II SA/Wr 432/06

W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA – Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Sędziowie: Sędzia NSA – Andrzej Wawrzyniak Asesor WSA – Olga Białek Protokolant: Kamila Zawiślan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi E. R. i M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; III. zasądza zwrot kosztów postępowania od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących w kwocie 780 (siedemset osiemdziesiąt) zł. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy S. B. na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) i art. 104 kpa obciążył skarżących M. W. R. i E. A. R. jednorazową opłatą z tytułu wzrostu wartości nieruchomości – działki nr [...] położonej w S., będącej przedmiotem sprzedaży na podstawie aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia [...], w wysokości [...], wskazując, iż powyższa opłata stanowi 30 % wzrostu wartości nieruchomości i została naliczona w oparciu o wycenę z grudnia 2005 r. wykonaną przez rzeczoznawcę majątkowego. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że uchwałą nr [...] Rada Gminy S. B. z dnia [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie wsi S., gmina S. B., przyjmując 30 % stawkę wzrostu wartości nieruchomości. Wójt Gminy S. B. wskazał, iż dniu [...] wydano decyzję nr [...] w sprawie naliczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, która w wyniku odwołania M. R. została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ze względu na fakt, iż skarżący w odwołaniu podniósł sprawę poniesionych przez niego nakładów. Wobec powyższego wystosowano do M. R. pismo o dostarczenie dokumentów potwierdzających poniesienie nakładów. W odpowiedzi na to pismo, w dniu [...] wpłynęła faktura VAT [...] z dnia [...] dotycząca poniesienia nakładów w postaci usług budowlanych, wykonania tymczasowego dojazdu, odkrzaczania działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. W dniu [...] wydano decyzję nr [...], w której nie uwzględniono przedstawionej przez skarżącego wartości nakładów. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło powyższą decyzję, uzasadniając tym, że nie uwzględniono nakładów poniesionych przez skarżącego zgodnie z fakturą VAT nr [...]. Wójt zaznaczył przy tym, że faktura VAT nr [...] została wystawiona [...], to jest po okresie sprzedaży przedmiotowej nieruchomości i wobec powyższego – w jego ocenie – nie ma podstaw do uwzględnienia tej faktury. Organ stwierdził, że jednorazową opłatę można pomniejszyć o wartość nakładów poniesionych przez właściciela nieruchomości w okresie między uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego a dniem sprzedaży nieruchomości, a wymieniona wyżej faktura jednoznacznie wskazuje, iż datą sprzedaży i wystawienia faktury jest dzień [...], przy czym opis faktury nie wskazuje, za jaki okres jest wystawiona. Organ I instancji zaznaczył, że przedstawione w fakturze nakłady nie zostały wykonane na podstawie prawomocnego pozwolenia na budowę i nie stanowią konkretnego efektu rzeczowego uzasadniającego odliczenie tych nakładów. W ocenie organu pierwszoinstancyjnego wymienione w piśmie skarżącego z dnia 14 marca 2005 r. nakłady, to jest wykonanie podziału i wytyczenie jednej działki, opłata w Urzędzie Gminy za opinię z planu zagospodarowania terenu, wypis z ewidencji gruntów za jedną działkę, wyrys i wypis z operatu ewidencyjnego jednej działki oraz dojazd do działek, nie miały wpływu na wzrost wartości nieruchomości. Organ I instancji wskazał, że decyzja z dnia [...] nr [...] Wójta Gminy S. B. w sprawie naliczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium podniosło, że uczestniczący w rozprawie administracyjnej w dniu 2 września 2005 r. biegły rzeczoznawca dokonujący przedmiotowych wycen zobowiązany był do dostarczenia do Kolegium pełnego wykazu nieruchomości, z których wybrał nieruchomości wzięte do porównania w celu określenia wartości rynkowej gruntu po uchwaleniu planu i nie dostarczył ich do daty wydania decyzji. Wójt Gminy S. B. podał, że wobec faktu, iż rzeczoznawca złożył w dniu 1 grudnia 2005 r. pisemne wyjaśnienie w sprawie uzupełnienia informacji o cenach transakcyjnych działek analizowanych w trakcie wyceny nieruchomości, uważa, iż aktualnie dołączenie wyżej wymienionego wyjaśnienia do przedmiotowych wycen wyczerpuje zarzuty SKO w stosunku do organu I instancji. Uznając sporządzone operaty szacunkowe za merytorycznie właściwe, Wójt podtrzymał swoje stanowisko, że