II SA/Wr 433/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2019 r. sprawy ze skargi E.K. i B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy na rzecz A. K. dla inwestycji "Budowa domu jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą w [...] przy ul. [...]", uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o ustaleniu na rzecz A. K. warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji "Budowa domu jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą w [...] przy ul. [...]". Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. W dniu [...] grudnia 2018 r. Prezydent Miasta [...] wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) dalej k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) dalej: u.p.z.p., odmówił ustalenia warunków zabudowy na rzecz A. K. dla inwestycji "Budowa domu jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą w [...] przy ul. [...]", ze względu na brak możliwości łącznego spełnienia warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz naruszenie zasad art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. w zakresie ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że nie zostały łącznie spełnione warunki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. konieczne do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zawarty w pkt 1 tego przepisu wymóg kontynuacji gabarytów i formy architektonicznej (w przedmiotowej sprawie formy zabudowy) planowanej inwestycji nie został spełniony, co skutkowało brakiem możliwości ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem A. K. (inwestor). Organ zwrócił uwagę, że forma zabudowy frontowej, w tym przypadku budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej, determinuje formę zabudowy w II linii zabudowy, tym bardziej, że w drugiej linii zabudowy w wyznaczonym obszarze analizy nie ma budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Istnieją jedynie budynki garażowo-gospodarcze, jako obiekty towarzyszące funkcji podstawowej terenu. Kontynuacja funkcji zabudowy na zapleczu istniejącej zabudowy w przypadku, gdy uwarunkowania terenowe na to pozwalają, stanowi kontynuację zabudowy na działce inwestycyjnej; jednak mając na względzie zachowanie ładu przestrzennego winna ona kontynuować formę zabudowy frontowej - bliźniaczej a nie, jak wnioskuje inwestor, wolnostojącej. Proponowana przez inwestora forma zabudowy wchodzi w kolizję z istniejącą formą zabudowy poprzez negatywne oddziaływanie na przestrzeń. Organ wyjaśnił, że forma zabudowy bezpośrednio przekłada się na formę architektoniczną budynku. Celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Zatem jedynie realizacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej pozwoliłaby na zachowanie podstawowych założeń ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolejno organ wskazał, że stwierdzono również naruszenie pkt 5 tego przepisu poprzez niezgodność z przepisami odrębnymi, w tym przypadku ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez naruszenie zasad określonych w art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy, które mówią, że "W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: 1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; 2) walory architektoniczne i krajobrazowe". Wspomniany przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Nowo powstająca zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma zatem na celu powstrzymanie zabudowy, której nie można pogodzić z zabudową już istniejącą oraz nałożenie na inwestora warunku w postaci konieczności dostosowania nowej zabudowy do cech urbanistycznych zabudowy już istniejącej. W toku postępowania organ zaproponował inwestorowi inną formę zabudowy, jednakże strona zainteresowana nie złożyła akceptacji takiej propozycji. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r., inwestor złożył odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...]. W odwołaniu strona wskazała, że nie zgadza się z decyzją organu pierwszej instancji. Podniosła, że organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy wyłącznie z troski o ład przestrzenny. W ocenie odwołującej się, proponowane przez organ przedłużenie linii istniejącej zabudowy bardziej oddziałuje negatywnie na zachowanie ładu przestrzennego, niż zaproponowany przez nią układ. