II SA/Wr 435/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Anna Siedlecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA - Olga Białek, Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A. S. i Z. S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na obniżeniu podłóg w przyziemiu budynku oraz wykonaniu instalacji gazowej, elektrycznej i wodno-kanalizacyjnej I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz radcy prawnego T. P. tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącym, łączną kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, stanowiącą wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości netto 240,00 (dwieście czterdzieści) złotych wraz z podatkiem VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. – podając w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – po rozpatrzeniu odwołania A. i Z. S. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego J. G. z dnia [...] r. nr [...], którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych w lokalu nr 1 zlokalizowanym w budynku przy ul. W. W. [...] w J. G., polegających na obniżeniu podłóg w przyziemiu budynku oraz wykonaniu instalacji gazowej, elektrycznej i wodno-kanalizacyjnej. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że w związku z pismem Z. S. z dnia 27 maja 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego J. G. dokonał w dniu 14 czerwca 2010 r. kontroli nieruchomości położonej przy ul. W. W. [...] w J. G. na okoliczność prowadzonych w zlokalizowanym na jej terenie budynku mieszkalnym samowolnych robót budowlanych. Wizja wykazała, że od połowy kwietnia 2010 r. G. K. prowadził w przyziemiu tego budynku roboty polegające na wykonaniu w pomieszczeniach od strony południowej i zachodniej posadzki betonowej, w wyniku czego wysokość tych pomieszczeń zwiększyła się z 2,22 m do 2,33-2,35 m. Wykonano ponadto instalację c.o. wraz z montażem grzejników i kotła c.o. w kotłowni. Pozostałe instalacje (wodno-kanalizacyjna, elektryczna i gazowa) pozostawiono bez zmian. Inwestor zrealizował opisane roboty bez uprzedniego uzyskania akceptacji właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Dodatkowo ustalono, że do ww. budynku dobudowana została w latach 1988-90 przez poprzedniego właściciela lokalu nr 1 – tj. A. S. - parterowa przybudówka o wymiarach 8,94 x 4,35 m i wysokości 2,76 m, która składa się z dwóch pomieszczeń mieszkalnych wyposażonych w instalację elektryczną oraz instalację c.o. zasilaną z kotła dwufunkcyjnego w budynku. Następnie podano, że organ l instancji zawiadomił strony w drodze pisma z dnia 25 października 2010 r. o podjęciu trzech odrębnych postępowań: 1) w sprawie wykonania instalacji c.o. wraz z montażem kotła c.o. w poziomie parteru budynku, 2) w sprawie robót budowlanych wykonanych w lokalu nr 1 polegających na obniżeniu podłóg w przyziemiu budynku i wykonaniu instalacji gazowej, elektrycznej i wodno-kanalizacyjnej oraz 3) w sprawie dobudowanej do ww. budynku przybudówki mieszkalnej. Następnie - w ramach postępowania w przedmiocie wykonanych w lokalu nr 1 robót budowlanych polegających na obniżeniu podłóg w przyziemiu budynku i wykonaniu instalacji gazowej, elektrycznej i wodno-kanalizacyjnej - w dniu 2 grudnia 2010 r. organ l instancji dokonał ponownych oględzin przedmiotowego obiektu, w toku których w odniesieniu do poziomu podłoża stwierdzono, że jego stan nie uległ zmianie od czasu wizji z dnia 14 czerwca 2010 r. Dodatkowo ustalono, że w korytarzu i łazience znajduje się wykonana z rur stalowych ze skręcanymi złączkami instalacja gazu z zaślepionym podejściem licznikowym - jest to stara instalacja, która biegnie z zewnętrznej szafki gazowej przez łazienkę na korytarz i z korytarza na l piętro. Innej instalacji