II SA/Wr 432/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant referent Wiktoria Sojka-Ratajczyk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 27 marca 2024 r. nr IF-O.7480.209.2021 RCH2 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę telekomunikacyjnego obiektu budowlanego. oddala skargę w całości. Starosta Bolesławiecki decyzją nr 8 z dnia 5 stycznia 2021 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla T. S.A. dla inwestycji pn. "Budowa obiektu telekomunikacyjnego" na działce nr [...] obręb [...] K., jednostka ewidencyjna G. Odwołanie od decyzji złożył M. K., właściciel działek nr [...] oraz [...]. Odwołujący wskazał, że obydwie działki mają przeznaczenie podstawowe wynikające z planu miejscowego: MU, przede wszystkim pod zabudowę mieszkaniową. Działka nr [...] bezpośrednio sąsiaduje z działką planowanej inwestycji, zaś działka nr [...] znajduje się bardzo blisko, jest zabudowana domem mieszkalnym, a maszt planowanej inwestycji byłby oddalony o ok. 230 m metrów od tego budynku. Zdaniem odwołującego dokumentacja sprawy odznacza się deficytem w kwestii wpływu promieniowania i jego zasięgu, a ponadto organ I instancji oparł się na projekcie budowlanym, nie weryfikując go należycie. Inwestycja, jak podnosi skarżący, poprzez promieniowane może negatywnie oddziaływać na jego życie i zdrowie, zaś organy administracji nie są odpowiednio przygotowane do oceny i kontroli promieniowania. Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia 20 lipca 2022 r. umorzył postępowanie odwoławcze, ze względu na brak statusu strony, uzasadniając to tym, że nieruchomości odwołujących się pozostają poza obszarem oddziaływania, jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 30 marca 2023 r. (sygn. akt II SA/Wr 723/22) uchylił decyzję Wojewody. Sąd wskazał, że nie można wykluczyć wpływu projektowanej stacji na działki [...] i [...]. Z przyjętej w miejscowym planie funkcji rolnej wraz z zakazem zabudowy kubaturowej nie wynika zakaz wszelkiej zabudowy, w szczególności prowadzenia sieci infrastruktury technicznej, stacji transformatorowych, masztów telekomunikacyjnych, prowadzenia utwardzonych dróg dojazdowych. Oznacza to, że przedmiotowe nieruchomości mogą być zabudowane urządzeniami infrastrukturalnymi, drogą. Wojewoda ten aspekt pominął, ignorując, że planowany budynek telekomunikacyjny leżeć będzie w odległości ok. 7 m od granicy działki skarżącego, i odległości 1.5 od granicy nieruchomości uczestniczki postępowania, co ma znaczenie choćby w kontekście ewentualnej lokalizacji sieci gazowej, wymagającej wyznaczenia strefy kontrolowanej. W rezultacie ponownie prowadzonego postępowania Wojewoda Dolnośląski wydał decyzję z dnia 27 marca 2024 r., którą utrzymał w mocy decyzję Starosty Bolesławieckiego. Odnosząc się do orzeczenia Sądu w zakresie oddziaływania na działki nr [...] i [...] organ odwoławczy uznał, że ponadnormatywne oddziaływanie fal nad tymi działkami na minimalnej wysokości 49.8 m nie obejmuje miejsc dostępnych dla ludności, skoro projekt budowlany pokazuje, że obszar występowania pól nie występuje poniżej 49.8 m, i trzeba dodać, że przedmiotowe nieruchomości nie są zabudowane budynkiem mieszkalnym, co wyklucza obowiązujący plan miejscowy, ustalający przeznaczenie rolne. Organ odwoławczy ocenił, że planowana inwestycja jest spójna z adekwatnym miejscowym planem (uchwała Rady Gminy G. z [...] marca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G.): działka zainwestowania znajduje się na terenie rolniczym R/[...]. Projekt budowlany jest zgodny z przepisami ochrony środowiska. Z projektu budowlanego wynika, że obszar występowania pól elektromagnetycznych o gęstości mocy pow. 10W/m2 występuje na wysokości nie mniejszej niż 49.8m n.p.t., zaś maksymalny zasięg występowania strefy promieniowania o gęstości przekraczającej dopuszczalną wartość wynosi ok. 20 m i obejmuje, oprócz działek inwestora, działki nr [...], [...], [...]