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. K., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o ustaleniu na rzecz A. K. warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji pn. "Budowa domu jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą w [...] przy ul. [...]". W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że obowiązkiem organu I instancji było dokonanie wszechstronnej i wnikliwej oceny materiału dowodowego z uwzględnieniem wszystkich okoliczności mogących mieć zastosowanie w sprawie, kierując się ponadto przy załatwianiu sprawy interesem społecznym i słusznym interesem obywatela. Organ wyjaśnił, że oprócz wpływu nowej zabudowy na ład przestrzenny jako ukształtowanie przestrzeni, która tworzy harmonijną całość, przepisy nakazują uwzględnianie prawa własności, a szczególnie przysługującego prawa do zagospodarowania własnego terenu, w granicach określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bez naruszania chronionego prawem interesu publicznego i osób trzecich. Przed wydaniem decyzji odmownej organ administracji publicznej zobowiązany był do wszechstronnej oceny okoliczności sprawy oraz do wyjaśniania wszystkich wątpliwości na korzyć inwestora. Kolejno SKO wskazało, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kolegium zwróciło uwagę, że z analizy wykonanej przez organ pierwszej instancji wynika, że w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne, obiekty gospodarcze, pokryte dachami płaskimi oraz stromymi dwuspadowymi, o szerokości elewacji frontów od 6 m do 15 m. W ocenie Kolegium, już tylko te parametry uprawniały organ pierwszej instancji do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Ponadto w treści uzasadnienia organ drugiej instancji wskazał również, że powstająca nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanizacyjnej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, zagospodarowania terenu linii zabudowy i wykorzystania terenu) i charakterystyce architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej istniejącej zabudowy). W przepisach § 4 ust. 1-4 rozporządzenia z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) jest mowa o linii zabudowy w liczbie pojedynczej. Nie oznacza to jednak, że kierując się wykładnią gramatyczną, należy uznać te przepisy jako formułujące zakaz ustalenia więcej, niż jednej linii zabudowy. Potrzeba ustalenia dwóch linii zabudowy, występuje nie tylko wtedy gdy działka graniczy z kilkoma pasami dróg publicznych. Sytuacja, w której szereg działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, jest zabudowanych w ten sposób, że da się wyróżnić dwa szeregi zabudowy: w pierwszym szeregu występuje zabudowa położona bliżej drogi publicznej, a w drugim szeregu istnieje zabudowa oddalona od tej drogi. Wówczas jedna linia zabudowy dla nowej zabudowy usytuowanej w oddaleniu od drogi publicznej, nawiązująca do "drugiego szeregu" zabudowy, wyznacza linię zabudowy od drogi publicznej. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy teren planowanej zabudowy ma dostęp do drogi publicznej. Przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.). Z akt sprawy wynika, że planowana inwestycja, posiada dostęp do drogi publicznej gminnej ul. [...] istniejącym zjazdem. Organ stwierdził, że nie można wydać decyzji odmownej, jeżeli nie jest ona sprzeczna z prawem i nie narusza chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Każdy w takiej sytuacji ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowali E. K. i B. K. wnosząc pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 6 i 7 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowaniowe, a tym samym uchylenie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2018 r., nr [...] i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy poprzez ustalenie warunków zabudowy; 2) art. 107 § 1 pkt 9 k.p.a. poprzez błędne wskazanie w treści pouczenia zawartego w zaskarżonej decyzji jako środka odwoławczego sprzeciwu od decyzji, podczas gdy wydane przez organ II instancji orzeczenie podlega zaskarżeniu skargą do WSA; 3) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez nieprawidłową ocenę kryteriów jakie muszą być spełnione, aby decyzja o warunkach zabudowy mogła być wydana i w wyniku tego uchylenie prawidłowej i zgodnej z obowiązującym stanem prawnym decyzji organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa domu jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą w [...] przy ul. [...]" i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy poprzez ustalenie na rzecz A. K. warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji. Wskazując na tak sformułowane zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skarżący wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji; 2) zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazali, że organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną i jednocześnie orzekając co do istoty sprawy odmiennie niż organ I instancji nie dokonał analizy całokształtu materiału dowodowego oraz dokonał nieprawidłowej oceny wynikających z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kryteriów jakie muszą być spełnione, aby decyzja o warunkach zabudowy mogła być wydana. Skarżący zwrócili uwagę, że organ II instancji w treści zaskarżonej decyzji zawarł błędne pouczenie o braku prawa do wniesienia skargi do WSA, jako środek zaskarżenia wskazując natomiast sprzeciw od decyzji czym naruszył art. 107 § 1 pkt 9 k.p.a. Ponadto uznali, że organ I instancji słusznie stwierdził, że w przedmiotowej sprawie inwestor nie wypełnił przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem skarżących przedmiotowa inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy już istniejącej. Zdaniem skarżących prawo zabudowy terenu nie jest absolutne, co oznacza, że inwestor nie ma pełnej swobody w kształtowaniu ładu przestrzennego. Nie może więc żądać od organów, aby wydały decyzję o warunkach zabudowy, która odpowiada tylko jego oczekiwaniom i stoi w sprzeczności z interesem prawnym skarżących. Skarżący przywołali przepisy Kodeksu cywilnego – art. 46, 140, 144 i 222. W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę z dnia [...] lipca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi. Organ podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Kolegium zarzuty skargi są nietrafne i nie zasługują na uwzględnienie. Błędne pouczenie nie może być podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji, zwłaszcza, że skarżący nie ponieśli z tego tytułu negatywnych konsekwencji. Ponadto organ wskazał, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie mają zastosowania przepisy art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego. Przepisy kodeksu cywilnego dotyczące odziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie nie dotyczą bowiem zagadnień związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz.2107 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 zwana dalej "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Po poddaniu kontroli zaskarżonej decyzji we wskazanych wyżej granicach Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, bowiem doszło do naruszenia przepisów procesowych w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] którą organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego wraz z infrastrukturą i orzekając reformatoryjnie ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Powyższe rozstrzygnięcie podjęte zostało po odmiennej ocenie przez organ II instancji zebranego w sprawie materiału dowodowego, zwłaszcza wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, po uzupełnieniu materiału dowodowego o projekt decyzji sporządzonej przez osobę z uprawnieniami. Przy ocenie powyższego aktu należało mieć na uwadze, że ustalenie warunków zabudowy winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej wydawanej zgodnie z dyrektywami procesowymi zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego i przy uwzględnieniu przepisów prawa materialnego zwartych w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945, dalej jako "u.p.z.p"). Od strony proceduralnej, postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie warunków zabudowy ma służyć wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych pod kątem ustalenia zgodnie ze wskazanymi normami k.p.a., czy w sprawie zachodzą przesłanki, o których jest mowa w art. 61 ww. ustawy. Materialnoprawne przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone zostały w treści art. 61 u.p.z.p. Wynika z nich, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Na podstawie upoważnienia zawartego w ust. 6 omawianego przepisu Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Wymagania te obejmują sposób ustalenia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki i terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W celu ustalenia tych wymagań właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). W rozporządzeniu uregulowano stronę formalną decyzji o warunkach zabudowy, wskazując w § 9, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Z przytoczonych przepisów wynika, że postępowanie wyjaśniające prowadzone dla potrzeb wydania decyzji o warunkach zabudowy koncentruje się na zgodnym z prawem wyznaczeniu obszaru analizowanego i analizowaniu występujących na jego terenie funkcji zabudowy i