której mowa w pkt. 1 oraz o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sytuacji gdy art. 49 kpa nie ma do tych zawiadomień zastosowania, gdyż dotyczy on wyłącznie zawiadomienia o czynnościach organu, a nie o uprawnieniach strony ani o zaistnieniu zdarzenia nie wywołanego czynnością organu. 3. Naruszenie art. 49 kpa w zw. z art. 3 pkt. 10 i art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.) poprzez uznanie, że skarżąca mogła być zawiadomiona o czynnościach organu przez obwieszczenie, w sytuacji gdy w ramach inwestycji mają być wykonywane na jej posesji prace związane z modernizacją sieci elektroenergetycznej w tym prace związane z przyłączeniem tej sieci do instalacji znajdującej się na nieruchomości skarżącej. 4. Naruszenie art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 75 § 1 kpa, i art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 140 kpa i art. 144 kpa poprzez zaniechanie zgromadzenia i całościowego oraz wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz nie uwzględnienie tego, że organ I instancji naruszył te obowiązki, co zaskutkowało błędnym przyjęciem, że w ramach inwestycji nie będą prowadzone na posesji skarżącej żadne prace oraz, że inwestycja, której dotyczy postanowienie zaskarżone skargą o wznowienie postępowania jest inwestycją dotyczącą obiektu liniowego. 5. Naruszenie art. 145 § 1 pkt. 4 kpa poprzez odmowę uznanie, że organ I instancji zasadnie odmówił wznowienia w sytuacji, gdy zaistniała przesłanka wskazana w tym przepisie. 6. Naruszenie art. 6 kpa, art. 7 kpa i art. 8 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa w zw. z art. 140 kpa i art. 144 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów w celu zbadania: 1. czy obiekty budowlane, których dotyczy decyzja Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. mają charakter obiektu liniowego, do którego ma zastosowanie art. 49 kpa w zw. z art. 3 pkt. 3a, art. 5a i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), 2. czy teren budowy w rozumieniu art. 3 pkt. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.) obejmuje nieruchomość skarżącej i czy w związku z tym ma zastosowanie art. 5a ust. 1 czy też art. 5a ust. 2 tej ustawy, oraz nie uwzględnienie tego, że organ I instancji nie zbadał tych okoliczności i nie zebrał stosownych dowodów. 7. Naruszenie art. 24 § 1 pkt. 7 kpa w zw. z art. 26 § 2 i 3 kpa, art. 140 kpa i art. 144 kpa oraz art. 156 § 1 kpa i art. 157 kpa poprzez nie uwzględnienie tego, że w świetle 24 § 1 pkt. 7 i art. 26 § 2 i 3 kpa wszystkie osoby pozostające w stosunku podległości służbowej wobec Prezydenta W. jak organu zarządzającego Gminą W. podlegały wyłączeniu z udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., albowiem stroną postępowania zakończonego jej wydaniem jest Gmina W. 8. Naruszenie art. 124 § 2 kpa w zw. z art. 126 kpa, art. 107 § 3 kpa i art. 125 § 3 kpa poprzez: 1. zaniechanie wskazania faktów świadczących o tym, że zostały spełnione przesłanki z art. 49 kpa w zw. z art. 3 pkt. 3a, art. 3 pkt. 10 i art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.) i dowodów, które potwierdzałyby przyjęcie, że te przesłanki zostały spełnione, 2. zaniechanie wyjaśnienia przyczyn, dla których organ nie uwzględnił dowodów potwierdzających to, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 49 kpa wobec nie spełnienia przesłanek z art. 3 pkt. 3a, art. 3 pkt. 10 i art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.), 3. nie odniesienie się do zarzutów zawartych w zażaleniu na skutek błędnego uznania, że skarżąca zarzuciła jedynie naruszenie art. 49 kpa polegające na uznaniu, że skarżąca mogła być zawiadomiona obwieszczeniem o wszczęciu postępowania, jego zakończeniu i wydaniu decyzji pomimo tego, że postępowanie nie dotyczyło obiektu liniowego, a skarżąca: 1. zarzucając, że obiekt budowlany objęty decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. nie jest obiektem liniowym powołała się na naruszenie nie tylko art. 49 kpa, ale również art. 5a i art. 3 pkt. 3a ustawy Prawo budowlane, 2. zarzuciła naruszenie art. 49 kpa, art. 10 § 1 kpa i art. 61 § 4 kpa poprzez zawiadomienie stron w drodze obwieszczenia o wszczęciu postępowania oraz o możliwości i terminie zapoznania się z materiałem dowodowym w sytuacji, gdy art. 49 kpa nie dotyczy tego rodzaju zawiadomień, gdyż odnosi się on tylko do decyzji i innych czynności organu, a nie do zawiadomień o zaistnieniu w wyniku wniosku strony skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania ani poinformowania stron o przysługujących jej prawach, 3. zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt. 4 kpa poprzez odmowę wznowienia postępowania w sytuacji, gdy zaistniała przesłanka wskazana w tym przepisie. 