II SA/Wr 431/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: Kinga Bilska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2018 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego - Lasy Państwowe Nadleśnictwo B. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty za pobór wód I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 207 (słownie: dwieście siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją organ (art. 32 p.p.s.a.) na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566) określił skarżącemu za rok 2018 opłatę stałą w wysokości 13 zł, w tym 2 zł za pobór wód w potoku na napełnienie zbiornika oraz 11 zł za pobór wód z potoku na uzupełnienie strat na parowanie zbiornika. Według uzasadnienia decyzji organ informacją roczną określił opłatę stałą w wysokości 44 zł. W reklamacji skarżący zarzucił, że zbiornik napełnił jednorazowo w 2011 r. oraz wniósł o nienaliczanie opłaty z uwagi na cel wybudowania zbiornika, jakim było zwiększenie możliwości retencyjnych oraz przeciwdziałanie powodzi i suszy w ekosystemach leśnych na terenach nizinnych. Organ przedstawił sposób obliczenia opłaty, stanowiącej iloczyn stawki opłaty (250 zł na dobę za 1 m³/s określonego w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnego poboru wód) i czasu wynoszącego dla napełnienia zbiornika 31 dni, przy przeliczeniu maksymalnego poboru określonego rocznie na 9640 m³ na pobór w sekundach oraz na uzupełnienie strat czasu wynoszącego 246 dni i poboru 5410 m³ rocznie, przeliczonego na sekundy. Reklamacja została uznana jedynie w części, gdyż z pozwolenia wodnoprawnego nie wynika pobór wody do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw (art. 270 ust. 2 p.w.). Pozwolenie nie określa terminu powtórnego napełnienia czaszy zbiornika. Zarzut napełnienia zbiornika w latach 2011-2013 jest niezgodny z treścią pozwolenia wodnoprawnego z 2008 r., które przewiduje wygaśnięcie tej decyzji jeżeli nie rozpoczęto wykonywania urządzeń wodnych w terminie 2 lat od dnia, w którym stała się ostateczna. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 270 ust. 2 p.w. oraz art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez zaniechanie oceny zgodności z prawem operatu wodnoprawnego stanowiącego podstawę do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Wniósł o przeprowadzenie dowodu z bliżej nieokreślonych dokumentów, w tym operatu wodnoprawnego, których nie dołączył. Nie twierdził, że nie posiada tych dokumentów, natomiast wniósł o zobowiązanie do ich dołączenia organu. W uzasadnieniu skargi twierdził, że zbiornik służy nawadnianiu gruntów leśnych. Zarzucił, że nowa ustawa nie zmieniła stanu prawnego w zakresie ustawowego zwolnienia skarżącego z opłat, uprzednio wynikającego z art. 294 pkt 6 POŚ. Zmiana sposobu orzekania w tym zakresie narusza art. 8 § 2 k.p.a. Nawadnianie następuje w wyniku przesiąkania wody ze zbiornika do gleby. Uprzednio wydawane pozwolenia wodnoprawne nie precyzowały celu poboru wód, wobec braku wymogów ustawowych. Wymaga to dokonania przez organ ustalenia tego celu, niezależnie od treści pozwolenia. Urządzenie zbiorników w lasach jest niezwykle cenne przyrodniczo oraz wyręcza organ w spełnianiu zadań ustawowych z art. 163 i art. 183 ustawy, który ponadto odnosi korzyści w rozumieniu art. 188. Dlatego obciążanie skarżącego opłatami jest bezzasadne. Organ nieprawidłowo ustalił czynnik wyliczenia opłaty w postaci liczby dni, bowiem napełnianie zbiornika następuje w marcu przez 46 godzin, zaś uzupełnianie strat wody następuje w okresie wegetacyjnym wynoszącym 220 dni (tak według operatu wodnoprawnego). Opłaty powinny zatem ulec dalszemu obniżeniu, gdyż napełnienie zbiornika