II SA/Wr 433/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA - Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2009 r. sprawy ze skargi J.F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w budynku chlewni poprzez wykonanie określonych robót budowlanych I. uchyla decyzje I i II instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. przyznaje od Skarbu Państwa z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu - na rzecz adwokata J.H.- tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu łączną kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, stanowiącą wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 240,00 (dwieście czterdzieści) złotych wraz z podatkiem VAT w kwocie 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych. Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] Nr [...] o nakazaniu J.F., właścicielowi zabudowanej działki nr [...] w Ch., Gmina K., w terminie do dnia 31 grudnia 2008r., usuniecie nieprawidłowości stwierdzonych w budynku chlewni, usytuowanym przy granicy z działką nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, że w dniu 6 czerwca 2007 r. organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego przeprowadził kontrolę w/w budynku chlewni. Oględzin dokonano od strony posesji K.M., gdyż J.F. nie brał udziału w prowadzonej kontroli. W toku oględzin spisano stosowny protokół, sporządzono szkic oraz wykonano dokumentację fotograficzną. Ustalono, że przedmiotowy budynek chlewni bezpośrednio przylega ścianą szczytową do budynku mieszkalnego, jednak jest od niego wyższy, usytuowany jest ścianą boczną przy granicy z sąsiednia działką nr [...], ściany budynku murowane z cegły, zaś pokrycie stanowi dachówka. Na budynku stwierdzono miejscowy ubytek dachówki oraz brak rynien i rur spustowych. Ponadto w ścianie przy granicy przedmiotowej chlewni znajdują się dwa okna, które są zlokalizowane wewnątrz szopek Pana M., dobudowanych do tej ściany, oraz dwa okna, które wychodzą od strony budynku gospodarczego Pana M.. Na styku ściany z dobudówki Pana M. wykonane jest opierzenie. Wysokość do okapu od dachu szopek Pana M. wynosi 1,45m. Właściciel sąsiedniej działki Pan M. żądał, aby sąsiad założył na swoim budynku- chlewni rynny i rury spustowe oraz odprowadzał wodę z dachu na swoją działkę. Ponadto zażądał by sąsiad wykonał właściwą wentylację w budynku, gdyż hodowla, którą tam prowadzi, jest dla niego uciążliwa poprzez przedostające się przez okna zapachy, a która są zabudowane jego przybudówką. Organ I instancji decyzją Nr [...] z dnia [...], umorzył postępowanie administracyjnej w sprawie niewłaściwego stanu technicznego budynku chlewni, usytuowanego przy granicy z działką nr [...], na działce nr [...] w Ch.. Wskazane rozstrzygnięcie zostało zaskarżone przez J.F., w konsekwencji czego WINB wydał decyzję Nr [...] z dnia [...], którą uchylił decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał w niej m.in. na przedwczesne umorzenie sprawy, a także na konieczność rozważenia zastosowania przepisów zawartych w rozdziale 6 Prawa budowlanego. Stwierdzono także zebranie niepełnego materiału dowodowego oraz brak wnikliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Nr [...], podjętą na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakazał J.F. usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w przedmiotowym budynku - chlewni poprzez: – uzupełnienie brakujących i wymianę zniszczonych dachówek i gąsiorów w pokryciu dachu, – zamontowanie rynny i rury spustowej na okapie połaci dachu od strony sąsiedniej działki, w celu doprowadzenia wód opadowych na teren swojej nieruchomości, – uzupełnienie brakujących szyb w oknach, gdyż stwierdzono, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym i powoduje zagrożenie bezpieczeństwa mienia i środowiska. Odwołanie od tej decyzji wniósł J.F., zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 8, 9 i 10 § 1 i § 2 k.p.a., polegające na dokonaniu oględzin w terenie w dniu 6 czerwca 2007 r. bez jego udziału, oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 66 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W ocenie WINB odwołanie to nie zasługiwało na uwzględnienie. Organ odwoławczy nie dostrzegł również nieprawidłowości w dyskredytowanej decyzji pod względem merytorycznego rozstrzygnięcia, jak również co do poprawności zastosowanych przepisów prawa. Zdaniem organu odwoławczego, przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy – Prawo budowlane, na podstawie których PINB podjął decyzję, ma na celu korygowanie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym odpowiadającym jego funkcjom. Przepis ten ma umożliwić bezpieczne użytkowane obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem. Konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 66 Prawa budowlanego, a w szczególności użyty w niej zwrot: "właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, wskazuje że decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w treści art. 66 pkt 1-4, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz obligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Jednocześnie WINB podkreślił, że organ może uznać za nieodpowiedni stan techniczny wówczas, gdy ujawniony stan obiektu narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów i tylko w takim przypadku może nałożyć w/w obowiązek. Odnosząc się do ustaleń organu I instancji opartych na wyniku przeprowadzonych oględzin, a także na podstawie przesłuchania stron postępowania, WINB