9. Naruszenie art. 148 § 1 kpa poprzez uznanie, że skarżąca uchybiła terminowi do złożenia skargi o wznowienie postępowania. Jednocześnie pełnomocnik K. Ż.-K., zaskarżając opisane wcześniej postanowienie w całości, wniosła o jego uchylenie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przedstawiona została szczegółowa argumentacja, stanowiąca rozwinięcie zarzutów sformułowanych w jej petitum. W odpowiedzi na skargę doręczonej Sądowi w dniu [...] czerwca 2017 r. Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do merytorycznego uzasadnienia swojego stanowiska, przyjętego przy orzekaniu w sprawie, podtrzymując je w całości. W toku postępowania sądowoadministracyjnego udzielona została Sądowi – pismem z dnia [...] września 2017 r. – przez działającego z upoważnienia Prezydenta W. Zastępcę Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. – informacja o udostępnieniu obwieszczenia Prezydenta W. o wydaniu w dniu [...] marca 2015 r. decyzji Nr [...]na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego W. oraz w Biuletynie Informacji Publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Postanowieniem stanowiącym przedmiot skargi Wojewoda D. utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] maja 2016 r. Nr [...], wydane na podstawie art. 149 § 3 kpa, uznając tym samym zasadność odmowy wznowienia postępowania w opisywanej wcześniej sprawie na wniosek skierowany do właściwego organu przez K. Ż.-K. Zaskarżona czynność orzecznicza oraz czynność ją poprzedzająca podjęte zostały z uwzględnieniem przepisów regulujących jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikowania orzeczeń administracyjnych tj. wznowienia postępowania. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia zawierającego kwalifikowaną wadę o charakterze formalnym, a jego skuteczność uzależniona jest od wykazania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w sposób taksatywny w przepisie art. 145§1 pkt 1-8 kpa, typowanej przez podmiot, który inicjuje czynności procesowe. Inicjatywą w zakresie wszczęcia postępowania wznowieniowego ustawodawca - zasadniczo - przyznał organowi administracji publicznej, który orzekał w sprawie oraz podmiotowi legitymowanemu wg kryteriów wskazanych w art. 28 w zw. z art. 29 kpa. Taka generalna reguła procesowa została przyjęta w przepisie art. 147 kpa, odnoszącym się do omawianego nadzwyczajnego trybu weryfikacyjnego. Dodatkowo można też wyjaśnić, że zgodnie z poglądami doktryny uprawnienie do wniesienia podania o wznowienie postępowania ma zatem każda jednostka, która twierdzi, że decyzja wydana w postępowaniu jurysdykcyjnym (orzekającym zwykłym) dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, niezależnie od tego, czy umożliwiono jej uczestniczenie w tym postępowaniu w charakterze strony, czy też nie (np. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006; M. Jaśkowska, A. Wróbel: KPA, Komentarz, Kraków 2000). Istotne przy tym jest, że przyjmowanie w postępowaniu wznowieniowym subiektywnej koncepcji legitymacji procesowej nie oznacza w konsekwencji dowolnego przyznawania przez organy administracji publicznej statusu strony postępowania administracyjnego, bowiem status taki zawsze wynikać musi z obowiązujących przepisów prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie kwestia ta nie miała znaczenia, bowiem z akt sprawy wynika jednoznacznie, że wnioskodawczyni – K. Ż.