gazowej w poziomie przyziemia nie ma. Instalacja elektryczna natomiast została we wszystkich pomieszczeniach przyziemia wymieniona – przewody aluminiowe zamieniono na miedziane oraz zwiększono ilość obwodów instalacji i ich zabezpieczeń. Roboty obejmujące instalację elektryczną zostały wykonane na przełomie lipca i sierpnia 2010 r. bez zgody właściwego organu. Z kolei instalacja wodno-kanalizacyjna nie uległa zmianie od marca 2010 r., tj. od czasu zakupu lokalu (według oświadczenia G. K.), wymieniona została jedynie rura przyłącza wodociągowego do pierwszego licznika w budynku oraz licznik wody. W budynku jest jeden licznik główny zużycia wody (w poziomie przyziemia) oraz dwa podliczniki wody G. K.. Wyżej wymieniony posiada też wyjście wodne na ogród, które istniało już w chwili zakupu mieszkania. Takiego wyjścia Państwo S., według wiedzy G.K., nie posiadali nigdy. W. S., która stawiła się na oględzinach, podniosła, po pierwsze, że skoro nie została wpuszczona do pomieszczeń przyziemia, nie mogła faktycznie uczestniczyć w przeprowadzonej wizji; po drugie, że przyłącze wodne zostało przeniesione z łazienki do pomieszczenia kotłowni; i po trzecie, że instalacja elektryczna jest na tarasie, w garażu i przed domem. W odpowiedzi G. K. wyjaśnił, że z łazienki do kotłowni został przeniesiony licznik wody, zaś instalacja elektryczna była na tarasie, w garażu i przed domem już w momencie zakupu mieszkania, tj. w marcu 2010 r. Zgodnie ze zobowiązaniem poczynionym w toku oględzin, w dniu 14 stycznia 2011 r. G. K. przedłożył w inspektoracie powiatowym opinię techniczną wykonanej na parterze przedmiotowego budynku instalacji wodno-kanalizacyjnej sporządzoną przez mgr. inż. R. P., zaś w dniu 15 lutego 2011 r. - ocenę stanu instalacji elektrycznych w lokalu nr 1 autorstwa mgr. inż. A. Z.. Dalej organ odwoławczy podał, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ stopnia powiatowego umorzył postępowanie w sprawie wykonanych robót budowlanych polegających na obniżeniu podłóg w przyziemiu budynku oraz wykonaniu instalacji gazowej, elektrycznej i wodno-kanalizacyjnej, uznając je z uwagi na poprawność ww. robót za bezprzedmiotowe. W wyniku wniesienia przez Państwa S. środka zaskarżenia wydano decyzję organu II instancji nr [...] z dnia [...] r., na skutek naruszenia przez organ stopnia powiatowego art. 10 § 1 Kpa poprzez niezawiadomienie pełnomocnika strony o zamiarze przeprowadzenia w dniu 14 stycznia 2011 r. oględzin. W związku z tym organ l instancji ponowił w dniu 15 listopada 2011 r. dowód z oględzin nieruchomości. W toku czynności ustalono, że: wysokość korytarza i pozostałych pomieszczeń wynosi od 2,30 m do 2,32 m (w trzech pomieszczeniach od strony południowej wykonano podłogi z paneli drewnopodobnych, a w pomieszczeniach korytarza, kuchni i łazienki położono ceramiczne płytki podłogowe), w korytarzu w odległości 50 cm od zaślepionego podejścia licznikowego na gaz znajduje się zabezpieczenie, w pozostałej części stan instalacji niezmieniony od czasu wizji z dnia 2 grudnia 2010 r., w zakresie instalacji gazowej - stan niezmieniony od czasu wizji z dnia 2 grudnia 2010 r. oraz że instalacja wodnokanalizacyjna w pomieszczeniach kuchni i łazienki zakryta została kaflami. Ponadto stwierdzono, że na podłodze w korytarzu przy ścianie do łazienki ustawiona jest w odległości 154 cm od zamkniętego podejścia do licznika gazowego oraz 95 cm od zabezpieczenia szafka rozdzielacza c.o.; w pomieszczeniu kotłowni znajdują się liczniki, podliczniki, licznik główny wody oraz kocioł gazowy (zamontowany na ścianie, podłączony do przewodu kominowego, podłączenia gazu brak). Kotłownia wyposażona jest w kratkę wentylacyjną (brak jednak nawiewu) oraz czynną energię elektryczną. Nie stwierdzono, aby