stwierdził, że nałożone kwestionowaną decyzją obowiązki w kontekście istniejącego w niniejszej sprawie stanu faktycznego są w pełni uzasadnione, co w istocie przesądza o zasadności i prawidłowości wydanego przez organ stopnia powiatowego rozstrzygnięcia. Ponadto organ II instancji wskazał na regulację zawartą w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2003 r. Nr 33, poz. 270 ze zm.), gdzie w przepisie § 126 ust. 1 stanowi się, że dachy i tarasy, a także zagłębienia przy ścianach zewnętrznych budynku powinny mieć odprowadzenie wody opadowej do wyodrębnionej kanalizacji deszczowej lub do kanalizacji ogólnospławnej. Zgodnie z § 28 ust. 2 cyt. rozporządzenia dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. W świetle powyższych ustaleń, WINB uznał, że rozstrzygnięcie organu I instancji bezpośrednio zmierza do wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznych budynku chlewni, co przesądza o zasadności jego wydania w zaistniałym stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy. Odnosząc się natomiast do argumentów podniesionych w odwołaniu, stwierdzono, że pozostają one bez wpływu na wydane w sprawie orzeczenie, zaś wszelkie sprawy z zakresu sporów sąsiedzkich winny być dochodzone w trybie cywilnoprawnym przed sądem powszechnym. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł J.F., zarzucając podobnie jak w odwołaniu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 8, 10 § 1 i § 2 k.p.a., polegające na dokonaniu oględzin w dniu 6 czerwca 2007 r. bez jego udziału, oraz naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 66 Prawa budowlanego. Nadto zarzucił niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wniósł o uchylenie decyzji I i II instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu skargi J.F. zarzucił także, że PINB od samego początku prowadził postępowanie administracyjne w sposób nieobiektywny z naruszeniem interesu prawnego skarżącego, czym naruszył art. 8 k.p.a.. Naruszenie art. 66 Prawa budowlanego polega natomiast zdaniem skarżącego na tym, że należący do Niego budynek chlewni nie zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, jest natomiast użytkowany w sposób prawidłowy, znajduje się w odpowiednim stanie technicznym i nie stanowi zagrożenia dla sąsiednich obiektów. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując kontroli legalności podjętych w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego we W. z dnia [...] Nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w G. z dnia [...] Nr [...] naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm./, co powoduje że decyzje te podlegają usunięciu z obrotu prawnego. Naruszenie prawa w niniejszej sprawie polega przede wszystkim na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy /art. 7 k.p.a./, spowodowanym niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego /art. 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i art. 80 oraz art.85§ 1 k.p.a./, jak i naruszeniu przepisu art. 10 § 1 k.p.a. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w sprawie niewłaściwego stanu technicznego budynku chlewni, usytuowanego przy granicy z działką nr [...], na działce nr [...] w Ch., której właścicielem jest J.F., wcześniej została wydana przez PINB w G. decyzja z dnia [...] Nr [...], którą organ ten umorzył postępowanie administracyjnej w sprawie. Decyzja ta została – na skutek odwołania J.F. uchylona przez WINB we W. decyzją z dnia [...], Nr [...]. W decyzji kasacyjnej organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie dokonał wnikliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w sposób jednoznaczny nie potwierdza zasadności umorzenia postępowania na obecnym jego etapie. PINB winien był rozważyć możliwość zastosowania przepisów zawartych w rozdziale 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Trzeba zauważyć, że organ II instancji przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia, może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, natomiast organ I instancji po przekazaniu jemu sprawy obowiązany jest ją ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć. Zatem po uchyleniu decyzji przez organ II instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, organ I instancji musi rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, odnosząc się do wszystkich okoliczności sprawy. W niniejszej sprawie przy ponownym jej rozpoznawaniu organ I instancji wprawdzie wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] w oparciu o przepisy rozdziału 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3), jednakże bez dokonania w sposób należyty czynności wyjaśniających i bez rozpatrzenia w całokształcie materiału dowodowego, co pozwoliłoby na jednoznacznie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do orzeczenia na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Przede wszystkim należy zauważyć, że jedyną czynnością podjętą przez PINB po decyzji kasacyjnej WINB we W. z dnia [...], Nr [...], a wydaniem ponownej decyzji w pierwszej instancji było wystosowanie do stron postępowania wezwania z dnia 3 marca 2008 r. do złożenia wyjaśnień w siedzibie organu w dniu 28 marca 2008 r.. Na owo przesłuchanie stawili się jedynie Państwo M., natomiast skarżący złożył w dniu 27 marca 2008 r. pismo, w którym oświadczył m.in. że nie może wziąć w nim udziału. Organ I instancji winien był przed wydaniem kwestionowanej decyzji – czyniąc zadość przepisom art. 75 § 1, 77 § 1 k.p.a. a także art.85§ 