II SA/Wr 433/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka /spr./ Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych oraz szczególne korzystanie z wód w zakresie piętrzenia, poboru i odprowadzania wód dla potrzeb płuczek i stawów rybnych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta Powiatu O., działając na podstawie art.37 ust. 1, art. 122 ust. 1, art. 123 ust. 2, art. 127 ust. 1, 2 i 5, art. 128, art. 131, art. 132, art. 135 pkt 2 oraz art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.) udzielił A. T. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód powierzchniowych dla potrzeb stawów rybnych o łącznej pow. lustra wody 9,33 ha zlokalizowanych na działkach nr 62/73, 62/74, 62/75 i 64/7 , obręb C., gmina O.. Pozwolenie wydano na okres do 31 października 2031 r. Pozwolenie wydano w zakresie: poboru i piętrzenia wody w cieku C. W. oraz w rowie A , odprowadzania wody ze stawów od nr 1 do nr 5 oraz piętrzenia wody w płuczce nr 1 i nr 2 zlokalizowanych odpowiednio na cieku C. W. i na rowie A. W decyzji tej została również zatwierdzona instrukcja gospodarowania wodą opracowana przez prof. W. Cz.. Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. ST.. Zarzucił, że zaskarżona decyzja ogranicza prawidłowe i racjonalne gospodarowanie wodą na innych stawach, w tym na stawach odwołującego się. Piętrzenie wody na rowie A powoduje cofkę na odcinku 1430 km, a to powoduje zmniejszenie prędkości rumowiska wleczonego i zawieszonego i jest przyczyną zamulenia rowu A na tym odcinku, a dodatkowo powoduje ograniczenie użytkowania stawu Dolnego P. S., o czym wielokrotnie Starostwo było przez niego informowane. Także instrukcja gospodarowania wodą powinna gwarantować prawidłowe i racjonalne gospodarowanie wodą w kompleksie stawów w C., lecz tego nie zapewnia. Z harmonogramu nawodnień stawów – obiekt C. wynika, że A. T. do napełniania swoich stawów pobiera aż 544,32 tyś.m3 wody (ponad trzykrotnie więcej niż wynosi pojemność jego stawów – 176,64 tyś.m3). Natomiast inni użytkownicy stawów wg tego harmonogramu mogą pobierać tylko tyle ile wynosi pojemność ich stawów. Niewielki wyjątek uczyniono dla odwołującego, że może jeszcze dodatkowo pobierać wodę w marcu przez 10 dni na uzupełnienie stawów. Odwołujący nie zgodził się oceną składanych przez niego wniosków przez Starostę i stwierdził, że ocena ta jest niezrozumiała. Według Starosty piętrzenie wody na rowie A na wysokości 2,20 m do rzędnej 154,28 m n.p.m. oraz powstanie cofki na odcinku 1,5 km nie pociągną za sobą żadnych negatywnych następstw, a przyczyną zamulenia rowu A jest spuszczanie wody z podtopionego Stawu Dolnego p. P. S.. Wobec powyższych zarzutów odwołujący żąda od organu odwoławczego ograniczenia piętrzenia wody na rowie A w km 0+030 do rzędnej 153,50m n.p.m. przez cały rok oraz zmiany instrukcji gospodarowania wodą. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w części decyzję Starosty O. z dnia [...] r. Nr [...], tj . w zakresie pkt 1.3, pkt 2.1 i pkt 2.2 osnowy decyzji i w tej części umorzył postępowanie I instancji, w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 1ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na szczególne korzystanie z wód. W rozumieniu art. 37 pkt 4 tej ustawy szczególnym korzystaniem z wód jest piętrzenie śródlądowych wód powierzchniowych, przez co rozumie się piętrzenie wód w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących, stopniami wodnymi na ciekach i kanałach oraz w jeziorach, o naturalnym odpływie. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 1 pkt 19a Prawa wodnego rowy są urządzeniami wodnymi, zaś woda w nich znajdująca się nie jest wodą płynącą lub stojącą. Lecz wodą w urządzeniu, a to w konsekwencji oznacza, że piętrzenie wód w rowie nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. W związku z brakiem konieczności uregulowania prawnego w tym zakresie brak jest podstaw prawnych do udzielenia pozwolenia wodnoprwnego na piętrzenie w rowie. Zdaniem organu odwoławczego uchylone rozstrzygnięcie we wskazanym wyżej zakresie wydane zostało przez organ I instancji bez podstawy prawnej., gdyż piętrzenie wody w rowie A nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprwnego. Podobne sytuacja, zdaniem organu II instancji, dotyczy piętrzenia wody w płuczce nr 1 i nr 2, gdyż płuczki są urządzeniami do odłowu i przetrzymywania ryb, służą do okresowego przetrzymywania ryb w wodzie dla odpoczynku i "odpicia się". W związku z powyższym tak jak w przypadku piętrzenia w rowie, brak jest podstawy prawnej do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego w przedmiotowym zakresie. Woda w płuczkach nie jest wodą płynącą lub stojącą, lecz wodą w urządzeniu. Odnośnie zarzutu dotyczącego braku zagwarantowania w instrukcji gospodarowania wodą innym użytkownikom stawów położonych w kompleksie w C. prawidłowego i racjonalnego gospodarowania tą wodą, organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 128 ust. 3 powołanej ustawy, instrukcja taka wymagana jest na piętrzenie wód powierzchniowych oraz na zależne od siebie korzystanie z wód przez kilka zakładów. Piętrzenie wód powierzchniowych dotyczy piętrzenia wód w sztucznych zbiornikach usytuowanych na wodach płynących, piętrzenia wód stopniami wodnymi na ciekach i kanałach oraz piętrzenia wód w jeziorach o naturalnym odpływie oraz ewentualnie dopływie wód.(art. 5 ustawy). W związku z powyższym instrukcja ta nie jest wymagana w przypadku piętrzenia wód w rowie oraz gospodarowania wodą w stawach rybnych, gdyż w rozumieniu przepisu art. 5 woda w stawach nie została zaliczona ani do wód stojących ani do wód płynących ) jest to woda związana z urządzeniem wodnym, w określonym celu). Zatem instrukcja gospodarowania wodą zatwierdzona w przedmiotowym pozwoleniu wodnoprawnym, obowiązuje tylko w części dotyczącej piętrzenia wody w cieku C. W. w km 4+750 za pomocą budowli piętrzącej – upustu młyńskiego do rzędnej maksymalnej 156,16 m n.p.m. przez cały rok oraz piętrzenia wody w cieku C. W. w km 4+050 za pomocą zastawki piętrzącej typu Z-4-4 do rzędnej maksymalnej 152,70 m n.p.m. w okresie całego roku. W pozostałym zakresie stanowi plan gospodarowania wodą w stawach rybnych i płuczkach i w tej części nie może być zatwierdzona. Opracowanie w tej części instrukcji może stanowić jedynie podstawę prowadzenia gospodarki rybackiej w kompleksie stawowym C. [...]. Dlatego też żądanie przedstawione przez P. S., dotyczące zmiany instrukcji gospodarowania wodą w zakresie zmiany harmonogramu nawodnień stawów jest bezpodstawne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu P. S. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 37 pkt 4 w związku z art. 31 ust. 4 pkt 3 ustawy Prawo wodne poprzez błędną jego wykładnię, a następnie niewłaściwe zastosowanie w zaskarżonej decyzji, 2) art. 64 ust. 1a w związku z art. 77 ust. 1 ustawy Prawo wodne oraz w związku z art. 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, 3) konstytucyjnej równości wobec prawa, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, w wyniku czego naruszone zostały naczelne zasady kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 6,7,8 i 9 k.p.a. oraz także przepisów art. 137, 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko i argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nakłada to na sąd obowiązek oceny zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami postępowania administracyjnego, a w razie stwierdzenia naruszenia przepisów, dokonania oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Ustalenia te sąd przeprowadza wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu i w ich toku nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływanej jako ,,p.p.s.a."). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości lub w części następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa lub w innych przepisach, Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części. Na wstępie należy stwierdzić, że przesłane do Sądu akta administracyjne nie są kompletne, ponieważ zawierają dokumentację (kserokopie) związaną z badaną sprawą począwszy od decyzji organu I instancji, do której dołączony jest operat wodnoprawny i instrukcja gospodarowania wodą oraz oryginały akt organu odwoławczego. Brak jest przede wszystkim wniosku z dnia 3 sierpnia 2010 r. A. T. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego i pisma uzupełniającego z dnia 5 sierpnia 2010 r. a także innej dokumentacji, na którą powołuje się organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji. Jedynie z opisu stanu faktycznego w decyzjach organów I i II instancji wynika, że postępowanie w tej sprawie toczy się po raz drugi na skutek uchylenia przez Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej we W. decyzją z dnia [...] r.( nr [...]) wcześniejszej decyzji Starosty O. z dnia [...] r. (nr [...]). Założyć jedynie należy, że organ odwoławczy posiadał całą dokumentację w niniejszej sprawie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia [...] r.(Nr [...]), w której to decyzji organ uznał, że nie jest wymagane pozwolenie wodnoprawne na piętrzenie wody w rowie (A), jak również na piętrzenie wody w płuczce nr 1 zlokalizowanej na cieku wodnym C. W. i w płuczce nr 2 zlokalizowanej na rowie A , albowiem stwierdził, że woda w rowie i w płuczkach nie jest wodą płynącą lub stojącą, lecz wodą w urządzeniu. W pierwszej kolejności ustalenia zatem wymaga, czy organ odwoławczy dokonał prawidłowej wykładni przepisów ustawy Prawo wodne i słusznie uchylił postanowienia zawarte w pkt. 1.3, 2.1 i 2.2 decyzji organu I instancji, umarzając jednocześnie w tej części postępowanie organu I instancji. Pozwolenia wodnoprawne stanowią, w myśl art. 2 ust. 2 pkt 2 tej ustawy jeden z instrumentów zarządzania zasobami wodnymi, gdyż woda jako dobro ogólnospołeczne wymaga ochrony, a zatem i stosownej regulacji prawnej. Zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 145), na szczególne korzystanie z wód wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Ustawodawca w art. 37 ustawy określił w sposób przykładowy przypadki (stany faktyczne) szczególnego korzystania z wód, poprzez zawarcie w początkowej treści tego przepisu terminu "w szczególności". Z przepisu tego wynika, że koncepcja szczególnego korzystania z wód jest zbliżona do poprzednich regulacji prawnych z 1974 r. i z 1962 r., i opiera się na założeniu, że każde korzystanie wykraczające poza zakres korzystania powszechnego i zwykłego jest uznawane za korzystanie szczególne. Powszechne korzystanie z wód służy do zaspokajania potrzeb osobistych, gospodarstwa domowego lub rolnego, bez stosowania specjalnych urządzeń technicznych, a także do wypoczynku, uprawiania turystyki, sportów wodnych oraz, na zasadach określonych w przepisach odrębnych, amatorskiego połowu ryb ( art. 34 ust. 2). Zwykłe zaś korzystanie z wód służy zaspokajaniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego, z zastrzeżeniem ust. 3 ( art. 36 ust. 2). Oznacza to, że wszelkie inne niż zwykłe i powszechne korzystanie z wód stanowi, co już wyżej podkreślone zostało, szczególne korzystanie z wód. Artykuł 37 znajduje się w Dziale II p.t. "Korzystanie z wód" uregulowanym od art. 31 do art. 37 ustawy. W art. 31 ust. 4 unormowane zostało, że przepisy ustawy dotyczące korzystania z wód stosuje się odpowiednio do m.in. użytkowania wód znajdujących się w rowach. Ustawodawca nie wyjaśnił jednak co należy rozumieć pod pojęciem użytkowania wód znajdujących się w rowach. Wydaje się za właściwe przyjęcie znaczenia wymienionego wyżej terminu jakie wynika z określenia tego pojęcia według Słownika języka polskiego. Wydawnictwo Naukowe PWN S.A.pod red. prof. M. Szymczaka , w którym "użytkować znaczy korzystać