wykonanie przedmiotowych robót budowlanych spowodowało pęknięcia zewnętrznych ścian nośnych ani ścian działowych. Mając na uwadze dokonane ustalenia, po zawiadomieniu stron o zamiarze wydania w sprawie rozstrzygnięcia, decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ l instancji umorzył postępowanie, uznając je za bezprzedmiotowe. Decyzja ta została oprotestowana przez Państwa S.. Odwołujący się zażądali zmiany przedmiotowego rozstrzygnięcia "przez nałożenie kary finansowej na G. K. za nielegalną budowę wykonaną w budynku położonym przy ul. W. W. [...] w J. G., polegającą na obniżeniu podłóg w przyziemiu tego budynku oraz wykonaniu instalacji gazowej, elektrycznej i wodnokanalizacyjnej", ewentualnie jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji stwierdził, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Podkreślono, że przeprowadzone w sprawie postępowanie nie wykazało, w uznaniu organu l instancji, naruszeń obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych uzasadniających ingerencję służb nadzoru budowlanego mającą na celu doprowadzenie wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W rozpatrywanym przypadku ustalono w oparciu o dokonane w toku oględzin ustalenia oraz przedłożone przez stronę opracowania techniczne, że przedmiotowa inwestycja zrealizowana została zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. Następnie wskazano, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w kwietniu 2010 r. G. K. podjął w obrębie zakupionego w marcu lokalu nr 1 roboty budowlane dotyczące posadzek w pomieszczeniach mieszkalnych przyziemia, mające na celu poprawienie izolacji termicznej budynku, wymianę elementów zużytych oraz poprawienie estetyki pomieszczeń. W wyniku prac dokonano obniżenia poziomu posadzek, a także roboty dotyczące istniejących w budynku instalacji: elektrycznej (wymiana przewodów aluminiowych na miedziane oraz zwiększenie ilości obwodów instalacji i ich zabezpieczeń) oraz wodno-kanalizacyjnej (wymiana rury przyłącza wodociągowego do pierwszego licznika w budynku oraz liczników wody z jednoczesną zmianą ich lokalizacji). Przy czym zaznaczono, że wyposażenie budynku w instalację elektryczną oraz instalację wodno-kanalizacyjną potwierdza inwentaryzacja budowlana autorstwa mgr. inż. arch. M. K. sporządzona w związku z legalizacją w 1993 r. dokonanej przez A. S. samowolnej rozbudowy tego budynku. W ocenie organu II instancji roboty te prowadziły do zmiany parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu – jednak nie parametrów charakterystycznych – co oznacza, że zakres tychże robót wypełnia znamiona przebudowy, o której mowa w art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Następnie stwierdzono, że jest oczywiste, iż roboty wykonane przez G. K., stanowiąc roboty, o których mowa w art. 28 Prawa budowlanego, wymagały uprzedniego uzyskania zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej w formie prawem przewidzianej. Ingerencja organów nadzoru budowanego w przypadku stwierdzonej samowoli budowlanej przybiera postać określonej przepisami prawa budowlanego, adekwatnej do danego przypadku, procedury naprawczej. Procedurą naprawczą właściwą w niniejszej sprawie, jak słusznie przyjął organ l instancji, jest ta, o której mowa w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane - przewidziana dla robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 oraz art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, a polegających na budowie obiektu budowlanego lub jego części. Stosownie do przepisów art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, jeżeli samowolne roboty są w trakcie realizacji, organ wydaje postanowienie o wstrzymaniu robót, o którym mowa w art. 50 ust. 1 omawianej