1 k.p.a. – przeprowadzić oględziny przedmiotowego obiektu budowlanego, zawiadamiając wcześniej strony o ich uprawnieniach zgodnie z art.79 § 1 k.p.a. Prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym przejawia się w prawie do inicjowania postępowania oraz prawie wypowiadania się co do treści żądania. Nie chodzi tutaj jedynie o prawo bycia obecną, ale prawo do czynnego kształtowania stanu faktycznego przez stronę poprzez prawo żądania przeprowadzenia dowodów /art. 78 k.p.a./, a przez to - wpływ na stosowanie normy praw materialnego lub procesowego. Przez udział w postępowaniu administracyjnym należy zatem rozumieć nie tylko udział w czynnościach postępowania wyjaśniającego, ale też w czynnościach decydujących. Prawu strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym towarzyszy obowiązek organu prowadzącego to postępowanie zawiadomienia strony o wszczęciu /bądź prowadzeniu/ postępowania, prawie strony dostępu do akt sprawy, prawie do zgłaszania dowodów, obowiązku zawiadamiania strony o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów, prawie strony do wypowiadania się przed wydaniem decyzji. Aby zapewnić stronie możliwość realizacji tych uprawnień to organ administracji publicznej musi wykazać dostateczną aktywność, a nie strona. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi kwalifikowaną wadę procesową, która uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i to bez względu na to, czy miało ono, czy też nie, wpływ na wynik sprawy - treść decyzji /por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1999 r., III SA 979/98, LEX nr 39458/. Analiza akt niniejszej sprawy nie potwierdza, by organ I instancji przeprowadził wyczerpujące postępowanie wyjaśniające, jak również z akt tych nie wynika by organ zapoznał skarżącego z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, czym niewątpliwie naruszył także obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a. Należy w tym miejscu wskazać, że w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności /art. 7, 75 k.p.a./ wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy /zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2000 r., V SA 948/00, LEX nr 50114/. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. w szczególności dowodem mogą być oględziny, które w rozpatrywanej sprawie winny były znaleźć ponowne zastosowanie po wydaniu decyzji kasacyjnej i przekazaniu sprawy do PINB. W oględzinach tych miał prawo brać udział właściciel chlewni – J.F.. Ponowne przeprowadzenie oględzin miało również znaczenie z tego powodu, że podczas dziesięciu miesięcy, które upłynęły od poprzednich oględzin, mogły nastąpić istotne zmiany w stanie faktycznym, np. mógł przestać istnieć obiekt budowlany czy też właściciel mógł poprawić jego stan techniczny, a te mogłyby stanowić podstawę do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 k.p.a.). Mimo niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, organ II instancji utrzymał w mocy kwestionowaną przez skarżącego decyzję. Nie zauważając w/w uchybień, tym samym akceptując zaniechanie organu I instancji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zgodnie z w/w przepisami procedury administracyjnej, organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję, w konsekwencji dopuścił się także naruszenia prawa. Dodatkowo należy wskazać na pogląd wyrażony w orzecznictwie, zgodnie z którym właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 999/06, publ. LEX nr 366267). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przepisie art. 66 w związku z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane określono krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego. Są nimi właściciel oraz zarządca nieruchomości. Nie budzi wątpliwości NSA, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym obiektu budowlanego powinien zawsze brać udział właściciel nieruchomości legitymujący się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a.. Na tle art. 66 ustawy - Prawo budowlane wyrażano również pogląd, że w sytuacji, gdy osoba trzecia składa zawiadomienie informujące o złym stanie technicznym budynku, organ ma obowiązek wszcząć postępowanie administracyjne z urzędu, bowiem postępowanie takie wszczyna się z urzędu. Na tle rozpoznawanej sprawy powyższe rozważania mają o tyle znaczenie, że organy orzekające w niniejszej sprawie oparły się jedynie na wyjaśnieniach sąsiadów – Państwa M. – a nie na oświadczeniu właściciela przedmiotowego budynku chlewni. Należy podzielić pogląd NSA zawarty w w/w wyroku, że po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) i zmianie brzmienia art. 5 i 61 ustawy - Prawo budowlane w postępowaniu w przedmiocie utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego odpadła przesłanka nakazująca uwzględnianie uzasadnionych interesów osób trzecich. Wskazać należy, że organ I instancji ograniczył się w zasadzie jedynie do opisania toku postępowania i przytoczeniu treści w/w przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. Nadto stwierdzenie organu, że nie są zachowane wymogi z § 126 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2003 r. Nr 33, poz. 270 ze zm.), nie spełnia w ocenie Sądu wymogów z art. 107 § 3 k.p.a.. W konsekwencji przyjąć należy, że nie wykazano w istocie istnienia materialnoprawnej przesłanki do zastosowania przepisu art. 66 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Po myśli art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 250 tejże ustawy.