skarżący nie dostarczyli w stosownym czasie wymaganych dokumentów świadczących o poniesieniu nakładów i orzekł jak na wstępie. W odwołaniu od powyższej decyzji E. R. i M. R. wnieśli o jej uchylenie w całości, zarzucając tej decyzji naruszenie: 1. art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez błędne przyjęcie wartości nieruchomości, w wycenie której nie uwzględniono zapisu ustawy, iż podwyższenie wartości nieruchomości ma wynikać wyłącznie z uchwalenia planu miejscowego, przy czym na wysokość podwyższenia wartości nie mogą mieć wpływu inne czynności dokonane na nieruchomości, takie jak podział nieruchomości na działki, czy infrastruktura, które stanowią nakłady na nieruchomość; 2. art. 37 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez nieuwzględnienie nakładów poczynionych na daną nieruchomość przez bezpodstawne uznanie, iż wyżej wymienione nakłady nie miały wpływu na wzrost wartości nieruchomości z innych przyczyn niż uchwalenie planu i w efekcie nie pomniejszenie opłaty o te nakłady; 3. art. 37 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ustalenie wysokości opłaty w oparciu o wycenę z grudnia 2005 r. zamiast z września 2004 r., tj. na dzień sprzedaży działki; 4. art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez oparcie zaskarżonych decyzji na uchwale nr [...] Rady Gminy S. B. z dnia [...], którą to uchwałą nie ustalono opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, wynikającej ze wzrostu wartości nieruchomości, a uchwała ta zawiera stawkę procentową w zakresie opłaty wynikającej z art. 36 ust. 3 cytowanej ustawy; 5. art. 75 § 1 kpa, przez odmówienie mocy dowodowej dokumentom przedstawionym przez skarżącego, w szczególności poprzez zbędną i niezgodną z prawem analizę merytoryczną tych dokumentów, w tym faktury nr 6/2004, nie uznanie jako dowodów w sprawie pozostałych dokumentów potwierdzających poniesienie nakładów oraz pozostawienia zarzutu, że skarżący nie przedstawili w stosownym czasie wymaganych dokumentów świadczących o poniesionych nakładach, nie wskazując, o jakie dokumenty chodzi i nie wskazując podstawy prawnej wymogu ich przedstawienia. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy, przywołując art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podniósł, że podstawą do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest spełnienie łącznie następujących przesłanek: 1. uchwalenie bądź zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, 2. wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, 3. zbycie nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiany stały się obowiązujące. Organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie wszystkie w/w przesłanki zostały spełnione. Wskazał, że w dniu [...] Rada Gminy S. B. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała ta weszła w życie 16 września 2003 r. W jej § 5 została ustalona na 30 % stawka służąca naliczeniu jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że zgodnie z obecnie obowiązującym planem przedmiotowa działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 7 MN – teren zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności /małe domy mieszkalne/, a zgodnie z poprzednio obowiązującym planem, przyjętym uchwałą Rady Gminy S. B. z dnia [...] nr [...], teren działki przeznaczony był pod uprawy polowe. W dniu 7 września 2004 r. skarżący sprzedali przedmiotową działkę. Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania, Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że przed wydaniem decyzji organ I instancji zawiadomieniem z dnia 1 lutego 2006 r. poinformował stronę o możliwości zapoznania się ze sporządzonym operatem szacunkowym oraz możliwości wniesienia uwag co do dowodów zebranych w sprawie, jednak w zakreślonym terminie strona nie wypowiedziała się co do materiału dowodowego. Organ odwoławczy poddał następnie analizie operat szacunkowy – z grudnia 2005 r. – określający wartość rynkową nieruchomości gruntowej w celu naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, zaznaczając w szczególności, że rzeczoznawca określając wartość nieruchomości zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania nieruchomości parami. Organ II instancji podał, iż do określenia wartości rynkowej nieruchomości po zmianie planu wzięto pod uwagę przy ustalaniu poziomu cen z września 2004 r. 3 obiekty położone w S. B., L., J. z listopada i grudnia 2002 r. oraz z września 2003 r., a do określenia wartości rynkowej