zagospodarowania oraz cech zabudowy i zagospodarowania - a to w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Prawodawca zdefiniował także pojęcie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu – stanowiąc, że należy przez to rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu – stanowiąc, że należy przez to rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Niezależnie od powyższych ustaleń, z uwagi na zarzuty skargi trzeba mieć na uwadze wartości jakim służy ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którymi są: ład przestrzenny i zrównoważony rozwój jako podstawa działań dotyczących zakresu i sposobu postępowania, określonych u.p.z.p., w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy (art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Przez "ład przestrzenny" rozumieć należy takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne(art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W orzecznictwie przyjmuje się, że celem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 500 – 502 oraz wyrok NSA z dnia 20 marca 2011 r. II OSK 10/11 CBOSA, nsa.gov.pl). Utrwalony jest także pogląd, że pojęcie "działki sąsiedniej" powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy je odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora ( np. wyrok NSA z dnia 14 maja 2008r. II OSK 617/07, CBOSA, nsa.gov.pl). Przyjmuje się zatem, że działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie kierując się jednocześnie ratio legis art. 61 u.p.z.p., którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Określenie charakterystyki urbanistycznej jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Bezsprzecznie bowiem każda sprawa w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy stanowi indywidulany przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Zadaniem organu jest zatem ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną funkcją już istniejącej zabudowy a także, czy charakter nowej zabudowy nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził, aby niezgodnie z przepisami wyznaczono obszar analizowany. Analiza treści tej decyzji nie pozwala jednak wywieść, czy prawidłowo przeprowadzono na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przy ocenie decyzji o warunkach zabudowy istotne bowiem jest jej uzasadnienie i związana z nim analiza urbanistyczna. To w pierwszej kolejności, bowiem z uzasadnienia decyzji popartego analizą urbanistyczną winno wynikać, czy spełnione zostały wszystkie przesłanki warunkujące wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji badane w kontekście przywołanych wyżej przepisów prawa materialnego oraz zarzutów podnoszonych w toku postępowania przez skarżących, budzić musi uzasadnione wątpliwości i zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości dokonanej przez organ oceny spełnienia przesłanek ustalenia warunków zabudowy a w konsekwencji także co do prawidłowości przeprowadzonego postępowania. Przypomnieć zatem trzeba, że organ I instancji stwierdził, że nie został zachowany wymóg w zakresie kontynuacji gabarytów i formy architektonicznej zabudowy sąsiedniej, co skutkuje odmową ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem, ponieważ istnieje niezgodność proponowanej we wniosku zabudowy ze stanem istniejącym. Zdaniem tego organu forma zabudowy frontowej (zabudowa bliźniacza) determinuje zabudowę w głębi działki, co oznacza, że dopuszczalna tam jest tylko zabudowa bliźniacza a nie wolnostojąca. Organ II instancji nie zgodził się z tym stanowiskiem, stwierdzając, że skoro z analizy wynika, że w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne i obiekty gospodarcze pokryte dachami płaskimi oraz stromymi dwuspadowymi o szerokości elewacji frontowej od 6 m do 15 m, to już tylko te okoliczności uprawniały do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Zdaniem Kolegium budowa planowanej inwestycji nie naruszy funkcji na terenie o mieszanej zabudowie mieszkaniowej i gospodarczej. Organ odwoławczy uznał także, że w przypadku, gdy szereg działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, jest zabudowanych w ten sposób, że da się w nich wyróżnić dwa szeregi zabudowy (bliżej drogi publicznej i dalej od tej drogi) istnieje potrzeba ustalenia dwóch linii zabudowy. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że całe uzasadnienie merytoryczne decyzji co do warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. sprowadza się praktycznie do tej argumentacji. W ocenie Sądu argumentacja ta jest jednak pobieżna i niepełna. Organ nie wykazuje, że spełnione zostały wszystkie przesłanki określone tym przepisem – których zaistnienie niezbędne jest dla ustalenia warunków zabudowy. Argumentacja uzasadnienia, poza odwołaniem się do poglądów doktryny i orzecznictwa w kwestii zachowania ładu przestrzennego, ogranicza się tylko do lakonicznej oceny kontynuacji funkcji oraz do stwierdzenia, że dopuszczalne jest wyznaczenie dwóch linii zabudowy - w tym dla budynków sytuowanych w głębi działki w drugim szeregu - jednak bez odniesienia tego ogólnego stwierdzenia do okoliczności niniejszej sprawy. W tym względzie organ nie bada konieczności ustalenia tej linii w świetle obowiązujących przepisów rozporządzenia i ustawy oraz ewentualnego wpływu wytyczenia tej linii na wolność zabudowy. Poza tym, organ nie odnosi się w ogóle co do kwestii zgodności sposobu ustalenia obszaru analizowanego, a co szczególnie istotne, nie przedstawia żadnej argumentacji wyjaśniającej ustalone w decyzji parametry i wskaźniki zabudowy w kontekście ich zgodności z przepisami rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. i wynikami analizy urbanistycznej. Tymczasem powoływany przez Kolegium ład przestrzenny to nie tylko kontynuowanie funkcji, ale także nawiązanie do wskaźników zabudowy kształtujących ten ład, takich jak powierzchnia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość budynku, czy geometria dachu. Tym samym nie można uznać, że organ orzekający reformatoryjnie, w sposób rzetelny i pełny poddał badaniu i ocenie istotne okoliczności wynikające z przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej wpływające na sposób ustalenia cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wbrew twierdzeniom Kolegium sam fakt, że w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne i obiekty gospodarcze pokryte dachami płaskimi oraz stromymi dwuspadowymi o szerokości elewacji frontowej od 6 m do 15m, nie wystarczał dla ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Obowiązkiem organu było bowiem zbadanie i przeprowadzenie oceny, czy nowa zabudowa odpowiada charakterystyce urbanistycznej nie tylko w zakresie kontynuacji funkcji, szerokości elewacji frontowej i linii zabudowy, ale także co do innych wskazanych w rozporządzeniu parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz gabarytów i formy architektonicznej budynku. Bezsprzecznie takiej pełnej oceny w decyzji organu odwoławczego brak, co wprost wynika z jej uzasadnienia. Jest to istotne tym bardziej, że kwestia prawidłowości ustalenia w niniejszej sprawie niektórych wskaźników i parametrów nowej zabudowy budzić musi uzasadnione wątpliwości. Ustalając warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu inwestycji organ ustalił bowiem wskaźnik intensywności wykorzystania terenu (czyli stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni zabudowy działki) w przedziale wartości od 0,18 do 0,27. Zgodnie z § 5 ust.1 przywoływanego już rozporządzenia zasadą jest, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy ( § 5 ust. 2). Z przeprowadzonej przez organ I instancji analizy wynika, że średni wskaźnik intensywności wykorzystania terenu wynosi 0,18. Tym samym, ustalając przedmiotowy wskaźnik w podanym wyżej przedziale, Kolegium określiło go nie tylko na poziomie średnim, ale dopuściło także wartość znacznie przewyższającą ten poziom. Zgodnie z rozporządzeniem dopuszczalne jest ustalenie innej niż średnia wielkości przedmiotowego wskaźnika o ile wynika to z analizy. Jak jednak przyjmuje się w orzecznictwie, dopuszczenie przez prawodawcę w § 5 ust. 2 rozporządzenia ustalenie współczynnika na innym poziomie niż średni, jako odstępstwo od reguły określonej w § 1 winno być traktowane wyjątkowo i powinno być uzasadnione wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Taki stan rzeczy nie oznacza bowiem, że parametry inwestycji dla której ustalane są warunki zabudowy mogą być odniesione zawsze do wartości najwyższych występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo od tych parametrów powinno być uzasadnione przekonującymi przesłankami podanymi w uzasadnieniu decyzji i mającymi oparcie w analizie. W niniejszej sprawie organ II instancji orzekając reformatoryjnie i ustalając po raz pierwszy warunki zabudowy przez dopuszczenie wskaźnika intensywności zabudowy w przedziale którego maksymalny poziom jest znacznie wyższy niż wskaźnik średni, nie uzasadnił w ogóle swojego stanowiska. Korzystając z rozwiązania zawartego w § 5 ust.2 i dopuszczając jako wartość graniczną współczynnik intensywności wykorzystania terenu na