II SA/Wr 432/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych dotyczących budynku gospodarczego. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 257zł (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem zł) tytułem kosztów postępowania sądowego Przedmiotem skargi M.B.a do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2009r., Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. z dnia [...] marca 2009r., Nr [...] odmawiającą uchylenia własnej decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008, która nakazano M. i J.G. wykonanie określonych robót budowlanych dotyczących budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr 66/6 w J.Ś.. Rozstrzygnięcie powyższe organ odwoławczy oparł na następujących ustaleniach faktycznych i prawnych: W związku z wnioskiem M.B. z dnia 6 listopada 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. wszczął postępowanie w sprawie złego stanu technicznego szopy zlokalizowanej na działce nr 66/6 w J.Ś.. Na okoliczność toczącego się postępowania organ I instancji przeprowadził w dniu 17 stycznia 2007 r. na ww. nieruchomości dowód z oględzin. W toku kontroli ustalono, że znajdująca się na działce nr 66/6 szopa jest obiektem dwukondygnacyjnym (parter + poddasze użytkowe), murowanym z cegły pełnej, z drewnianą więźbą dachową płatwiowo-kleszczową i dachem pokrytym dachówką karpiówką od wschodu i zakładkową od zachodu. Przedmiotowy budynek gospodarczy jest w złym stanie technicznym. Stwierdzono liczne ubytki pokrycia dachowego, brak obróbek blacharskich oraz nadmierne ugięcie elementów więźby dachowej stwarzające niebezpieczeństwo wystąpienia katastrofy budowlanej. W stanie faktycznym jak wyżej organ stopnia powiatowego postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nałożył na M.Sz. (wskazanego we wniosku inicjującym postępowanie jako właściciela) obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 31 marca 2008 r., ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego przedmiotowego budynku. W dniu 21 marca 2008 r. do inspektoratu wpłynęło pismo M. i J.G., informujące, że to oni są właścicielami spornego obiektu, a zatem również oni winni być adresatami ww. obowiązku. Wraz z powołanym pismem Państwo G. przedłożyli wymaganą ekspertyzę. Autor ekspertyzy określił stan szopy jako bardzo zły (odpadające tynki, liczne spękania podłużne i poprzeczne, zniszczone i zmurszałe pokrycie dachowe, częściowo uszkodzona konstrukcja dachowa, zniszczona górna część drewnianego stropu, uszkodzone obróbki blacharskie, częściowo uszkodzona stolarka drzwiowa i okienna) i zalecił bezzwłoczne wykonanie prac remontowych pokrycia dachowego wraz z obróbkami i orynnowaniem oraz wzmocnienie konstrukcji dachu, wskazując kolejność realizacji robót; podkreślił również, że w związku z zabudową bliźniaczą, w jakiej znajduje się szopa, podczas prowadzenia robót remontowych należy zabezpieczyć sąsiednie budynki. Mając na uwadze powyższe, organ I instancji decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nakazał M. i J.G. wykonanie, w terminie do dnia 30 września 2008 r., robót budowlanych określonych w powołanej wyżej ekspertyzie celem doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji oprotestowania ww. decyzji przez M. organ odwoławczy uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na niezupełność przedłożonej przez stronę w toku postępowania ekspertyzy oraz nieprecyzyjne określenia nałożonych na M. i J.G. obowiązków. Po wezwaniu przez organ I instancji Państwo G. dostarczyli wraz z pismem z dnia 23 lipca 2008 r. uzupełnienie przedłożonej wcześniej ekspertyzy, wskazujące stwierdzone nieprawidłowości stanu technicznego szopy, przyczyny ich powstania oraz szczegółowo określające sposób wykonania niezbędnych robót budowlanych. W dniu 25 lipca 2008 r. organ nadzoru stopnia powiatowego dokonał ponownej kontroli przedmiotowej nieruchomości, podczas której stwierdzono, że roboty związane z poprawą stanu technicznego przedmiotowego budynku zostały rozpoczęte. A mianowicie, zdjęto pokrycie dachowe, zdemontowano łacenie więźby, przystąpiono do wzmacniania elementów konstrukcyjnych krokwi i płatwi. Podczas kontroli przedstawiono do wglądu zgłoszenie przystąpienia do wykonywania robót budowlanych, złożone w dniu 22 lipca 2008 r. w Starostwie Powiatowym, z adnotacją o braku sprzeciwu właściwego organu. Ustalono