II SA/Wr 434/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędziowie WSA Anna Siedlecka, NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/, Protokolant Agnieszka Karcz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2006r. sprawy ze skargi A Spółka z o.o. w W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...], Nr [...]D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], Nr [...]o odmowie Spółce z o.o. A w W. umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych prowadzonych bez pozwolenia na budowę, przy budowie na dzwonnicy kościelnej w S. przy ul.K. [...] stacji bazowej telefonii komórkowej. W uzasadnieniu organ wskazał, iż postanowieniem z dnia [...], Nr [...]organ I instancji wstrzymał spółce B prowadzenie robót budowlanych przy budowie stacji bazowej telefonii komórkowej GSM na dzwonnicy kościelnej przy ul. K. [...] w S. Budowa niniejsza rozpoczęta została bowiem bez pozwolenia na budowę. Następnie decyzją z dnia [...], Nr [...]organ nakazał Spółce "B doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem poprzez opracowanie projektu zamiennego dla w/w inwestycji. W związku z wykonaniem przez zobowiązaną Spółkę przedmiotowego obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydał dnia [...]decyzję Nr [...], którą zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie stacji bazowej telefonii komórkowej GSM na dzwonnicy kościelnej przy ul. K. [...] w S. Rozstrzygnięcie powyższe zostało w terminie prawem przewidzianym oprotestowane przez Burmistrza Miasta i Gminy S. W postępowaniu odwoławczym D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia decyzją z dnia [...] Nr [...]. W toku ponownego rozpoznawania sprawy przez organ I instancji strona -spółka A, wystąpiła w dniu [...]z wnioskiem o umorzenie niniejszego postępowania. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydał dnia [...]postanowienie Nr [...], którym odmówił spółce A umorzenia postępowania w sprawie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej na dzwonnicy kościelnej w S. przy ul. K. [...]. Zdaniem organu odwoławczego, wniesione zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem brak jest przesłanek do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie. Organ podkreślił, iż w badanej sprawie bezwzględnie wiążące są ustalenia faktyczne zawarte w prawomocnej decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], Nr [...]. Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wynika, iż przedmiotowa inwestycja stanowi samowolę budowlaną kwalifikowaną w art. 48 prawa budowlanego. Stąd zalecenie organu odwoławczego, aby sprawę rozpoznać w oparciu o powołaną regulację prawną. Żadna ze stron nie wniosła na powołane rozstrzygnięcie II instancji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, należy zatem domniemywać, iż zawarte w niej wytyczne były zgodne z wolą wszystkich stron. W każdym razie bezspornym jest, iż inwestor, znając treść tego rozstrzygnięcia i odstępując jednocześnie od zaskarżenia, musiał liczyć się z jego skutkami. Biorąc zatem pod uwagę fakt, iż wszystkie strony postępowania zaakceptowały decyzję organu II instancji Nr [...], decyzja ta stała się prawomocna. Skutkiem takiego stanu jest niewątpliwie bezwzględnie obowiązujący charakter ustaleń faktycznych dokonanych w tym postępowaniu oraz wytycznych skierowanych do organu I instancji. Organ I instancji ma zatem obowiązek przeprowadzić postępowanie w oparciu o przepis art. 48 prawa budowlanego. Powyższe jednoznacznie wskazuje na niemożność umorzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie w związku z jednoznacznym ustaleniem popełnienia przez inwestora samowoli budowlanej. Chybione są przy tym argumenty żalącej się spółki, zmierzające do dowiedzenia, iż przedmiotowa inwestycja nie podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Prawdą jest, iż zapis art. 29 ust. 2 pkt 15 zwalnia od tego obowiązku inwestycje polegające na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Jednakże wobec istniejących dowodów niespornym jest fakt, iż przedmiotową inwestycję trudno zakwalifikować w ten sposób. Zakres robót budowlanych w niniejszym przypadku jest bowiem niewątpliwie dużo szerszy, niż ten określony w regulacji art. 29 ust. 2 pkt 15 prawa budowlanego. Przytoczyć zatem należy, iż realizowana przez skarżącą spółkę inwestycja obejmuje zamierzenie budowlane polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, na co składa się pomieszczenie techniczne wraz z instalacjami i masztem antenowym. Trudno zatem zgodzić się, iż tak szerokie zamierzenie miałoby być zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę tylko z tego względu, iż jeden z elementów inwestycji takiego pozwolenia w określonym przypadku nie wymaga. Stwierdzić zatem należy, iż argumentacja zażalenia stanowi chybioną próbę uchylenia się od odpowiedzialności za popełnioną samowolę budowlaną. Biorąc pod uwagę wyżej powiedziane orzeczono jak wyżej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A Spółka z o.o. w W. wniosła o uchylenie wydanych w sprawie postanowień w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: 1. Przepisu