. Z projektu wynika, że wszystkie te działki są niezabudowane, i nie jest możliwa ich zabudowa mieszkalna, gdyż zgodnie z planem położone są na terenie rolniczym R/[...], z bezwzględnym zakazem lokalizacji obiektów kubaturowych - tym samym ponadnormatywne oddziaływanie fal nad działkami nr [...], [...], [...], [...] na minimalnej wysokości 49.8 m nie obejmuje miejsc dostępnych dla ludności. Przepisy nie wymagają dla przedmiotowej inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Projekt jest zgodny z przepisami dotyczącymi warunków technicznych, jakie powinny spełniać telekomunikacyjne obiekty budowlane oraz przepisami o warunkach technicznych budynków i ich usytuowaniu. Z projektu budowlanego, odnosząc się do zarzutów odwołania, nie sposób wywieść, aby stacja bazowa oddziaływała na działki [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na miejsca dostępne dla ludzi, zaś obawy przed negatywnym wpływem promieniowania na środowisko mają charakter subiektywny. M. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 7, 77§1, 80 k.p.a. przez bezzasadne, dowolne pominięcie obaw skarżącego w zakresie wpływu promieniowania, bez stosownej opinii biegłego, 2) art. 10§1 k.p.a. przez niezapewnienie skarżącemu możliwości wypowiedzenia się, 3) art. 77§1 w związku z art. 80 i 107§3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do twierdzeń skarżącego o niewielkiej odległości planowanej inwestycji od jego domu (230 m), 4) art. 68 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 23 Kodeksu cywilnego zakresie prawa do ochrony zdrowia i ochrony dóbr osobistych, i pominięcie, że planowana inwestycja będzie emitowała promieniowanie o gęstości przekraczającej 10W/m2 m. in. na działce skarżącego nr [...] (rolnej, ale na której skarżący regularnie przebywa od wiosny do jesieni, ze względu na produkcję zboża), 5) prawa materialnego - § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 140 k.c. i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, podczas gdy należące do skarżącego działki nr [...], [...], [...] znajdują się w strefie oddziaływania planowanej inwestycji: działka [...] o charakterze rolnym, posadowiona jest naprzeciw działki nr [...], i znajduje się w zasięgu strefy promieniowania o gęstości pow. 10 W/m2; działka [...] należąca do skarżącego zabudowana jest obiektem mieszkalnym, i znajduje się w odległości zaledwie 230 m od inwestycji, co oznacza, że również jest w strefie oddziaływania; działka [...] należąca do skarżącego sąsiaduje z działką zainwestowania ([...]), również znajduje się w zasięgu oddziaływania o wartości pow. 10W/m2, a z planu miejscowego wynika przeznaczenie MU (zabudowa mieszkaniowa z dopuszczeniem usług). Rozwijając skargę pełnomocnik skarżącego wywodzi o potrzebnych, niepozyskanym przez organ wiadomościach specjalnych z dziedziny oddziaływania pola elektromagnetycznego. Zarzuca, że nie mógł zapoznać się z pełną dokumentacja sprawy. Podnosi niewielką odległość domu – 230 m – od inwestycji. W jego ocenie inwestycja może wywołać negatywny wpływ na ludzkie zdrowie, chronione konstytucyjnie i ustawowo. Skarżący twierdzi o negatywnym wpływie pola, także ponad gruntem, co uniemożliwi korzystanie z działek zgodnie z ich przeznaczeniem. Skarżący domaga się uchylenia tej decyzji, jak i decyzji wydanej w I instancji, odmowę udzielenia pozwolenia na budowę, wstrzymania decyzji, przyznania kosztów postępowania. Skarżący złożył także wnioski dowodowe postaci wydruków z portalu Geoportal, planu miejscowego gminy G. (załącznik graficzny), tekstu na temat szkodliwego wpływu promieniowania, pism okolicznych mieszkańców. W odpowiedzi na skargę Wojewoda zwrócił się o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skargę należało oddalić. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Należy zaznaczyć, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji uwzględnia przepisy Prawa budowlanego w wersji sprzed nowelizacji, która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r. Postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obiektu telekomunikacyjnego wszczęto wnioskiem z dnia 22 lipca 2020 r. Jak wynika z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą Prawo budowlane, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. przed dniem 19 września 2020 r., przepisy ustawy Prawo budowlane stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W pierwszej kolejności Sąd skontrolował zastosowanie się przez organ do wytycznych WSA sformułowanych w wyroku z 30 marca 2023 r. (sygn. akt II SA/Wr 723/22). Sąd orzekł o dysponowaniu przez skarżącą i uczestnika interesem prawnym w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obiektu telekomunikacyjnego, co wojewoda uwzględnił, wydając