również, że sporny obiekt stanowi odrębną własność M. i J.G.. Pan M.B. oświadczył, że nie wyraził zgody na rozpoczęcie robót i że podjęto je przed wydaniem ostatecznego rozstrzygnięcia przez organy nadzoru budowlanego. W związku z powyższym pismem Starostwa Powiatowego we W. z dnia 28 lipca 2008 r. M. i J.G. zostali pouczeni, że mogą przystąpić do wykonywania robót objętych ww. zgłoszeniem dopiero po zakończeniu postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Następnie organ I instancji decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. nakazał Inwestorom wykonanie, w terminie do dnia 15 października 2008 r. szczegółowo określonych w powołanym powyżej uzupełnieniu ekspertyzy technicznej robót budowlanych celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zaś pismem o znaku [...] z dnia 13 sierpnia 2008 r. poinformował Pana M.B., że z racji charakteru przedmiotu niniejszego postępowania - stan techniczny budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr 66/6 w J.Ś. - został on pozbawiony statusu strony, ponieważ nie dysponuje prawem własności ww. obiektu. W związku z powyższym M.B. wystąpił do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o wznowienie postępowanie w rzeczonej sprawie, powołując przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Po przekazaniu ww. wniosku do organu I instancji jako właściwego w sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. wznowił postępowanie w przedmiocie stanu technicznego szopy zlokalizowanej na działce nr 66/6 w J.Ś., a następnie, decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. odmówił uchylenia własnej decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. nakazującej M. i J.G. wykonanie robót budowlanych w zakresie podanym w decyzji, dotyczących ww. budynku gospodarczego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stopnia powiatowego stwierdził, że nie zachodzą przesłanki do uznania Wnioskodawcy za stronę rzeczonego postępowania, a ponadto wskazał, że uchylenie ww. decyzji jest niezasadne, gdyż w niniejszej sprawie mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Pismem z dnia 24 listopada 2008 r. M.G. zawiadomiła organ nadzoru stopnia powiatowego, że w określonym w decyzji nr [...] terminie, tj. do dnia 15 października 2008r., wykonane zostały roboty budowlane w zakresie w okazanym w ww. rozstrzygnięciu. Wyżej opisana decyzja nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., w terminie przewidzianym na skuteczne wniesienie środka zaskarżenia, została oprotestowana przez M.B., który nie zgadza się z zapadłym rozstrzygnięciem. W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania, organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, stwierdzając, że zaskarżoną decyzję wydano na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), który upoważnia właściwy organ administracji, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 Kpa, do wydania decyzji w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej, w wyniku ustalenia, iż nie istnieje podstawa do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 lub 145a Kpa i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Wznowienie postępowania jest instytucją procesowa, stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadą, określoną w przepisach prawa procesowego. Uchylenie decyzji dotychczasowej w postępowaniu w sprawie wznowienia jest zatem możliwe tylko w sytuacji stwierdzenia, że istnieje podstawa do jej uchylenia przewidziana w zamkniętym katalogu art. 145 § 1 lub art. 145a Kpa. Musi mianowicie wystąpić jedna z następujących przesłanek: 1. dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2. decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3. decyzja wydana została przez pracownika, lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, 4. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5. wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 6. decyzja wydana został bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7. zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), 8. decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione, 9. można żądać również wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą. Zaznaczyć należy, że przedmiotem rozpoznania w postępowaniu wznowieniowym jest wystąpienie w sprawie wskazanych powyżej okoliczności, o czym przesądza art. 149 § 2 Kpa. W sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia organ I instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. wznowił postępowanie w przedmiocie stanu technicznego szopy zlokalizowanej na działce nr 66/6 w J.