-K. dysponowała przymiotem strony w postępowaniu zakończonym decyzją, której dotyczy przedmiotowy wniosek weryfikacyjny. Powinność orzecznicza właściwego organu administracji publicznej, w tym przede wszystkim obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w sposób określony w przepisie art. 104 kpa lub w art. 151 kpa istnieje od momentu wszczęcia postępowania w jednym z trybów określonych w art. 61 § 1 kpa i art. 147 kpa tzn. na zasadzie skargowości (na żądanie strony) lub na zasadzie oficjalności (z urzędu). W procedurze administracyjnej przyjęty został sformalizowany system weryfikowania orzeczeń administracyjnych i wprowadzono zasady regulujące niektóre kwestie procesowe odmiennie niż w postępowaniu jurysdykcyjnym. Taki charakter ma przepis art. 149 który wymaga szczególnej formy wszczęcia postępowania wznowieniowego i odmowy wznowienia postępowania, stanowiąc w § 1 i § 3, że wznowienie postępowania i odmowa wznowienia następuje w drodze postanowienia. W postanowieniu wydanym w trybie przepisu art. 149 § 1 lub § 3 kpa właściwy organ formalizuje swoją ocenę w zakresie dopuszczalności wznowienia postępowania, przy uwzględnieniu przesłanek podmiotowych i przedmiotowych oraz w zakresie zachowania ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, określonego w przepisie art. 148 kpa. W przepisie tym ustawodawca postanowił, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§1), przy czym termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się decyzji. Wydanie postanowienia w trybie art. 149 § 1 lub § 3 kpa musi bezwzględnie poprzedzać zbadanie przez właściwy organ prawidłowości formalnej wniosku o wznowienie postępowania, w tym legitymacji procesowej wnioskodawcy, zachowania przez niego terminu do dokonania tej czynności oraz ustalenie, czy decyzja kończąca postępowanie, którego dotyczy wniosek weryfikacyjny posiadała cechę ostateczności, zgodnie z wymogiem przyjętym w przepisie art. 145 § 1 kpa. Istotne też jest, że zgodnie z treścią art. 149 § 2 kpa postanowienie podjęte w trybie art. 149 § 1 kpa stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Należy też zwrócić uwagę, że zgodnie z powszechnie zaakceptowanym stanowiskiem prezentowanym w doktrynie i judykaturze administracyjnej wznowienie postępowania na wniosek legitymowanego podmiotu mimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa, bowiem może godzić w ogólną zasadę trwałości decyzji ostatecznych (np. M. Jaśkowska, A. Wróbel: KPA, Komentarz, Kraków 2000; E. Iserzon: KPA, Komentarz, Warszawa 1970; wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1995 r., sygn. akt SA/Wr 1164/95). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda D. – stosując się do zasady dwuinstancyjności postępowania i wynikającego z niej obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy (w tym przypadku rozumianej jako możliwość uwzględnienia wniosku i wszczęcia postępowania wznowieniowego w opisywanej wcześniej sprawie) – postanowił odmówić wznowienia postępowania w sprawie opisanej w przedmiotowym wniosku weryfikacyjnym, podzielając jednocześnie stanowisko organu pierwszej instancji, co do tego, że wnioskodawczyni K. Ż.-K. korzystała w postępowaniu zwykłym (orzekającym), zakończonym kwestionowaną decyzją z przymiotu strony, a organ prowadzący postępowanie zapewnił jej możliwość korzystania z gwarantowanych ustawowo uprawnień procesowych. Wojewoda D. uznał również zasadność zakwalifikowania inwestycji, na realizację której udzielone zostało przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, decyzją wskazaną we wniosku wznowieniowym, pozwolenie na budowę, jako obiekt liniowy w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy – Prawo budowlane, wcześniej powoływanej. Kwalifikacja ta – ze względu na liczbę stron przekraczającą 20 – uprawniała organ prowadzący postępowanie w sprawie a Prezydent W. z tego uprawnienia skorzystał – do zastosowania wobec części podmiotów, którym przyznano status strony postępowania trybu doręczeń określonego w przepisie art. 49 kpa. Kryterium, według którego dany podmiot objęty zostawał regulacją art. 49 kpa było niewykonywanie na nieruchomości, której był właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą, robót budowlanych uwzględnionych w decyzji udzielającej pozwolenia na ich realizację (tj. decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...]), stosownie do przepisu art. 5a ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Tryb doręczeń określony w przepisie art. 49 kpa zastosowano również – przy użyciu wskazanego powyżej kryterium ustawowego wobec K. Ż.