orzeczenie merytoryczne, aktualnie badane w trybie kontroli sądowej. Spór prawny koncentruje się na zgodności z prawem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obiektu telekomunikacyjnego, zwłaszcza w aspekcie oddziaływania obiektu na wskazane działki, znajdujące się w bliższym i dalszym otoczeniu planowanej inwestycji. Zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W przypadku inwestycji telekomunikacyjnej, generującej - jak w kontrolowanej sprawie - emisję fal elektromagnetycznych trzeba odwołać się do przepisów szczególnych w postaci rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r. poz. 2448). Rozporządzenie (§ 1) określa zróżnicowane dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności poprzez wskazanie: 1) zakresów częstotliwości pól elektromagnetycznych dla których określa się parametry fizyczne, charakteryzujących oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko, do których odnoszą się poziomy pól elektromagnetycznych; 2) dopuszczalnych wartości parametrów fizycznych, o których mowa w pkt 1, dla poszczególnych zakresów częstotliwości, do których odnoszą się poziomy pól elektromagnetycznych. Zróżnicowane poziomy pól elektromagnetycznych określa załącznik do rozporządzenia (§2). Zgodnie z zawartą w załączniku tabelą zakresy częstotliwości dla których określa się parametry fizyczne charakteryzujące oddziaływanie pól na środowisko oraz dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych charakteryzowane przez dopuszczalne wartości parametrów fizycznych dla miejsc dostępnych dla ludności w przedziale od 2GHz do 300 GHz wynoszą 10W/m2 (gęstość mocy). Taki parametr jest niekwestionowany i adekwatny do realiów sprawy. Z informacji zawartych w rozporządzeniu wynika, że dla miejsc dostępnych dla ludności parametry charakteryzujące oddziaływanie pola elektromagnetycznego na środowisko (kolumny 2, 3 i 4 w tabeli 2), reprezentują wartości graniczne natężenia pola elektrycznego i magnetycznego oraz gęstości mocy. Z kolei miejsca dostępne dla ludności to wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości (art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, Dz. U. z 2021 r. poz. 1973). Stan faktyczny w koronnym dla sprawy aspekcie lokalizacyjnym przedstawia się następująco. Z niespornych, odzwierciedlonych w projekcie budowlanym informacji wynika, że działka planowana do zainwestowania - nr [...], graniczy z działką nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]. Działki te są niezabudowane. Zobrazowany na mapie do celów projektowych (s. 36 akt) i opisany w projekcie budowlanym obszar oddziaływania inwestycji rozpościera się na część działki nr [...], część działki nr [...], część działki nr [...], i ma zasięg ok. 20 m. W projekcie budowlanym na temat obszaru oddziaływania obiektu (s. 32) czytamy: obszar oddziaływania wyznaczony dla gęstości pola o wartości nie mniejszej niż dopuszczalne występuje w miejscach niedostępnych dla ludności nad działkami o nr: [...], [...], [...], [...] na minimalnej wysokości 49.8 m nad poziomem terenu. Autor opracowania konkluduje, opierając się na karcie kwalifikacji przedsięwzięcia, że miejsca dostępne dla ludności nie znajdują się w osiach głównych wiązek promieniowania anten, a tym samym planowane przedsięwzięcie nie jest przedsięwzięciem mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie jest sporne przeznaczenie nieruchomości określone planem miejscowym - uchwałą Rady Gminy G. z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z 2005 r. nr 120, poz. [...]). Działka planowanej inwestycji, nr [...], zlokalizowana jest na terenie R/[...], przeznaczonym pod tereny rolnicze, z ustalonym bezwzględnym zakazem stawiania obiektów kubaturowych, z dopuszczeniem prowadzenia sieci napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej, stacji transformatorowych, masztów telekomunikacyjnych i elektrowni wiatrowej, zgodnie z przepisami szczególnymi. Działka nr [...] według planu miejscowego położona jest na terenie rolniczym (R/[...]), z zakazem lokalizacji obiektów kubaturowych. Analogiczna sytuacja ma miejsce wobec działek nr [...] i [...]