Ś., która zakończona została decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., a następnie, z uwagi na brak przesłanek uzasadniających uchylenie dotychczasowego rozstrzygnięcia, wydał rozstrzygnięcie w trybie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa, tj. odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej. W ocenie organu odwoławczego, należy uznać, że w ustalonym w sprawie stanie faktycznym zaskarżone rozstrzygniecie jest w pełni uzasadnione i zgodne z przepisami postępowania administracyjnego. We wniosku z dnia 2 września 2008 r. o wznowienie postępowania Skarżący powołał art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, tj. niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu. Organ podkreślił, że M.B. brał udział w całym postępowaniu w pierwszej instancji poza etapem wydania rozstrzygnięcia. Postępowanie to organ stopnia powiatowego wszczął bowiem na wniosek wyżej wymienionego. Jak wynika z akt sprawy, Skarżący uczestniczył również w czynnościach procesowych oraz otrzymywał wszystkie pisma procesowe w sprawie, nie otrzymał jedynie powołanej wyżej decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że nie kwestionując zasadności inkryminowanego rozstrzygnięcia, uwadze organu odwoławczego nie może ujść fakt, iż M.B. niesłusznie został pozbawiony przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stanu technicznego szopy zlokalizowanej na działce nr 66/6 w J.Ś.. W pierwszej kolejności zauważył, iż postępowanie to wszczęto na wniosek wyżej wymienionego, zatem już tylko ze względów procesowych winien on być informowany o przebiegu tegoż postępowania. Nadto, również okoliczności faktyczne sprawy nie pozwalają organowi zgodzić się ze stanowiskiem organu I instancji w kwestii statusu procesowego M.B.. Faktem pozostaje, że zarówno będąca przedmiotem sporu szopa, jak i działka, na której jest ona zlokalizowana, nie stanowią własności wyżej wymienionego. Właścicielami ww. nieruchomości są M. i J.G.. To na nich zatem spoczywają obowiązki określone w rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane dotyczące utrzymania obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym, a tym samym jedynie oni mogą być adresatami przewidzianych w przepisach powołanego rozdziału decyzji w przedmiocie jak wyżej. Niemniej jednak, podkreślenia wymaga fakt, że szopa znajduje się w zabudowie bliźniaczej, tj. nie stanowi niezależnego obiektu, ale przylega jedną stroną do jednej ze ścian budynku mieszkalnego, którego współwłaścicielem jest M.B.. Niewątpliwym jest, że zły stan techniczny szopy ma w takim przypadku wpływ na budynek sąsiedni i może stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa zdrowia lub życia zamieszkujących w nim osób. Skoro zatem budynek mieszkalny Skarżącego znajduje się w obszarze wpływu spornego budynku gospodarczego, nie można kwestionować jego prawnego i faktycznego interesu w rzeczonym postępowaniu, a tym samym niezasadne jest pozbawienie go statusu strony tego postępowania. Abstrahując od powyższego, niewątpliwie słusznym jest podjęte przez organ stopnia powiatowego w rzeczonej sprawie, a oprotestowane przez stronę, rozstrzygnięcie. Jakkolwiek bowiem nieuprawnionym pozostaje w uznaniu organu odwoławczego pozbawienie M.B. statusu strony w przedmiotowym postępowaniu, to jednak ostateczną decyzję czyni zasadną wystąpienie w rozpatrywanej sprawie przesłanki negatywnej, określonej w art. 146 § 2 Kpa, zgodnie z którym "nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej". Organ wskazał, że postępowanie, o którego wznowienie wystąpił Skarżący, wszczęte zostało w przedmiocie złego stanu technicznego określonego obiektu budowlanego. Podczas przeprowadzonych przez organ stopnia powiatowego w dniu 17 stycznia 2007 r. oględzin przedmiotowej nieruchomości jednoznacznie ustalono, że sporny budynek jest w bardzo złym stanie technicznym, co potwierdziła zarówno przedłożona przez stronę zobowiązaną w toku postępowania ekspertyza techniczna, jak również jej uzupełnienie. W oparciu o dokonane w czasie kontroli ustalenia oraz przedłożoną fachową dokumentację