w 2011 r. trwało 2 dni i uzasadnia opłatę 0,15 zł, zaś podtrzymanie zalewu uzasadnia opłatę 9,44 zł. Organ naruszył ponadto art. 10 § 1 k.p.a. Organ wniósł o oddalenie skargi. Organ podkreślił, że podstawą naliczenia opłaty jest pozwolenie wodnoprawne. Zwolnienie z opłaty musi mieć podstawę w ustawie. Nie stanowi jej art. 270 ust. 2 ustawy, gdyż w pozwoleniu nie podano celów leśnych poboru wód (por. art. 403 ustawy). Według art. 34 pkt 12 ustawy nawadnianie stanowiłoby szczególne korzystanie z wód, tymczasem skarżąca korzysta z usług wodnych (art. 35 ust. 3). Organ nie naruszył procedury, zaś postępowanie reklamacyjne nie jest postępowaniem administracyjnym, do chwili wydania decyzji. Ustanowiony w toku postępowania sądowego radca prawny jako pełnomocnik skarżącego wniósł o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków (patrz art. 106 § 3 p.p.s.a., co nakazało rozważenie przez Sąd stosowania art. 206 p.p.s.a.). Jednak na rozprawie pełnomocnik cofnął wniosek dowodowy złożony uprzednio na piśmie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosowana ustawa określiła sposób obliczenia opłaty stałej oraz podstawy zwolnienia z tej opłaty, formułując stosowne przepisy pozornie jako jednoznaczne i ścisłe. Ustawodawca pominął jednak nakazaną przez poprzednią ustawę i nie zawsze jednakowo rozumianą w praktyce orzeczniczej organów, treść pozwoleń wodnoprawnych oraz zaniedbał ustanowienia wyraźnego sposobu uwzględniania tej treści przy wymierzaniu opłat na podstawie wprawdzie nowej ustawy, ale również pozwoleń wodnoprawnych wydanych przed jej wejściem w życie. Problemu tego nie wyjaśnia zarówno art. 552 ust. 2, jak i art. 562 ustawy. W szczególności dawne pozwolenia wodnoprawne określały wielkość poboru lub odprowadzania wód czy wprowadzania ścieków jedynie wyjątkowo w m³ na sekundę (a jeżeli nawet, to po przeliczeniu miernika godzinowego) oraz ustalały kilka rodzajów maksymalnego poboru (godzinowy, dobowy lub roczny), każdy z nich służący różnym celom i po sprowadzeniu do takiej samej jednostki czasu, w zróżnicowanej ilości, a przede wszystkim pozwolenia te nie określały precyzyjnie celów poboru wód. Można dodać na marginesie, że dopiero przepisy o opłatach podwyższonych zawierają elementy uznaniowości lub celowości (np. odstąpienie od wymierzenia opłaty do 100 zł). Konieczność wymierzenia opłat w wysokości jedynie kilku złotych (poniżej kosztów przesyłek), nie zwalniała jednak organu od staranności w stosowaniu ustawy. Ma rację organ, że ustawodawca nie uregulował również precyzyjnie procedury wydawania decyzji. Zapewne ustawodawca znał kontrowersje dotyczące stosowania k.p.a. w postępowaniach wszczynanych przez wydanie decyzji lub zakończonych wydaniem innego aktu (przykładowo zarządzenia pokontrolne lub sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru budowy), kiedy orzecznictwo i nauka postuluje stosowanie k.p.a. odpowiednio albo stosowanie tylko podstawowych zasad procesowych albo w ogóle wyklucza stosowanie k.p.a. Obecnie kontrowersje te ponowią się przy wykładni stosowanej ustawy. W szczególności wymagała szczegółowego uregulowania procedura reklamacji. O ile uznano za celową rezygnację z odwołania, to celowe było uregulowanie powinności organu i obowiązanego w postępowaniu reklamacyjnym. Z ustawy nie wynika nawet, jak ma postąpić organ w przypadku częściowego uznania reklamacji (zapewne ma wydać decyzję, a nie nową informację). Postępowanie reklamacyjne zakłada jednak, że nastąpiło zgłoszenie umotywowanych lub udokumentowanych zarzutów do informacji oraz że organ przeprowadzi jakieś czynności wyjaśniające. W art. 273 ustawy przyjęto założenie, że obowiązany może kwestionować