II SA/Wr 431/07

.Sygn. akt II SA/Wr 431/07 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 listopada 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędziowie WSA Andrzej Cisek, NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca), Protokolant Szymon Krzyszczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2007r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we W. M. W. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia orzeczenia o technicznym wykonanych robót budowlanych oraz dokumentacji powykonawczej budowlanej i geodezyjnej I. uchyla postanowienie I i II instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości. W dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 123 kpa oraz art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) wydał postanowienie Nr[...] , którym nałożył na W. i H. K. jako inwestora przeprowadzonych robót budowlanych, bez zgody właściwego organu, polegających na zmianie sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego, dobudowanego od strony południowej budynku, położonego w K. Zd. przy ul.[...] , na pomieszczenie mieszkalne, obowiązek sporządzenia i dostarczenia w terminie do [...] orzeczenia o stanie technicznym wykonanych robót budowlanych oraz dokumentacji powykonawczej budowlanej i geodezyjnej. Organ wskazał, że inwentaryzacja i orzeczenie winne być wykonane przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ I instancji podniósł, że wszczęcie postępowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego na pomieszczenie mieszkalne, dokonanej przez właściciela nieruchomości zabudowanej położonej w K. Z. przy ul.[...], zostało zainicjowane przez właścicielkę posesji położonej w K. Z. przy ul.[...] , która poddała w wątpliwość możliwość posadowienia przebudowanego obiektu ścianą z oknami w odległości 1 m od granicy jej działki. Przeprowadzony w związku z powyższym w dniu[...] dowód z oględzin posesji W. i H. K. potwierdził fakt wykonania w [...] robót budowlanych przez zainteresowanych, których celem było poprawienie złego stanu technicznego tej części budynku. Biorący udział w oględzinach H. K. zeznał do protokołu, że nie było zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu przepisów ustawy, tylko kapitalny remont istniejącego jeszcze za poprzedniego właściciela pomieszczenia łazienki. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że inaczej oceniła wykonane roboty strona inicjująca postępowanie. Jej zdaniem sporna przybudówka przed [...] użytkowana była jako pomieszczenie gospodarcze i była usytuowana w odległości większej od granicy działki niż 1 m. Na poparcie swojego stanowiska posiłkowała się oświadczeniem innej osoby, potwierdzającej jej słowa. W trakcie prowadzonego postępowania inwestor przedłożył organowi nadzoru dokument sporządzony przez biegłego sądowego w [...] na okoliczność wyceny zabudowań znajdujących się na działce nr [...]. Lektura tego dokumentu pozwalała na jednoznaczne stwierdzenie, iż zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego na pomieszczenie mieszkalne w istocie miała miejsce. Biegły opisując stan techniczny budynku nazwał istniejącą przybudówkę "budynkiem gospodarczym - kurnikiem". Tak więc, w ocenie organu I instancji, w niniejszej sprawie nastąpiło naruszenie przez inwestora przepisów ustawy Prawo budowlane, albowiem na wykonanie tych robót budowlanych, mających na celu zmianę sposobu użytkowania, nie zabiegał on o zgodę właściwego organu. Organ I instancji stwierdził następnie, iż w takich przypadkach, jak badana sprawa, organ nadzoru budowlanego po wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie samowolnego wykonania robót budowlanych, winien w oparciu o procedurę przewidzianą w art. 50-51 Prawa budowlanego, doprowadzić zrealizowane roboty do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu administracyjnego, jak wykazała to praktyka orzecznicza, nałożenie na inwestora obowiązku dostarczenia określonych dokumentów (w istocie stanowiących materiał dowodowy), powinno się odbywać na podstawie art. 81c ust. 2 w drodze postanowienia w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały zakończone przed wszczęciem postępowania w danej sprawie i nie można było tego zażądać podczas procedury przewidzianej w art. 50 ust. 1 ustawy. Tak więc przed wydaniem właściwego rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie należy przeprowadzić wymagane postępowanie dowodowe - w oparciu o zapisy art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane - na podstawie którego będzie można dopiero wdrożyć procedurę naprawczą przewidzianą w art. 51 ust. 1. Na tym etapie postępowania nie można bowiem kategorycznie odrzucić możliwości doprowadzenia spornych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem organu I instancji, zachodzi konieczność uzyskania dowodu w postaci orzeczenia o stanie technicznym wykonanych robót oraz wykazania prawidłowości posadowienia przybudówki w stosunku do granicy działki sąsiedniej. Na tej podstawie będzie można dopiero sformułować w sposób jednoznaczny obowiązek (w drodze decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty) w oparciu o art. 51 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca W. K. złożyła zażalenie. Skarżąca poddała w wątpliwość konieczność dostarczenia wymaganych opracowań, powołując się przy tym na legalność i prawidłowość przeprowadzonego w [...] remontu oraz zarzuciła organowi I instancji kierowanie się, przy podjęciu zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, plotkami oraz opieranie postanowienia na wątpliwościach i pomówieniach sąsiadki. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu i wyznaczył nowy termin: do [...] a w pozostałym zakresie postanowienie to utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że oprotestowane postanowienie wydane zostało na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, który to przepis upoważnia właściwy organ nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, do nałożenia, w drodze postanowienia na właściciela lub zarządcę obowiązek dostarczenia, w określonym terminie, odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Powyższe uregulowanie prawne daje organowi nadzoru budowlanego prawo żądania od uczestników procesu budowlanego, inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz w określonym terminie. Uprawnienie to ma na celu umożliwienie prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnym. Organ II instancji stwierdził, że ustalony stan faktyczny w niniejszej sprawie niewątpliwie uprawniał organ I instancji do wydania postanowienia mającego oparcie w przepisie art. 81c Prawa budowlanego. Wyniki przedłożonej dokumentacji pozwolą organowi I instancji podjąć dalsze kroki, zmierzające do wyjaśnienia zaistniałego w sprawie stanu faktycznego i podjęcia właściwego rozstrzygnięcia. Podkreślono również fakt, iż zaskarżone postanowienie nie kończy postępowania w przedmiotowej sprawie, a co za tym idzie nie kształtuje praw i obowiązków indywidualnie oznaczonego adresata, wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Niniejsze postanowienie, jak wskazał organ II instancji, stanowi niejako wstępny etap postępowania wyjaśniającego, a od jego wyników, to jest stwierdzenia ewentualnych uchybień bądź ich braku, uzależniony jest dalszy byt prowadzonego postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest samowolna zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego na mieszkanie. Odnosząc się do kwestii zawartych w zażaleniu organ II instancji uznał je za całkowicie chybione na tym etapie postępowania administracyjnego. Zarówno materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, jak i samo uzasadnienie zażalenia, zdaniem organu odwoławczego, zawiera szereg nieścisłości, sprzecznych faktów oraz niewyjaśnionych wątków. Nadrzędnym zadaniem organu I instancji jest takie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, by ustalić rzeczywiście zaistniały w sprawie stan faktyczny i w konsekwencji podjąć właściwe, przewidziane przepisami prawa, rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy stwierdził, że strona skarżąca błędnie przyjęła założenie, jakoby przeprowadzony w [...] remont był przedmiotem prowadzonego postępowania, gdyż organ I instancji wyraźnie zakreślił przedmiot postępowania i ramy czasowe wykonanych robót budowlanych będących w kręgu zainteresowania, a mianowicie samowolna zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego na mieszkalne oraz czas ich wykonania na [...] Dlatego też powołanie się na zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych z [...] czy zaświadczenie o przyjęciu zgłoszenia robót z [...] nie ma żadnego prawnego znaczenia w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Mając na względzie upływ wyznaczonego terminu do wykonania przedmiotowego obowiązku wyznaczonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w chwili orzekania przez organ odwoławczy oraz słuszny interes stron postępowania, Wojewódzki Inspektor wyznaczył nowy termin jego wykonania. W. K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na powyższe postanowienie. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Zarzuciła, że organy administracyjne nie zadały sobie trudu ustalenia, co jest przedmiotem niniejszego postępowania. Oświadczyła, że dokonała jedynie remontu istniejącego pomieszczenia łazienki, lecz nie dokonała zmiany sposobu jej użytkowania. Łazienka została wykonana w [...] przez poprzedniego właściciela, co potwierdza opinia biegłego dołączona do akt sprawy. Zdaniem skarżącej nie została dokonana żadna zmiana w obrysie budynku, który ma około 100 lat. W chwili, gdy skarżąca kupiła przedmiotową nieruchomość, przybudówka była w takiej samej odległości od granicy sąsiedniej działki, w jakiej jest obecnie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżone postanowienie i argumenty zawarte w jego uzasadnieniu. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej we W. wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie postanowień organów obu instancji. Po wyznaczeniu rozprawy skarżąca nadesłała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pismo procesowe z dnia [...] wraz z oświadczeniami S. K., G. P., M. J. oraz Z. M. "na okoliczność istnienia spornej przybudówki przed rokiem[...] , oraz faktu, że w przybudówce znajdowała się łazienka i ubikacja, do której wejście znajdowało się od wewnątrz domu". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie aktu administracyjnego, względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, nakładające obowiązek przedłożenia orzeczenia o stanie technicznym wykonanych robót budowlanych oraz dokumentacji powykonawczej budowlanej i geodezyjnej, są co najmniej przedwczesne. Jak trafnie zauważył D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. w motywach swojego postanowienia, materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy zawiera szereg nieścisłości, sprzecznych faktów oraz niewyjaśnionych wątków, a nadrzędnym zadaniem organu administracyjnego jest takie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, by ustalić rzeczywiście zaistniały w sprawie stan faktyczny i w konsekwencji podjąć właściwe, przewidziane przepisami prawa, rozstrzygnięcie. Pomimo tego słusznego stwierdzenia organ II instancji zaakceptował postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., wydane po wadliwie przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie kwestionowanym postanowieniem nałożono obowiązek sporządzenia i dostarczenia w określonym terminie orzeczenia o stanie technicznym wykonanych robót budowlanych oraz dokumentacji powykonawczej budowlanej i geodezyjnej na W. i H. K. jako inwestorów przeprowadzonych robót budowlanych, bez zgody właściwego organu, polegających na zmianie sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego, dobudowanego od strony południowej budynku, położonego w K. Z. przy [...], na pomieszczenie mieszkalne. Zebrany dotychczas w tej sprawie materiał dowodowy nie daje wystarczających podstaw do uznania, że W. i H. K. faktycznie dokonali samowolnie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego pomieszczenia. W szczególności należy podkreślić, że podstawy do takiego jednoznacznego ustalenia nie daje znajdująca się w aktach administracyjnych opinia biegłego H. L. z [...] dotycząca określenia wartości nieruchomości budowlanej położonej w K. Z. przy ul.[...]. Co prawda, w opinii tej biegły opisując stan techniczny budynku nazwał istniejącą przybudówkę budynkiem gospodarczym, w którym mieści się kurnik "komórka" (s. 4 opinii), ale nie wiadomo, czy przeznaczenie takie dotyczyło całej "przybudówki", czy na przykład tylko pomieszczenia oznaczonego na szkicu pomieszczeń przeznaczonych do prac remontowych nr 4. Zaznaczyć przy tym trzeba, że znajdująca się w aktach administracyjnych opinia biegłego z [...] nie jest kompletna, bowiem nie zawiera strony 3. Tymczasem, zdaniem skarżącej, właśnie na stronie 3 tej opinii biegły miał potwierdzać, że na parterze budynku znajdowała się łazienka. Organy administracyjne zatem podejmując swoje postanowienia opierały się najprawdopodobniej nie niekompletnej opinii biegłego. Zauważyć ponadto wypada, że opinia biegłego H. L. z [...] wskazuje, iż właścicielami przedmiotowej nieruchomości w czasie sporządzania tej opinii byli H. i G. P., a nie W. i H. K. Fakt ten dodatkowo potwierdza wątpliwości co do prawidłowości ustalenia, że W. i H. K. samowolnie dokonali zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego na pomieszczenie mieszkalne. Po wyznaczeniu rozprawy skarżąca nadesłała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pismo procesowe z dnia [...] wraz z oświadczeniami S. K., G. P. , M. J. oraz Z. M. "na okoliczność istnienia spornej przybudówki przed rokiem [...] , oraz faktu, że w przybudówce znajdowała się łazienka i ubikacja, do której wejście znajdowało się od wewnątrz domu". Oświadczenia te, potwierdzające twierdzenia skarżącej, nie były znane organom administracyjnym, niemniej jednak, gdyby organy te należycie dążyły do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, powinny były przeprowadzić niezbędne dowody do wyjaśnienia spornej kwestii, a w szczególności przesłuchać poprzednich właścicieli przedmiotowej nieruchomości. W tym stanie rzeczy niewystarczające wyjaśnienie przez organy obu instancji wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności i przyjęcie na podstawie niekompletnej opinii biegłego, że W. i H. K. dokonali samowolnie zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego na pomieszczenie mieszkalne, uznać należy za wadliwe, naruszające przepisy procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Naruszenie to niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nie można wykluczyć, że po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym mogłoby okazać się, iż W. i H. K. nie dokonali samowolnie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego pomieszczenia. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.