organ I instancji, zgodnie z dyspozycją art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nakazał właścicielom ww. budynku gospodarczego wykonanie szczegółowo określonych w powołanej ekspertyzie robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Powołany przepis stanowi, iż "w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany (...) jest w nieodpowiednim stanie technicznym (...), właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku". Ustalonym stanie faktycznym, organ II instancji uznał za w pełni właściwe postępowanie organu I instancji. W konsekwencji powyższego, organ stwierdził, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone przez organ I instancji z zachowaniem zasad procedury administracyjnej, a wydane w jego wyniku rozstrzygnięcie jest w pełni uzasadnione. Oznacza to zdaniem organu, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. nr [...] z dnia [...] marca 2009 r, kończąca postępowanie w pierwszej instancji w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie złego stanu technicznego szopy zlokalizowanej na działce nr 66/6 w J.Ś., jest w pełni zasadna. Mając na uwadze wystąpienie przesłanki uzasadniającej odmowę uchylenia dotychczasowej decyzji, tj. brak możliwości wydania w wyniku wznowienia postępowania decyzji innej w swej istocie od decyzji dotychczasowej, organ odwoławczy przychylił, się do stanowiska organu I Instancji zajętego w zaskarżonym rozstrzygnięciu. W skardze na powyższą decyzję M.B. wniósł o jej uchylenie. Kwestionując przyjęty przez organ I instancji oraz w ekspertyzie stan techniczny szopy, będącej własnością M. i J.G., skarżący nie godzi się z pozbawienia go uprawnień strony w postępowaniu. W piśmie procesowym z dnia 1 grudnia 2009r. będącym uzupełnieniem skargi, a złożonym przez pełnomocnika skarżącego, zarzucono naruszenie art.146 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu podkreślono, że ponieważ M.B. został przez PINB we W. pozbawiony - niesłusznie zresztą jak przyznaje sam WINB - statusu strony zachodzą bardzo poważne i uzasadnione wątpliwości, czy Organ wydał decyzję źródłową na podstawie rzetelnie zgromadzonego materiału dowodowego. Brak jest przesłanek dla przyjęcia, że M.B. nie powołałby istotnych dla rozstrzygnięcia dowodów choćby dopiero przy wnoszeniu odwołania, czego nie mógł uczynić nie będąc - zdaniem PINB w W. - stroną postępowania. Nie ma zatem żadnej pewności, że zapewniono skarżącemu możliwość dokonania ustalenia, czy przedmiotowy budynek, wbrew twierdzeniom Państwa G. i ocenie Organu, nie stanowi także własności wymienionego, oraz czy prace remontowe nakazane Państwu G. pozwolą, aby budynek stał się bezpieczny, a wreszcie, czy z przyczyn technologicznych przedmiotowy budynek w istocie nie powinien zostać rozebrany. Pamiętać należy, jak wynika z przepisu art. 47 § 1 KC i 48 KC własność przysługująca właścicielowi gruntu obejmuje jego części składowe, w tym m.in. budynki. W tej sprawie częścią składową gruntu, którego współwłaścicielem jest M.B. (działka 66/8) jest sporny budynek gospodarczy. Sporny budynek bowiem - wbrew twierdzeniom Państwa G. - wychodzi także poza obszar działki 66/6 w J.Ś. tj. na działkę nr 66/8, której własność przysługuje M.B.. Żaden z Organów nie wykazał, czy zbadała rzeczywiste usytuowanie budynku względem gruntu, zaś M.B. wyłączony z postępowania wolą PINB utracił możliwość dowodzenia tejże okoliczności. Zauważyć należy, że zniesienie współwłasności gruntowej m.in. między Państwa G. i M.B. jako takie "milczy" o fakcie, że budynek "zachodzi" na grunt, który po zniesieniu współwłasności przypadł na własność M.B.. Z dokumentacji fotograficznej (akta sprawy) wynika nadto ponad wszelką wątpliwość, że sporny budynek przylega do ściany budynku, w którym zamieszkuje M.B. z rodziną, więc posiada on oczywisty interes w rozstrzygnięciu postępowania co do skrajnie zniszczonej szopy, w szczególności że już w piśmie inicjującym postępowanie chciał on rozbiórki tejże. Wszystkie te okoliczności winny zostać zbadane przez PINB we W. z zachowaniem reguł postępowania dowodowego zakreślonego normami postępowania KPA. Tylko tak przeprowadzone postępowanie dowodowe daje gwarancję, że wydana decyzja odpowiada prawdzie materialnej i nie krzywdzi interesów żadnej ze stron. Z tego względu nie można przyjąć, jak uczyniono to w zaskarżonej decyzji, że w wyniku