wyższym poziome niż średni (0,27) nie wskazał i nie wyjaśnił, jakie przesłanki za tym przemawiają i dlaczego ustalił go na takim a nie innym poziomie. Dopuszczenie takiego wyjątku powinno być uzasadnione i powinno stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej nie tylko zasadę wolności w zagospodarowaniu terenu przez właściciela ale także ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla porządku istniejącego w obszarze analizowanym (por. NSA w wyroku z dnia 11 kwietnia 2019 r. II OSK 1384/17 BCOSA, nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie jest to istotne tym bardziej, gdyż jak wynika z załącznika graficznego analizy urbanistyczno-architektonicznej, działki występujące w bliskim otoczeniu działki będącej przedmiotem zainwestowania (sąsiednie i przy sąsiadujących ulicach) nie są zagospodarowane w taki sposób jak planowane zainwestowanie, czyli przez zabudowę dwoma budynkami mieszkalnymi o zbliżonej powierzchni. Występujące na działkach sąsiednich zwiększone zainwestowanie wynika zaś z rozbudowy niektórych budynków mieszkalnych a nie zabudowy kolejnym tego rodzaju budynkiem. Na działkach sąsiednich odrębną zabudowę (poza budynkami mieszkalnymi) stanowią natomiast budynki gospodarcze o mniejszej powierzchni. W tych okolicznościach organ II instancji ustalający warunki zabudowy powinien wyjaśnić, jakie względy pozwoliły mu uznać, że ustalenie wskaźnika zabudowy w wielkościach granicznych (od - do) z których jedna odpowiada wielkości średniej w obszarze analizowanym a druga jest znacznie wyższa, stanowić będzie harmonijną kontynuację istniejącej zabudowy i nie naruszy tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, mieszcząc się w granicach zastanego w tym miejscu sposobu zagospodarowana terenu tj. ładu przestrzennego. Zauważyć także trzeba, że określenie wielkości granicznych przy takim zakresie rozpiętości jak w niniejszej sprawie, jest niejednoznaczne i stwarza w rzeczywistości dowolność w projektowaniu. W efekcie takich ustaleń może więc powstać obiekt, który nie do końca będzie odpowiadać charakterystyce innych obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym. Organ powinien także odnieść się do okoliczności, że działka inwestora jest już zabudowana i wykazać w uzasadnieniu decyzji, że dopuszczony przez niego wskaźnik (zwłaszcza w górnych granicach) pozwoli na realizację nowej zabudowy o określonych parametrach tak aby łączna zabudowa na działce mieściła się w wyznaczonym wskaźniku. Zastrzeżenia budzić musi także prawidłowość ustalenia wskaźnika wysokości górnej elewacji frontowej gzymsu lub attyki. Według § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość tę wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio dla istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku ( ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą w obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy (ust. 4). W zaskarżonej decyzji Kolegium ustaliło wysokość górnej krawędzi attyki maskującej spadek dachu co najmniej od strony ul. [...] (czyli od strony frontowej ) i od elewacji bocznej (od strony działki nr [...]) na poziomie 7,5m z tolerancją 10%. Co istotne organ II instancji w żaden sposób nie wyjaśnił i nie uzasadnił ustalonej w ten sposób wysokości. Niewątpliwie było to konieczne, skoro ze znajdującej się aktach analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że wysokość elewacji frontowych zakończonych attykami, przy ul. [...] kształtuje się na poziomie od 5,5 - 6 m. Wysokość górnych krawędzi pozostałych budynków w obszarze analizowanym kształtują się natomiast na poziomie od 5,5 do 7 m. W analizie stwierdzono także, że ponieważ budynek ma być usytuowany w drugiej linii zabudowy nie ma możliwość zastosowania § 7 ust. 1. Uznano jednocześnie, że wysokość tę należy ustalić zgodnie z § 7 ust. 4 w nawiązaniu do budynku frontowego znajdującego się na działce zainwestowania przy uwzględnieniu, że wysokość attyki na elewacji bocznej tego budynku j wynosi 7,5 m. Kolegium mechanicznie przeniosło powyższe ustalenia do decyzji, nie dokonując żadnej oceny zaproponowanego sposobu określenia tego parametru. W szczególności organ nie ocenił, czy pozostaje on zgodny z przepisami ww. rozporządzenia, skoro w § 7 brak regulacji w której dopuszczono by ustalenie wysokości górnej krawędzi planowanego budynku na podstawie wysokości górnej krawędzi (gzymsu lub attyki) elewacji bocznych budynków znajdujących się na obszarze analizowanym. Prowadzi do w konsekwencji do sytuacji, w której wysokość elewacji frontowej planowanego