-K. Wojewoda D. w kontekście tej regulacji procesowej dokonywał oceny, co do zachowania przez K. Ż.-K. terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, wskazanego w przepisie art. 148 kpa. Uwzględniając zawarte w nim postanowienie ustawodawcy, przywoływane w uzasadnieniach zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego, Wojewoda D. uznał, że przedmiotowy wniosek wznowieniowy został złożony z uchybieniem terminu, co obliguje właściwy w sprawie organ do odmowy wznowienia postępowania. Zdaniem Sądu stanowisko przyjęte przy orzekaniu przez Wojewodę D. jest prawidłowe, a uzupełnienie argumentacji organu pierwszej instancji w tym zakresie nie narusza zasady dwuinstancyjności i jest zgodne z obowiązującą koncepcją trybu odwoławczego, jako postępowania – co do zasady – merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego. Z treści skargi wynika, że skarżąca kwestionuje zasadność wykorzystania w postępowaniu orzekającym zakończonym kwestionowaną wnioskiem weryfikacyjnym, decyzją, trybu doręczeń przyjętego w przepisie art. 49 kpa. Należy zatem wyjaśnić, że ocena prawidłowości doręczeń może być dokonywana w postępowaniu, w ramach którego ta czynność została podjęta, co w okolicznościach tej sprawy oznacza, że na etapie badania dopuszczalności wznowienia i zachowania terminu do wniesienia żądania weryfikacyjnego właściwy organ nie był uprawniony do oceny zasadności trybu doręczeń zastosowanego przez organ prowadzący postępowanie jurysdykcyjne. Wymaga też zwrócenia uwagi, że doręczenia są formą realizowania obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady pisemności, która z kolei powoduje konieczność uzewnętrzniania działań organu w tej formie i ich komunikowania stronie. Czynności organu podejmowane w tym zakresie są też rozważane w kontekście art. 10 § 1 kpa i zapewnienia stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Przyjęty w procedurze administracyjnej system doręczeń nie jest jednorodny i przewiduje różne sposoby ich realizowania, w tym doręczenie właściwe (art. 42 i art. 45 kpa), doręczenie zastępcze (art. 43 i art 44 kpa), a także doręczenie przez publiczne ogłoszenie, uregulowane w powoływanym wcześniej art. 49 kpa, w którym ustawodawca dopuścił możliwość zawiadamiania stron o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej poprzez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłoszenia, jeżeli przepis szczególny tak stanowi, w takich przypadkach zawiadomienie lub doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie administracyjnym, tryb doręczeń określony w art. 49 kpa ma charakter samoistny i nie narusza czynnego udziału stron, bowiem umożliwia stronie zapoznanie się z czynnościami organu i treścią wydanych przez ten organ orzeczeń. Należ też zwrócić uwagę, że nawet standardy określone w art. 6 § 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. poz. 284 z późn. zm.) statuują – jako obowiązek państwa praworządnego – obowiązek powiadamiania o decyzji, który nie obejmuje powinności powiadamiania o jej treści, w szczególności doręczenia w każdym przypadku decyzji w formie pisemnej, jeżeli istnieją warunki do szczegółowego zapoznania się z motywami rozstrzygnięcia przez osoby zainteresowane (np. uchwała składu siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt II OPS 2/16 OWSA i WSA Nr 4/2017, poz. 56). W praktyce orzeczniczej uznano również, że okoliczność, iż zamieszczenie obwieszczenia ma charakter czasowy nie ma wpływu na sposób liczenia biegu terminu, dla którego rozpoczęcia zasadnicze znaczenie ma dzień, w którym obwieszczenie zostało udostępnione do wiedzy publicznej. Termin ten powinien być rozważony jak jednorazowe, obiektywnie określone zdarzenie (por. wyroki WSA: z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2925/13; z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1686/13; z