uchylenia zaskarżonej decyzji mogłaby zapaść decyzja wyłącznie odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Podkreślono, że budynek nawet po zakończeniu czynności Państwa G. nadal znajduje się w stanie nie gwarantującym bezpieczeństwa M.B. i pozostałych domowników jego domu rodzinnego w oczywisty sposób. Nadto wskazano, że rozstrzygnięcie w oparciu o przesłankę z art. 146 § 2 KPC jest "dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. W sytuacji gdy wnioski dowodowe i twierdzenia stron nie zostały uwzględnione i gdy tym samym nie został zebrany w sprawie pełny materiał dowodowy, nie można przyjąć, że nie mogłaby zapaść inna decyzja niż kwestionowana w podaniu o wznowienie postępowania" (SN z dnia 7 lipca 1994 r., III ARN 26/94, OSNAP 1995, nr 11, poz. 127). W konkluzji stwierdzono, że twierdzenie WINB o zachodzeniu przesłanki z art. 146 § 2 KPA jest niezasadne., stąd w ocenie pełnomocnika skarżącego skargę M.B. należy uznać za uzasadnioną. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując kontroli legalności wydanych w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, co powoduje, iż skarga wniesiona przez M.B. została uwzględniona. W niniejszej sprawie badane decyzje podjęte zostały w postępowaniu nadzwyczajnym uregulowanym przepisami rozdziału 12 Kodeksu postępowania administracyjnego, zatytułowanym: "Wznowienie postępowania". Podstawę prawną podjęcia decyzji przez organ I instancji z dnia [...] marca 2009r., Nr [...] - stanowił przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art.146 § 2 k.p.a. Decyzją tą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. odmówił we wznowionym postępowaniu uchylenia własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2008r., Nr [...], stwierdzając w końcowej części uzasadnienia, że "w wyniku wtórnej analizy akt, stwierdzono, iż niezależnie od ustaleń dotyczących kręgu stron postępowania, merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie złego stanu technicznego przedmiotowego budynku gospodarczego (szopy) byłoby tożsame z tym, przedstawionym w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. nr [...]. Zgodnie z art. 146 § 2 Kpa - nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, w związku z czym uchylenie ostatecznej decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2008r.było-by w pełni bezzasadne". Organ odwoławczy choć utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję organu I instancji, zasadnie nie podzielił stanowiska tegoż organu o pozbawieniu skarżącego M.B. statusu strony w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego obiektu budowlanego - szopy zlokalizowanej na działce nr 66/6 w J.Ś.. Zważyć należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli wydana ona została w postępowaniu dotkniętym kwalifikowaną wadą wymienioną enumeratywnie w art.145 § 1 k.p.a. Stosownie do w/w art.145 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego jest zatem dopuszczalne i możliwe tylko w sprawach zakończonych decyzją ostateczną, gdy zaś zgodnie z art.16 § 1 k.p.a. decyzjami ostatecznymi są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Wskazać przy tym należy, że w doktrynie przyjęte zostało, iż dopuszczalność wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją nieostateczną prowadziłoby do konkurencji pomiędzy odwołaniem a wznowieniem postępowania. Mając na uwadze odmienną konstrukcję prawną tych dwóch instytucji procesowych, dopuszczenie w zakresie wskazanym konkurencji pomiędzy nimi byłoby sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności, ograniczającej zakres weryfikacji decyzji nieostatecznej. Zważywszy, że odwołanie przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, to w postępowaniu wznowieniowym organ rozstrzyga sprawę administracyjną jedynie w przypadku, gdy postępowanie w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad wyliczonych w art.145 § 1 k.p.a., gdy zaś w postępowaniu odwoławczym takiego ograniczenia przepisy k.p.a. nie wprowadzają/ por.B.Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 8. wydanie, Wydawnictwo C.H.BECK Warszawa 2006r., str.640/. Niesporne jest w sprawie, że decyzja organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2008r., Nr [...], której uchylenia domaga się skarżący – nie została przesłana, a tym samym i nie została doręczona skarżącemu M.B.. Z akt sprawy wynika, że decyzja ta została jedynie doręczona M. i J.G.. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru tejże decyzji wynika, że odbiór tej decyzji przesłanej M. i J.G. miał miejsce 20 sierpnia 2008r. Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że pismo skarżącego M.B. z dnia 2 września 2009r. złożone osobiście w siedzibie organu odwoławczego w dniu 3 września 2008r. - wprawdzie zawierające wniosek o wznowienie postępowania zakończonego opisaną wyżej decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r., Nr [...], zawierało także zarzuty związane z prowadzonym przez organ I instancji postępowaniem w sprawie spornego obiektu – szopy, ze szczególnym podkreśleniem niezasadnego w Jego ocenie wykluczenia przez organ I instancji skarżącego z toczącego się postępowania. Niewątpliwie w piśmie tym skarżący wyraził swoje niezadowolenie z opisanej wyżej decyzji organu I instancji. Wskazać przy tym należy, że zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, 128 i 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Istotne przy tym jest także i to, że przy ustaleniu - jaki charakter ma pismo procesowe strony nie ma decydującego znaczenia jego tytuł, ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w nim zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt okoliczności. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 9 k.p.a. stanowi zaś. iż organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Obowiązek informowania stron ciąży na organach administracji zwłaszcza w sprawach, których okoliczności dają podstawę do wniosku, że strona pierwszy raz zetknęła się z takimi problemami faktycznymi i prawnymi nie mając przygotowania pozwalającego na ich rozeznanie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 1984 roku, III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117). Zgodnie z treścią art. 128 kpa. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Jednakże przy ocenie, czy wniesione przez stronę pismo jest odwołaniem, należy kierować się nie tylko treścią pisma ale również tym, czy pismo to zostało wniesione w terminie do złożenia odwołania (tak A. Wróbel w komentarzu do art. 128 kodeksu postępowania administracyjnego (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2000, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 stycznia 1988 roku, SA/Wr 815/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 31. Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w wyroku z dnia 20 czerwca 1996r., sygn. akt III ARN 14/96 /OSNP 1997/2/16/, zgodnie z którym: "Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej pismo strony postępowania administracyjnego wniesione do organu odwoławczego w ustawowym terminie do złożenia odwołania, wyrażające niezadowolenie z decyzji nieostatecznej, podlega rozpatrzeniu jako odwołanie od decyzji". Zważyć przy tym należy, że termin do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Termin ten wiąże również stronę, która faktycznie nie uczestniczyła w postępowaniu, jak i osobę, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i którym nie została doręczona (ogłoszona) decyzja, chociaż miały status strony tego postępowania a jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy należy przyjąć, że termin do wniesienia odwołania dla strony pominiętej biegnie od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, której zapewniono udział w postępowaniu (w istocie chodzi tu o najpóźniejszą datę doręczenia decyzji jednej ze stron – jeśli doręczenie następowało w różnych datach). Takie stanowisko przyjmuje orzecznictwo sądowe. W wyroku z dnia 16 lipca 2002r. (II SA 2230/00, niepubl.) NSA podkreślił, iż "stronie, która nie brała udziału w postępowaniu I-instancyjnym, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ nie doręczył ani nie ogłosił decyzji (a jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.) wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Niesporne jest w niniejszej sprawie, że środek zaskarżenia decyzji administracyjnej, jakim jest odwołanie, jest sposobem wzruszenia decyzji nieostatecznej, stanowiącym gwarancję realizacji zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że strona postępowania niezadowolona z wydanej decyzji ma prawo domagać się, w drodze złożonego odwołania, ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. W tym stanie