ustawy, a które traci ważność po upływie 2 miesięcy do dnia doręczenia, chyba że w tym czasie zostanie wydana merytoryczna decyzja. Jeżeli natomiast roboty zostały zakończone, to zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, należy zastosować przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3. W przypadku braku możliwości naprawy organ winien nakazać w drodze decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy - w zależności od charakteru i zaawansowania robót - zaniechanie prowadzenia dalszych robót, bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, a w przypadku szczególnym może także nakazać przywrócenie obiektu (jego części) do stanu poprzedniego. Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze. Jeżeli natomiast istnieje możliwość doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego powinien nałożyć, w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 wzmiankowanej ustawy, obowiązek wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami prawa. Postępowanie jest wówczas kontynuowane zgodnie z ust. 3 omawianego artykułu. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że wobec faktu, iż sporna inwestycja została zakończona, organ stopnia powiatowego słusznie pominął etap wstrzymania robót budowlanych i przeszedł do kolejnych określonych wzmiankowaną procedurą czynności. Ustalił mianowicie w oparciu o wyniki przeprowadzonych kilkukrotnie w toku postępowania wyjaśniającego oględzin oraz przedłożonej przez stronę dokumentacji technicznej, że przedmiotowa inwestycja w żaden sposób nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Nie ma tym samym podstaw do nałożenia na inwestora jakichkolwiek obowiązków mających na celu doprowadzenie tejże inwestycji do stanu zgodnego z przepisami. Powyższe zaś oznacza, że brak w niniejszym przypadku przesłanek uzasadniających wydanie w sprawie decyzji merytorycznej - czy to decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 1, czy też decyzji, o której mowa wart. 51 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy. Wyrażone stanowisko organu l instancji uznać należało, w ocenie organu odwoławczego, za w pełni uprawnione, w świetle bowiem zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zwłaszcza sporządzonej przez osoby legitymujące się stosownymi uprawnieniami dokumentacji technicznej dotyczącej spornych robót budowlanych, prawidłowość wykonanych robót pozostaje bezsporna. W dalszej części uzasadnienia decyzji podano, że w zakresie instalacji elektrycznej mgr inż. A. Z. po dokonanych oględzinach połączeń kabli, zewnętrznego stanu zabezpieczeń, stanu technicznego kabli, przewodów, gniazd, tablic i urządzeń, stwierdził, że instalacja elektryczna w budynku wykonana została zgodnie z normą PN-IEC 60364-1:2000, osprzęt rozmieszczono w kuchni i łazience z zachowaniem wymaganych stref, uznając w konsekwencji, że instalacja i urządzenia nadają się do eksploatacji. W odniesieniu do instalacji wodno-kanalizacyjnej mgr inż. R. P. ocenił, że znajdująca się w obrębie lokalu instalacja wodno-kanalizacyjna wraz z towarzyszącymi urządzeniami wykonana została zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi oraz warunkami technicznymi wykonania i odbioru instalacji sanitarnych, wskazując m. in. że instalacja wodna jest szczelna, instalacja kanalizacyjna szczelna i drożna, a wykorzystane materiały dopuszczone są do stosowania w UE. Natomiast co do robót obejmujących obniżenie poziomu posadzki technik budowlany W. P. - po dokonanym przeglądzie robót w dniach od 15 do 19 czerwca 2010 r. - uznał, iż roboty te przeprowadzone zostały zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, bez ingerencji w elementy konstrukcyjne budynku, nie powodując zagrożenia jego konstrukcji (wykonane roboty nie naruszyły ani ław fundamentowych, ani ścian budynku) oraz, że roboty zostały pod względem technologicznym i jakościowym wykonane dobrze z punktu widzenia celu, jakiemu mają służyć, wykorzystane materiały są dopuszczone do stosowania i nie stanowią zagrożenia dla zdrowia i środowiska, a poziom podłogi nie znajduje się poniżej poziomu terenu przy budynku, co oznacza spełnienie wymagań § 73 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dodatkowo zauważono, że również przeprowadzone przez organ l instancji w dniu 15 listopada 2011 r. oględziny nie wykazały, aby sporne roboty budowlane spowodowały pęknięcia ścian nośnych czy działowych. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji stwierdził ponadto, że o procedurze mającej zastosowanie w danej sprawie administracyjnej z zakresu prawa budowlanego decyduje kwalifikacja prawna przedmiotu postępowania. Będące przedmiotem niniejszego postępowania roboty budowlane wykonane w przyziemiu budynku zakwalifikowane zostały przez organ l instancji, w ocenie organu odwoławczego słusznie, jako roboty wymagające uzyskania pozwolenia na budowę, inne jednak niż budowa obiektu budowlanego. Taka kwalifikacja przesądziła w dalszej kolejności o właściwości w niniejszym przypadku procedury naprawczej określonej przepisami art. 50 i nast. ustawy Prawo budowlane. Procedura ta polega na weryfikacji wykonanych samowolnie przez inwestora robót budowlanych pod katem poprawności ich realizacji, a jej celem jest doprowadzenie wykonanych już robót do stanu zgodnego z przepisami - o ile taka potrzeba zaistnieje. l to jest jedyna "sankcja", jaką omawiana procedura przewiduje. Żadna kara finansowa -zastosowania której strona skarżąca się domaga - nie została przez ustawodawcę w ramach procedury, o której mowa w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, ustanowiona. Po drugie, podkreślenia wymaga fakt, że organ nadzoru budowlanego może uznać zrealizowane samowolnie roboty budowlane za nieprawidłowe tylko wówczas, gdy naruszają one wymagania wynikające z obowiązujących przepisów i tylko w takim przypadku organ nadzoru budowlanego jest władny nałożyć na stronę obowiązki usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W niniejszym przypadku przedłożone do akt sprawy, a dotyczące spornych robót opracowania specjalistyczne żadnych nieprawidłowości tychże robót nie wykazały. Dalej wyjaśniono, że strona zobowiązana do przedstawienia stosownych opracowań technicznych może zlecić ich sporządzenie wybranym przez siebie specjalistom. Jeżeli osoby te legitymują się wymaganymi uprawnieniami, organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw do kwestionowania wykonanych przez nie opracowań, które będąc integralną częścią zgromadzonej w toku postępowania dokumentacji, stanowią dowód w sprawie. Ich bezpodstawne kwestionowanie jest nieuprawnione. Organ nie może bowiem opierać swoich rozstrzygnięć na opiniach osób wprawdzie szczególnie w sprawie zainteresowanych, jak współwłaściciele obiektu, ale niedysponujących ani stosowną wiedzą specjalistyczną, ani też wymaganymi uprawnieniami. Na poparcie swoich zarzutów odwołujący nie przedstawili natomiast żadnego specjalistycznego, wiarygodnego opracowania, któremu można przyznać wartość dowodową. W zaistniałych zaś w rozpatrywanej sprawie okolicznościach organ nie miał podstaw do kwestionowania opinii sporządzonych przez osoby legitymujące się stosownymi uprawnieniami. Dalej podkreślono, że sporządzona na potrzeby postępowania ocena techniczna autorstwa W. P. z dnia 21 lipca 2010 r. przedstawia zakres wykonanych w przyziemiu budynku robót - ustalony w oparciu o dokonane oględziny obejmujące również odkrywki - w sposób szczegółowy, z uwzględnieniem zastosowanych