art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że decyzja Nr [...]D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]jest "bezwzględnie obowiązująca" w zakresie ustaleń faktycznych i przyjętej kwalifikacji prawnej co do przedmiotowej inwestycji; 2. Przepisu art.28 ust.l oraz art.29 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2003, Nr 207, poz. 2016 ze zm.) poprzez przyjęcie, że w sprawie zachodziły podstawy do ubiegania się o pozwolenie na budowę; 3. Przepisu art.30 ust.l pkt 3 lit. a) ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane poprzez pominięcie, że wykonanie robót budowlanych na dzwonnicy kościelnej w S. przy ul. K. nie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zdaniem skarżącej Spółki stanowisko organu II instancji stoi w oczywistej sprzeczności z art. 138 § 2 KPA oraz utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjmuje się, że przekazując sprawą do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy może jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji. Nie może natomiast ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ. Taka ingerencja, w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwienia konkretnej sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajduje uzasadnienia w przepisach Kodeksu Postępowania administracyjnego" (wyrok NSA z dnia 27.10.1999 r., sygn. I SA 2127/98, orzeczenie nr 48721 w programie komputerowym LEX). Ponadto z art. 138 § 2 KPA "nie wynika, że organ I instancji jest związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej" (wyrok NSA z dnia 7.06.2001 r., sygn. I SA/Gd 2508/98, orzeczenie nr 53876 w programie komputerowym LEX). Decyzja organu odwoławczego o charakterze kasacyjnym (art. 138 § 2 KPA) nie rozstrzyga bowiem "sprawy co do istoty i tym samym w zakresie materialnoprawnym nie stanowi żadnego rozstrzygnięcia, a tym bardziej o charakterze ostatecznym" (wyrok NSA z dnia 14.09.1998 r., sygn. IV SA 1679/96, orzeczenie nr 43790 w programie komputerowym LEX). W świetle powyższego nie może ostać się pogląd, zgodnie z którym umorzeniu postępowania w sprawie stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na dzwonnicy kościelnej w S. sprzeciwia się ostateczność decyzji Nr [...]z dnia [...]. Nadto skarżąca Spółka wskazała, iż zgodnie z art.29 ust.2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Inwestor podnosi, iż budowa stacji bazowej telefonii komórkowej na wieży dzwonnicy w S. mieści się w zakresie zastosowania powyższego przepisu. Przemawiają za tym następujące argumenty: 1. Anteny zainstalowane na zewnątrz dzwonnicy bez wątpienia są "urządzeniami", o których mowa w art.29 ust.2 pkt 15 ustawy. 2. W zakresie pojęcia "urządzenie" mieści się również konstrukcja, na której zamontowano antenę radioliniowa. Zainstalowanie anteny na obiekcie dzwonnicy wymagało zastosowania takiego rozwiązania technicznego, które pełni funkcję służebną wobec urządzenia. Dlatego też konstrukcja może być traktowana jako część urządzenia. Gdyby w art.29 ust.2 pkt 15 ustawy chodziło tylko o same urządzenia, stawiane bezpośrednio na obiekcie budowlanym, ustawodawca posłużyłby się pojęciem "posadowienie", a nie pojęciem "instalowanie". 3. Prace wykonane w pomieszczeniu technicznym w żaden sposób nie podlegają pod obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. W szczególności za wymogiem uzyskania takiej decyzji nie przemawia fakt, że w pomieszczeniu tym znajdują się urządzenia sterujące pracą urządzeń (anten) zainstalowanych na zewnątrz obiektu). Prac tych w ogóle nie można kwalifikować jako robót budowlanych, podlegających pod art.28 ust.l ustawy Prawo budowlane. Skarżąca zarzuciła, iż organy nie wykazały, dlaczego w omawianym przypadku brak podstaw do zastosowania art.29 ust.2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane, a ściślej rzecz ujmując - do zastosowania art.28 ust.l ustawy. W szczególności nie zostało wykazane, iż prace w pomieszczeniu technicznym mogą być kwalifikowane jako roboty budowlane (art.3 pkt 7 ustawy), które można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W sprawie nie chodzi o to - jak przyjął organ II instancji - czy zamierzenie jest "szerokie" czy też nie, ale o to, czy istnieje podstawa prawna do nakładania na Inwestora obowiązku uzyskiwania decyzji administracyjnej. Kwestii tej nie można pominąć w świetle fundamentalnej dla prawa administracyjnego zasady, zgodnie z którą kompetencji organów administracji publicznej nie domniemywa się (art.6 Kodeksu postępowania administracyjnego). W ocenie Inwestora podstawa taka nie istnieje. Jednocześnie podnieść należy, iż w sprawie nie zachodził obowiązek zgłoszenia właściwemu organowi robót budowlanych (art.30 ust.l pkt 3 lit.b) ustawy Prawo budowlane). Pogląd reprezentowany w niniejszej skardze został zaakceptowany przez Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie w wyroku z dnia 26.11.2003 r., sygn. SA/Sz 339/02 (sprawa ze skargi, "A Spółka z o.o. Z powyższych względów skarga w ocenie Spółki jest zasadna. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola postanowień polega na badaniu ich zgodności z prawem, a więc zgodności z normami prawa materialnego, jak i przepisami postępowania administracyjnego. Działając w granicach kompetencji wynikających z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. 153, poz.1269/ w związku z art.3 § 2 pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art.145 lub art.151 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że tak zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające go postanowienie organu pierwszej instancji narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, co powoduje, iż postanowienia te podlegają usunięciu z obrotu prawnego. Niesporne jest w niniejszej sprawie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. pismem z dnia [...], Nr [...], powołując się na przepis art.61 § 4 k.p.a. zawiadomił strony, że w dniu [...]w związku z decyzją Wojewody D. z dnia [...]., Nr [...]uchylającą decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...], Nr [...]i umarzającą postępowanie pierwszej instancji, zostało wszczęte z urzędu postępowania administracyjne w sprawie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej GSM na dzwonnicy kościelnej w S. przy ul.K. [...], ze względu na wykonanie przez inwestora A Sp. z o.o. w W. części robot bez pozwolenia na budowę. Z akt sprawy niewątpliwie także wynika, że w dniu [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., powołując się na przepis art.51 ust.3 w związku z art.83 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2000r., Nr 106, poz.1126 ze zm./ wydał decyzję Nr [...]o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu A Sp. z o.o. w W. pozwolenie na wznowienie robót budowlanych na dzwonnicy kościelnej w S. przy ul.K. [...], związanych z budową stacji bazowej telefonii komórkowej GSM. Jednakże na skutek wniesionego od tej decyzji odwołania przez Burmistrza Miasta i Gminy S., D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. powołując się na przepis art.138 § 2 k.p.a. decyzją z dnia [...], Nr [...]. uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Pismem z dnia [...], a które wpłynęło do organu pierwszej instancji [...], skarżąca strona zwróciła się do tegoż organu o umorzenie postępowania w niniejszej sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. odmówił skarżącej umorzenia postępowania, stwierdzając, że prowadzone postępowanie nie jest bezprzedmiotowe, stąd nie może skorzystać z postanowień art.105 § 1 k.p.a. Niewątpliwe jest w sprawie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydając postanowienie z dnia [...], Nr [...]odmawiające skarżącej Spółce umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w sprawie robót budowlanych prowadzonych bez pozwolenia na budowę, przy budowie na dzwonnicy kościelnej w S. przy ul.K. [...] stacji bazowej telefonii komórkowej GSM, jako podstawę prawną powołał przepis art.123 k.p.a. Zgodnie zaś z w/w art.123 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje postanowienia w toku postępowania /§1/. Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej /§2/. Zasada zatem jest w myśl cyt. wyżej przepisu art.123 k.p.a., że postanowienia wydawane są w sprawie, czyli w odniesieniu do pewnej sytuacji procesowej lub instytucji , np. zawieszenia postępowania - art.101 § 1 k.p.a., albo w odniesieniu do określonej czynności procesowej, np. ukaranie świadka grzywną – art.88 § 1 k.p.a. Postanowienia zaś dotyczące istoty sprawy, to postanowienia wydawane w toku współdziałania / art.106 § 5 k.p.a./, postanowienia o zatwierdzeniu ugody /art.122 k.p.a./, a także postanowienia o wznowieniu postępowania / art.149 § 1 k.p.a. / por. B.Adamiak i J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2.wydanie C.H.BECK, W-wa 1998, str.604/. W świetle powyższych ustaleń, stwierdzić należy, że opisane wyżej postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...], Nr [...] o odmowie umorzenia postępowania administracyjnego, nie mieści się w żadnym z w/w rodzajów /kategorii/ postanowień określonych w cyt. wyżej art.123 k.p.a. Również w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane brak jest podstawy do wydania w tym względzie postanowienia. Wskazać przy tym należy, że wprawdzie przepis art.105 k.p.a. dopuszcza umorzenie postępowania administracyjnego w formie decyzji, gdy zachodzą określone przesłanki, jednakże przepis ten a contrario nie mógł być także podstawą prawną do wydania postanowienia o odmowie umorzenia postępowania. W sytuacji bowiem, gdy toczy się postępowanie administracyjne, a co miało miejsce w niniejszej sprawie skoro wydana została opisana wyżej decyzja kasacyjna D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...], Nr [...], to żądanie skarżącej Spółki o umorzenie postępowania, winno było być ocenione przez organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, konsekwencją czego winno było być wydanie przez tenże organ stosownej decyzji administracyjnej. W okolicznościach niniejszej sprawy przedwczesne jest zatem w chwili obecnej rozpatrywanie przez Sąd podniesionych w skardze zarzutów. W konsekwencji powyższych ustaleń, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art.156 § 1 pkt.2 k.p.a. orzekł jak w sentencji.