rzeczy, zaniechanie przez organy przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a tym samym zaniechanie rozważenia, jaki faktycznie charakter ma pismo skarżącego wniesione w dniu 3 września 2008r. do organu odwoławczego i adresowane do tegoż organu, skoro data umieszczona na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2008r., Nr [...] przez M. i J.G., wskazywałaby, że decyzja ta w chwili wniesienia powyższego pisma skarżącego nie była jeszcze decyzją ostateczną, stanowi naruszenie nie tylko w/w przepisów procedury administracyjnej, zwłaszcza art.9 k.p.a., czyli naruszenie zasady należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, aby skarżący nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa, lecz także stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art.15 k.p.a. Podkreślić przy tym należy, że wyłącznym trybem weryfikacji decyzji nieostatecznej jest postępowanie odwoławcze, a tryb ten ma pierwszeństwo przed trybem nadzwyczajnym, jakim jest niewątpliwie wznowienie postępowania. Powyższe uchybienie jest o tyle istotne, że skoro opisane wyżej ustalenia wskazywałyby, że w/w pismo skarżącego, który jak trafnie przyjął organ odwoławczy jest stroną postępowania - wniesione zostało w terminie odwoławczym, to przedwczesne co najmniej było wydawanie decyzji w trybie wznowieniowym, gdy nadto, tak jak to już wyżej Sąd zauważył, sytuacja skarżącego w tym postępowaniu nadzwyczajnym jest zupełnie inna /mniej korzystna/ w porównaniu do postępowania odwoławczego. Niezależnie od powyższego – przy założeniu, że opisana wyżej decyzja organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2008r., Nr [...] była jednak decyzją ostateczną - stwierdzić należy, że organy odmawiając uchylenia powyższej decyzji i wydając w sprawie zaskarżone decyzje nie wykazały, naruszając przy tym tak art.107 §1 k.p.a. jak i art.10 § 1 k.p.a., iż w sprawie zaistniała podstawa do zastosowania art.146 § 2 k.p.a., czyli w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wskazać należy, że z akt sprawy nie wynika, by skarżącemu doręczona została uzupełniająca ekspertyza dot. stanu technicznego spornego obiektu – szopy, jak również nie wynika, by skarżący miał możliwość zapoznania się z tym opracowaniem. Oznacza to zatem, że skarżącego pozbawiono przyznanych mu praw, a to możliwości składania wyjaśnień, jak i wniosków dowodowych w przedmiotowej sprawie. Zgodnie zaś z art. 10 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (§ 1). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 kpa. Realizacją zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest wprowadzenie warunku, od spełnienia którego uzależnione jest uznanie przez organ administracji publicznej okoliczności faktycznej za udowodnioną. Warunkiem tym jest stworzenie przez organ administracji publicznej przesłanek realizacji przez stronę prawa do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu (por. np. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2001 r. sygn. akt II SA 1095/00 – LEX nr 53441). Załatwienie spraw administracyjnych, w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są jednostronne rozstrzygnięcia (decyzje administracyjne), koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 7 i 10 § 1 kpa (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2001r. sygn. akt I SA 1479/99 - LEX nr 54176). Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W państwie prawnym wymagane jest nie tylko zrozumiałe, precyzyjne i zgodnie z innymi regułami, wynikającymi z istoty takiego państwa, unormowanie procedury, lecz również prawidłowe i ścisłe jej stosowanie w praktyce, w szczególności zaś tych jej przepisów, które określają uprawnienia procesowe uczestników postępowania (wyrok NSA z dnia 19 października 1993 r., V SA 250/9, publ. ONSA 1994/2/84). Niewyjaśniony stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, przy istnieniu opisanych wyżej wątpliwości, nie umożliwiał w ocenie Sądu wydanie zgodnych z procedurą administracyjną decyzji administracyjnych. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to obligowało do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2009r., Nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W punkcie II sentencji orzeczono na podstawie art. 152 tejże ustawy, zaś orzeczenie o kosztach oparte zostało na przepisie art.200 ustawy. H.B. 31.12.2009r.