z czegoś w sposób racjonalny, przynoszący jak największy pożytek, praw. używać cudzej własności, czerpiąc z niej korzyści, ale mając jednocześnie obowiązek zachowania jej substancji i dotychczasowego przeznaczenia". W kontekście powyższego znaczenia terminu "użytkowanie", należy przyjąć, że użytkowaniem wody w rowach będzie zarówno pobór wody z rowu jak i piętrzenie wody w rowie. Skoro więc piętrzenie wody w rowie jest użytkowaniem wody w rowie, a do użytkowania wody w rowach stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące korzystania wód ( a wiec i przepis art. 37 ustawy), to tym samym przyjąć należy, że piętrzenie wody w rowie A stanowi przykład szczególnego korzystania z wód, choć w przepisie art. 37 wprost nie zostało to wymienione. Taką wykładnię wskazanego przepisu art. 37 w zw. z art. 31 ust. 4 pkt 3 ustawy należy przyjąć, zdaniem Sądu, za właściwą, ponieważ piętrzenia wody w rowie nie można z pewnością zaliczyć do zwykłego ani też powszechnego korzystania z wody. Nie ma tu znaczenia, że woda w rowie jest wodą w urządzeniu, gdyż podobnie np. woda w kanałach jest wodą w urządzeniu, a mimo to ustawodawca zaliczył wodę w kanałach do śródlądowych wód powierzchniowych, choć jest ciekiem sztucznym. Wobec powyższego stwierdzić należy, że szczególnym korzystaniem z wód będzie zarówno korzystanie z wód w sposób wymieniony w art. 37 prawa wodnego jak i w każdy inny sposób podobny do przypadków określonych w tym przepisie. Piętrzenie wód w rowie melioracyjnym wymaga więc uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Nadanie takiego znaczenia przepisowi art. 37 powołanej ustawy wynika także i z tego, że pozostawienie piętrzenia wody w rowach poza zakresem rozstrzygnięć właściwych organów administracji publicznej oznaczałoby, że korzystanie z tej wody pozbawione byłby jakiejkolwiek kontroli i w przypadku naruszeń powodujących ujemne skutki dla środowiska brak byłoby możliwości szybkiego wyegzekwowania usunięcia tych naruszeń. Przepisy prawa cywilnego nie zabezpieczają pełnej ochrony w tym zakresie. Korzystanie z wody nie może wiązać się z wyrządzaniem szkód czy to w ekosystemie, czy też w stosunkach sąsiedzkich. Gwarancją prawidłowego użytkowania wody w rowach, w sposób podobny do przypadków wymienionych w art. 37 Prawa wodnego, będzie więc udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na takie użytkowanie (czy to na pobór wody w rowie, czy też na piętrzenie wody w rowie). Powyższe oznacza, że organ odwoławczy naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 37 pkt 4 w związku z art. 31 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd nie stwierdził natomiast naruszenia przez organ przepisu art. 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż organy orzekające nie stosowały go w niniejszej sprawie. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie uwzględnił zarzutu skarżącego w zakresie naruszenia przez organy art. 32 ust. 1 Konstytucji RP dot. konstytucyjnej zasady równości stron poprzez porównanie toku postępowania w sprawie prowadzonej z wniosku skarżącego i odrębnej w sprawie z wniosku A. T., gdyż przedmiotem zaskarżenia jest tylko decyzja w sprawie wszczętej wnioskiem A. T.. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy uwzględni uwagi zawarte w niniejszym wyroku oraz przy orzekaniu zwróci również uwagę na przepis art. 139 k.p.a., który dopuszcza pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się jedynie w dwóch przypadkach, tj. gdy decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Oznacza to, że organ odwoławczy może orzec na niekorzyść odwołującego się, jeżeli szczegółowo wykaże w uzasadnieniu decyzji w czym upatruje, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. "Zwykłe" naruszenie prawa lub interesu społecznego nie wystarcza do pogorszenia sytuacji prawnej odwołującego się. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 przywołanego aktu.