nieruchomości przed zmianą planu wzięto pod uwagę przy ustalaniu poziomu cen z czerwca 2003 r. 3 obiekty położone w L. i G. G. będące przedmiotem obrotu we wrześniu, lutym i kwietniu 2002 r. W opinii Samorządowego Kolegium Odwoławczego przedmiotowy operat szacunkowy i postępowanie organu I instancji nie budzą zastrzeżeń, a strona była na bieżąco zawiadamiana o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Stwierdzając, że decyzja organu I instancji wydana została w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny i obowiązujące w tej materii przepisy prawa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło jak wyżej. Na powyższą decyzję organu odwoławczego E. R. i M. R. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając tej decyzji naruszenie: - przepisów prawa materialnego, to jest art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), obowiązującej w dniu podjęcia uchwały nr [...] Rady Gminy S. B. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w obrębie wsi S., gmina S. B., poprzez jego nieuwzględnienie oraz art. 36 i art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne jego zastosowanie; - przepisów prawa procesowego poprzez naruszenie przez organ odwoławczy obowiązku wyznaczenia stronie terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego; - interesu prawnego skarżącego poprzez nieuwzględnienie zmiany przepisów prawnych w terminie uchwalania aktu prawa miejscowego, to jest uchwały nr [...] Rady Gminy S. B. z dnia [...], które miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi, rozwijając powyższe zarzuty, skarżący podkreślili w szczególności, iż do postępowania odwoławczego ustanowili pełnomocników, którzy nie mieli możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w postępowaniu przed organami Gminy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Stwierdził ponadto, że nie można zgodzić się ze stroną, iż organ odwoławczy ma obowiązek wyznaczenia stronie terminu do zapoznania się z materiałem dowodowym, bowiem żaden z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie nakłada na organ II instancji takiego obowiązku tym bardziej, że w tej sprawie Kolegium opierało się wyłącznie na dowodach zebranych przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Podkreślić przede wszystkim trzeba, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpatrując odwołanie skarżących nie rozważyło wszystkich podnoszonych w tym odwołaniu zarzutów. W szczególności nie ustosunkowało się do kwestii nakładów, które skarżący – jak konsekwentnie twierdzili – poczynili na przedmiotową nieruchomość i to w sytuacji, gdy czynili oni z tego zarzutu jeden z głównych argumentów uzasadniających słuszność ich stanowiska. Obowiązkiem organu była rzetelna analiza całego zebranego w sprawie materiału dowodowego i szczegółowe rozważenie wszystkich podnoszonych w sprawie zarzutów. Wszystkie te zagadnienia powinny zostać należycie uwzględnione w sporządzonym w sposób wyczerpujący uzasadnieniu podejmowanej decyzji. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że w postępowaniu drugoinstancyjnym skarżący ustanowili pełnomocnika, a z akt administracyjnych nie wynika, iż umożliwiono mu zapoznanie się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. W tej sytuacji trudno podważyć zarzut skarżących, że ich pełnomocnik nie miał możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w postępowaniu przed organem I instancji. Powyższe uchybienia stanowią naruszenie przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji, gdy organ odwoławczy nie rozważył wszystkich podnoszonych w odwołaniu zarzutów i nie sporządził wyczerpującego uzasadnienia podjętej decyzji, rozstrzyganie przez Sąd pozostałych zarzutów podnoszonych w skardze byłoby przedwczesne i zastępowałoby w znacznym stopniu rozstrzygnięcie organu administracyjnego. Ponownie przeprowadzając postępowanie odwoławcze organ II instancji winien umożliwić pełnomocnikowi skarżących zapoznanie się z całym zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz w sposób wyczerpujący rozpatrzeć wszystkie podnoszone w odwołaniu zarzuty, dając temu wyraz w uzasadnieniu wydawanej decyzji. Przy ponownym rozpatrywaniu odwołania skarżących organ odwoławczy powinien w szczególności rozważyć i należycie uzasadnić, jakie przepisy mają zastosowanie w realiach tej konkretnej sprawy, a przy rozstrzyganiu kwestii nakładów uwzględnić stosowne unormowania ustawowe. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.