jedynie wysokość opłaty (czyli nie zasadność), zaś uznanie reklamacji może polegać jedynie na jej obniżeniu (nie zaś zwolnieniu z opłaty), co stanowi założenie absurdalne. Skoro nie ma żadnych rygorów ustawowych reklamacji i postępowania reklamacyjnego, to kontrola sądowa dotyczyć powinna samej decyzji i sposobu stosowania przez organ prawa materialnego w nawiązaniu do oceny przestrzegania podstawowych zasad procesowych także w okresie poprzedzającym jej wydanie. Przyjąć przy tym należy, że obowiązanemu wolno skutecznie zgłosić w skardze do sądu administracyjnego nowe zarzuty oparte na nowościach dowodowych lub niewyjaśnieniu przez organ wszystkich istotnych okoliczności. W końcu rozpatrywanie środków prawnych przez ten sam organ nie stanowi niczego nowego w naszym porządku prawnym, to jednak odbywa się w postępowaniu administracyjnym, nie zaś w toku nie wiadomo czego, jak w stosowanej ustawie. Skutkiem tego będzie zapewne wykształcenie się pewnej specyfiki rozpoznawania skarg na decyzje o wymierzeniu opłat za usługi wodne. Ma rację organ, że w nin. sprawie pozwolenie wodnoprawne z 2008 r. określa pobór wód na napełnienie zbiornika w ujęciu rocznym oraz nie przewiduje w sposób wyraźny, że jest to pobór jednorazowy. Jednak nie wynika z tego jednoznacznie, że skarżący napełnił zbiornik w marcu 2018 r. Okoliczność ta wymaga wyjaśnienia, o ile nawet skarżący ostatecznie nie kwestionował tej opłaty co do zasady, chociaż twierdził o jednorazowym napełnieniu w 2011 r. Argumentacja organu w spornych kwestiach była bezzasadna, bowiem nie należało oceniać treści pozwolenia z 2008 r. według obecnych wymogów ustawowych treści pozwolenia. Zarzut skarżącego nie był niespójny, bowiem niewątpliwie mógł rozpocząć wykonywanie urządzenia w terminie 2 lat, zaś napełnić zbiornik po upływie tego terminu. Organ nawet nie podał, kiedy pozwolenie stało się ostateczne, czyli od kiedy liczy się ten termin. O ile rzeczywisty okres poboru został ściśle określony w operacie wodnoprawnym, to należało przeprowadzić dowód na powyższą okoliczność i nie przyjmować bez dowodów przeciwnych odmiennego okresu. Niedostateczne było uzasadnienie organu dla przyjęcia braku podstaw do wymierzenia opłaty, ograniczone do wskazania treści pozwolenia wodnoprawnego. Wskazany przez skarżącego art. 294 pkt 6 POŚ rzeczywiście przewidywał zwolnienie z opłat za pobór wód na potrzeby nawadniania wodami powierzchniowymi gruntów leśnych. W art. 270 ust. 2 stosowanej ustawy początkowo ustanowiono zwolnienie z opłaty stałej za pobór wód do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów, co brzmiało podobnie, zaś po nowelizacji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1722) w tym zakresie treść zwolnienia nie uległa zmianie. Uzasadniało to dokonanie przez organ ustaleń i ocen, czy skarżący rzeczywiście nie ponosił uprzednio opłat z tego powodu oraz rozważenie tej okoliczności przy wzięciu pod uwagę różnicy w sformułowaniach ustawowych i rozważeniu zasady wynikającej z art. 8 § 2 k.p.a. W nin. sprawie pozwolenie określało pobór wyłącznie w skali roku, co pozwoliło organowi uniknąć uchybienia polegającego na przyjęciu do wyliczenia opłaty największego z maksymalnych poborów, przez co przypadkowo nie naruszył art. 7a § 1 k.p.a. Skarżący trafnie zarzucił organowi uchybienia procesowe, które należy doprecyzować jako naruszenie art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 200 p.p.s.a. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzeczono jak w sentencji. Nie miało przy tym znaczenia, że za podstawę prawną decyzji przyjęto art. 271 ust. 5 ustawy, skoro organ powołał ponadto prawidłowo art. 271 ust. 3 ustawy (w uzasadnieniu decyzji).