budynku będzie wyższa od maksymalnej wysokości elewacji frontowej dla budynków w obszarze analizowanym (która wynosi 7 m). Te kwestie pozostały poza uwagą organu odwoławczego, podobnie jak konieczność przedstawienia szczegółowego uzasadnienia dla zastosowania w okolicznościach danej sprawy § 7 ust. 4 rozporządzenia, jako odstępstwa od określonych w ust. 1-3 zasad. Brak szczegółowej oceny powyższej materii jak też brak uzasadnienia dla przyjętych wskaźników stanowi w ocenie Sądu naruszenie zarówno ww. przepisów rozporządzenia jak i przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza także przepis art. 11 k.p.a. wyrażający zasadę przekonywania. Brak w nim bowiem przedstawienia w sposób wyczerpujący motywów którymi organ kierował się przy ustalaniu warunków zabudowy, jak też precyzyjnego stanowiska przyczyn dla których ocenił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za wadliwe. Kolegium w ogóle nie odniosło się do podanej przez organ pierwszej instancji przyczyny odmowy ustalenia warunków zabudowy, co z punktu widzenia interesu skarżących było istotne. Jak już wskazano wcześniej, nie było wystarczające w tym względzie ogólnikowe stwierdzenie, że do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, wystarczający był fakt występowania w obszarze analizowanym budynków mieszkalnych i gospodarczych o dachach płaskich i stromych dwuspadowych oraz o podanej szerokości elewacji frontowej. Organ pierwszej instancji nie kwestionował bowiem spełnienia wymogu kontynuacji funkcji jako warunku zachowania ładu przestrzennego ale dopatrywał się go w braku kontynuacji gabarytów i formy architektonicznej (formy zabudowy). Do tych argumentów organ II instancji się nie odniósł i nie dokonał ich oceny, co świadczy o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 tej ustawy. W ponownym postępowaniu organ II instancji rozstrzygając sprawę odniesie się do przyczyn odmowy ustalenia warunków zabudowy podanych przez organ pierwszej instancji oraz - uwzględniając uwagi wynikające z powyższego wyroku - oceni jeszcze raz możliwość wydania dla inwestora decyzji pozytywnej. Mając na uwadze, że Kolegium nie oceniało i nie uzasadniło w ogóle przyjętych wskaźników i parametrów zabudowy, których określenie zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p stanowi jedną z kluczowych kwestii ustalanych w procesie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, badając w ponownym postępowaniu te przesłanki organ oceni, czy rozstrzyganie w takim zakresie (w tym usunięcie wskazanych przez Sąd uchybień ) mieścić się będzie w ramach kompetencji organu odwoławczego, których granice wyznacza zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc, Kolegium powinno ocenić, czy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego obejmującego analizę funkcji cech i zabudowy i zagospodarowania terenu, możliwe jest ustalenie przez organ odwoławczy warunków zabudowy w sytuacji, gdy wcześniej wydana została przez organ pierwszej instancji decyzja odmowna. Uwzględnić bowiem trzeba, że w toku postępowania zmierzającego do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy trzeba wyjaśnić wszystkie okoliczności istotne dla właściwego określenia każdego z elementów które powinna zawierać decyzja o warunkach zabudowy ( por. art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p), projekt decyzji powinien być przygotowany przez osobę dysponującą szczególnymi kwalifikacjami a nadto niezbędne jest uzyskanie koniecznych uzgodnień. Kolegium winno zatem ocenić, czy wyjaśnienie powyższych okoliczności i przeprowadzenie pozostałych czynności mieścić się będzie w granicach postępowania, które zgodnie z art. 136 k.p.a. może przeprowadzić organ odwoławczy. Wobec stwierdzenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, konieczne było jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. Ze względu na charakter stwierdzonych uchybień, wynikających z braku przeprowadzenia właściwej i pełnej oceny przez Kolegium istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i braku prawidłowego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, Sąd uznał, że na obecnym etapie przedwczesnym byłoby odniesienie się do zarzutów skargi akceptujących stanowisko organu pierwszej instancji odnoszących się do formy zabudowy. Stanowisko tego organu najpierw powinno bowiem poddane być kontroli instancyjnej. Natomiast podniesiona w skardze wadliwość pouczenia przez Kolegium, pozostała bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach swoje wsparcie znajduje w art. 200 i art. 205 p.p.s.a.