dnia 15 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 846/12). W uzupełnieniu można też wskazać, że dla podmiotów, wobec których zastosowano w postępowaniu administracyjnym tryb doręczeń określony w przepisie art. 49 kpa, termin do wniesienia odwołania rozpoczyna bieg po upływie czternastu dni od dnia obwieszczenia, stosownie do przepisu art. 129 § 2 w związku z art. 49 kpa. Zasada ta została zaakceptowana przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10. Istotne w omawianej kwestii jest, że w interpretacjach dotyczących regulacji zawartej w art. 49 kpa podkreśla się, że postanowienie o odroczeniu w czasie skutku prawnego doręczenia decyzji w trybie wskazanego powyżej przepisu tj. czternaście dni od dnia obwieszczenia wynika z uwzględniania przez ustawodawcę specyfiki instytucji publicznego obwieszczenia traktowanej jako odstąpienie od zasady indywidualizowania doręczenia i konieczności rozważenia w takim aspekcie gwarancji procesowych stron. Regułą bowiem jest, że dzień publicznego obwieszczenia o wydaniu decyzji nie jest dla strony, objętej w konkretnym postępowaniu administracyjnym regulacją art. 49 kpa dniem, w którym faktycznie dowiaduje się ona o wydaniu decyzji i następuje to dopiero w kolejnych dniach od dnia publicznego ogłoszenia. Przyjęcie przez racjonalnego ustawodawcę szczególnej zasady, co do skutku doręczenia jest konsekwencją uwzględnienia przez ustawodawcę konieczności zapewnienia tej grupie podmiotów warunków pozwalających na zapoznanie się z podjętym w sprawie rozstrzygnięciem. Publiczne ogłoszenie o wydaniu decyzji nie łączy się bowiem z obowiązkiem organu zapoznania strony z jego pełną treścią. Z materiału sprawy wynika, że publiczne ogłoszenie o wydaniu przez Prezydenta W. w dniu [...] marca 2015 r. decyzji Nr [...], którą udzielono Gminie W. pozwolenia na budowę dla inwestycji p.n. "Zagospodarowanie przestrzeni publicznych historycznego obszaru [...] polegającej na budowie i przebudowie instalacji elektrotechnicznych, sieci i przyłączy kanalizacji deszczowej, budowie przyłącza wody dla budynku przedszkola nr [...], zagospodarowaniu terenów zielonych, przebudowie układu komunikacyjnego, wymianie nawierzchni w obrębie ulic Z. W., T., E. D., M. K. i Z. D. we W. – działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], AM-[...] obręb [...], nr [...], AM[...] obręb [...], dokonane zostało w dniu [...] marca 2015 r. poprzez umieszczenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego W. oraz opublikowanie w Biuletynie Informacji Publicznej. W opisanych powyżej warunkach prawnych należy stwierdzić, że skutek doręczenia decyzji wnioskodawczyni nastąpił w dniu [...] kwietnia 2015 r. Zdaniem Sądu – uwzględniając powołane wcześniej w uzasadnieniu tendencje interpretacyjne dotyczące przepisu art. 49 kpa – dzień [...] kwietnia 2015 r. powinien być uznany za dzień, o którym mowa w art. 148 § 2 kpa, czyli ten, w którym K. Ż.-K. dowiedziała się o decyzji, wskazanej we wniosku wznowieniowym wyprowadzonym z treści przepisu art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W konsekwencji od tego dnia biegnie termin jednego miesiąca do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w powołanym powyżej przepisie procesowym. Uwzględniając warunek ustanowiony przez ustawodawcę w przepisie art. 148 § 2 kpa oraz regułę zawartą w przepisach art. 57 § 1 i § 3 kpa należy stwierdzić, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej opisywaną wcześniej ostateczną decyzją upłynął z dniem [...] maja 2015 r. Z akt sprawy wynika natomiast w sposób nie budzący wątpliwości, że K. Ż.-K. przedmiotowe podanie o wznowienie postępowania złożyła (osobiście) w dniu [...] marca 2016 r., zatem z uchybieniem ustawowego terminu. Prawidłowo zatem Wojewoda D. (mimo niewłaściwego oznaczenia terminu) odmówił wznowienia postępowania, powołując się na tę okoliczność. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w sposób obligujący do jego wyeliminowania z obrotu prawnego – stosownie do przepisu art. 151 powoływanej we wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.