. Ustalenia biegłego pokazują, że obszar oddziaływania z parametrami pola elektromagnetycznego nie mniejszymi niż dopuszczalne występuje na wysokości blisko 50 m. Jak zaznaczono wyżej, zasięg tego pola to ok. 20 m. Innymi słowy poniżej wysokości 50 m. nie można mówić o parametrach wykraczających poza dopuszczalne, jak też o takim wykroczeniu nie można mówić w odległości większej niż 20 m od planowanego obiektu. Zestawiając poczynione ustalenia faktyczne z przywołanymi regulacjami prawnymi trzeba podkreślić, że ponadnormatywne oddziaływanie fal elektromagnetycznych nad działkami dotkniętymi obszarem oddziaływania (nr [...], [...], [...]) jak też działką nr [...] na minimalnej wysokości 49.8 m nie obejmuje miejsc dostępnych dla ludności, w przywołanym rozumieniu. Odpowiadając na zarzut skarżącego w zakresie działki nr [...] trzeba zaznaczyć na wstępie, że tej działki, zlokalizowanej w odległości ponad 200 m od planowanej inwestycji, nie obejmuje ponadnormatywne oddziaływanie fal elektromagnetycznych, na co jednoznacznie wskazuje dokumentacja (projekt budowlany). Tym samym przekonanie skarżącego o możliwym negatywnym wpływie inwestycji na zlokalizowany na działce budynek mieszkalny pozostaje w sferze subiektywnych odczuć, bez oparcia w przepisach prawnych. Odnosząc się do argumentacji skarżącego w zakresie działki nr [...] trzeba powtórzyć, że nie jest możliwa mieszkaniowa zabudowa tej działki (przeznaczenie rolne z zakazem zabudowy kubaturowej), zaś ponadnormatywne oddziaływanie ma miejsce na wysokości blisko 50 m, co zasadniczo wyklucza z obszaru oddziaływania potencjalną zabudowę infrastrukturalną czy drogową. Z kolei działka nr [...] wprawdzie graniczy z działką zainwestowania, jednak zlokalizowana jest diametralnie poza określonym w projekcie budowlanym obszarem oddziaływania, i dlatego planowana inwestycja telekomunikacyjna nie podważa wynikającego z miejscowego planu przeznaczenia tej działki. Stąd jako nieuzasadnione Sąd potraktował przekonanie skarżącego o istniejącym ograniczeniu jego praw własnościowych, skoro na działce nr [...] - co pokazuje projekt budowlany - brak oddziaływania ograniczającego zagospodarowanie, w tym zabudowę, w rozumieniu przepisów prawa. Organ trafnie uwzględnił stan prawny wyrażony przez rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1071), i trafnie spostrzegł, że dla planowanego obiektu telekomunikacyjnego nie jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Reasumując, organ prawidłowo zlokalizował działki oraz ustalił ich stan oraz trafnie te dane zweryfikował w kontekście parametrów planowanej inwestycji telekomunikacyjnej. Nie naruszył tym samym wskazanych przez stronę w skardze przepisów proceduralnych w zakresie odpowiedniego ustalenia stanu faktycznego. Analogicznie w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym niczym nieuzasadnione byłoby gromadzenie przez organ opinii biegłych w celu zbadania oddziaływania na miejsca dostępne dla ludzi, ponieważ zgromadzona dokumentacja, sporządzona przez uprawniony podmiot, zawiera w tym zakresie wystarczające ustalenia. Zarzut skarżącego co do nieodniesienia się organu do "niewielkiej odległości inwestycji od jego domu – ok. 230 m" jest oczywiście bezzasadny ponieważ ocena tej odległości – jako niewielkiej – ma charakter czysto subiektywny, i w żaden sposób ta odległość nie koresponduje z parametrami faktycznego oddziaływania ustalonymi przez biegłego, w wielokrotnie mniejszych odległościach. Zarzut skarżącego, że organy nie są przygotowane do kontroli pola elektromagnetycznego wymyka się zarówno kontroli administracyjnej, jak też oparty jest na przypuszczeniach skarżącego, a nie na wskazaniu naruszenia przepisów prawnych. Niezasadne są zarzuty naruszenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz Kodeksu cywilnego w zakresie ochrony zdrowia, ponieważ w realiach sprawy mamy do czynienia z ustaleniem wartości promieniowania i jego zasięgu w granicach dopuszczonych przez prawo. Co do argumentacji skarżącego w przedmiocie oddziaływania na konkretne działki Sąd już wypowiedział się wcześniej, i w tym kontekście nie ma mowy o naruszeniu rozporządzenia w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nadto Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów gwarantujących skarżącemu udział w postępowaniu, a strona w żaden sposób nie wykazała, aby pozbawiono ją dostępu do dokumentów, i aby miało to wpływ na ochronę jej praw i rezultat postępowania. Z podanych powodów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.