materiałów. W związku z powyższym ponowne "ustalanie, jakie faktycznie prace, związane z obniżeniem poziomu posadzek, zostały wykonane", jest, w ocenie organu, zbędne i niecelowe. Następnie za bezzasadne uznano żądanie strony przeprowadzenia dowodu z oględzin zlokalizowanego na posesji przy ul. W. W. [...] w J. G. garażu. Przypomniano, że postępowanie wszczęte zostało w sprawie robót budowlanych wykonanych w lokalu nr 1. A zatem jeżeli nawet w garażu jakiekolwiek roboty zostały wykonane, to nie stanowiły one przedmiotu zainteresowania organu l instancji w ramach niniejszego postępowania, jako że wykraczają one poza jego zakres. Analogicznie niezasadny jest zarzut strony pominięcia przez organ l instancji kwestii kominów w budynku. Kominami organ l instancji się nie zajął - w ocenie organu odwoławczego prawidłowo - bowiem kominy te jako część budynku w zakresie przedmiotowym niniejszego postępowania się nie mieszczą. Przy czym zauważyć należy, że strona nie sprecyzowała właściwie, w jakim ujęciu organ winien się tymi kominami zająć. Odnośnie do wykonania w poziomie parteru przedmiotowego budynku instalacji c.o. wraz z montażem kotła c.o. przypomniano, że w tym przedmiocie wszczęte zostało przez organ l instancji odrębne postępowanie. Reasumując, organ odwoławczy uznał podtrzymanie stanowiska organu l instancji za uzasadnione. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisaną na wstępie decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli A. S. i Z. S.. Skarżący wnieśli o jej uchylenie i o uchylenie decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie w całości kosztów procesu od organu na ich rzecz. Na uzasadnienie swojego żądania – przytaczając obszernie szczegóły przebiegu postępowania administracyjnego – podali, że wnioskowali o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia, czy wykonane roboty ziemne zagrażają konstrukcji budynku. Nadto wnioskowali o ponowne oględziny pomieszczeń, w których jest instalacja elektryczna, z uwagi na to, że urządzenie pomiarowe dotyczące instalacji elektrycznej znajdowało się w pomieszczeniu garażu. Garaż natomiast jest połączony z pomieszczeniami przyziemia, lecz znajduje się poza obrębem budynku i poza obrębem pomieszczeń przyziemia. W związku z tym że w pomieszczeniach przyziemia, które były przedmiotem oględzin, znajdowała się tylko część instalacji elektrycznej, to organ nie mógł stwierdzić iż została ona faktycznie w całości wybudowana, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Dalej podano, że w odpowiedzi na wniosek strony organ l Instancji w piśmie z dnia 03.01.2012 r. wezwał stronę do przedłożenia opinii wykonanej na zlecenie strony zakreślając jej 17-dniowy termin. Organ tym pismem oddalił wnioski strony o przeprowadzenie oględzin pomieszczenia, w którym, według oceny technicznej, miało się znajdować urządzenie pomiarowe instalacji elektrycznej. Organ oddalił też wniosek strony o przeprowadzenie oględzin kominów, w związku z faktem montażu kotła c.o., a nie tylko w związku z jego powieszeniem. W związku z tym strona ponowiła swój wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, na okoliczność oceny stanu robót wykonanych przez inwestora, szczegółowo go uzasadniając. Zwłaszcza, że organowi wiadomym było z urzędu, że w toku wykonywania robót polegających na obniżeniu podłóg, wybrano takie ilości mas ziemi, które, z uwagi na specyficzne położenie budynku na zboczu, o znacznym nachyleniu, mogło wpłynąć na konstrukcję budynku i na jego stabilność. Wniosek ten tym bardziej był zasadny, gdyż wykonujący ocenę techniczną nie dołączył do niej dokumentu, z którego wynikałoby na jakiej wysokości znajduje się poziom terenu. Zdaniem skarżących w postępowaniu administracyjnym w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 61 § 3 kpa, zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się z chwilą doręczenia żądania strony. Skoro żądanie strony zostało doręczone w dniu 27.05.2010 r., to w tym dniu zostało wszczęte postępowanie, a nie w dniu 25.10.2010 r. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie art. 50 ust. 1 ustawy prawo budowlane poprzez zaniechanie wydania postanowień o wstrzymaniu wykonywania robót polegających na skuciu posadzek cementowych w pomieszczeniach przyziemia, wybieraniu ziemi na poziomie przyziemia, obniżeniu poziomu podłóg, wykonaniu instalacji elektrycznej, wodociągowej - kanalizacyjnej, gazowej. Nadto wskazali na błędne zakwalifikowanie robót budowlanych polegających na obniżeniu podłóg zamiast na demontażu wylewek cementowych i wybieraniu z pomieszczeń przyziemia ziemi. Wobec tego skarżący podnieśli zarzut naruszenia art. 75 § 1 kpa w zw. z art. 84 §1 kpa przez oddalenie wniosku strony o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia, czy konstrukcja budynku jest nienaruszona oraz oddalenie wniosku strony z oględzin pomieszczenia, w którym znajdowało się urządzenie pomiarowe instalacji elektrycznej. Wnioski te tym bardziej były uzasadnione, gdyż z uwagi na zakres wykonanych robót ziemnych przez inwestora, z uwagi na położenie budynku na stromym górskim zboczu i znacznym nachyleniu terenu, w sprawie wymagane były wiadomości specjalne. Następnie podniesiono zarzut naruszenia art. 62 kpa, poprzez wyłączenie do odrębnego postępowania kwestii robót obejmujących budowę instalacji centralnego ogrzewania i montażu kotła, mimo że sprawy te wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej. Tym bardziej, że wydanie decyzji dotyczącej montażu kotła c.o. gazowego ma ścisły związek z wysokością pomieszczeń przyziemia i z przewodami kominowymi, co do których postępowanie nie zostało z urzędu wszczęte, jak też nie zostało wszczęte postępowanie co do instalacji wentylacyjnej w związku z montażem tego kotła. Nadto wskazano na naruszenie art. 10 kpa, poprzez uniemożliwienie stronie wzięcia udziału w czynności oględzin pomieszczenia, w którym znajduje się urządzenie pomiarowe instalacji elektrycznej i w konsekwencje przyjęcie, że instalacja ta została w całości wykonana, mimo że strona nie mogła się do niej w całości odnieść. Dalej podniesiono, że doszło do zaniechania podjęcia przez nadzór postępowania z urzędu w sprawie zmiany przeznaczenia pomieszczeń przyziemia z gospodarczego na mieszkalne. Skarżący stwierdzili, że organ poprzez swoje zaniechania naruszył rażąco przepisy prawa budowlanego, zezwalając inwestorowi na prowadzenie robót budowlanych o znacznej uciążliwości i zagrażających życiu i zdrowiu strony - mieszkańcom tego budynku, czego dowodem była konieczność wezwania przez stronę w dniu 20.05.2010r. i 22.06.2010r. pogotowia ratunkowego i Policji. Poziom hałasu był tak wysoki, że przekraczał wszelkie normy jego dopuszczalności i spowodował trwałe pogorszenie stanu zdrowia osoby po przebytym udarze mózgu. W dniu 27.05.2010r. Organowi nie był znany ostateczny cel podjętych robót budowlanych przez właściciela lokalu nr 1, dlatego też winien go ustalić na podstawie zastanego stanu faktycznego i w oparciu o ten stan podejmować decyzje. Pierwszą z nich było wstrzymanie robót, a następną powołanie biegłego lub nakazanie jego powołania przez inwestora, a nie żądanie, aby to strona wykonała opinię dotycząca stabilności konstrukcji budynku. Następnie wskazano, że z uwagi na brak ustawowej definicji pojęcia instalacji nie można było z przedmiotowego postępowania wyłączyć kotła gazowego, ponieważ może on być uznany zarówno za część instalacji gazowej (ze względu na źródło podgrzewania wody), instalacji c.o. (z uwagi na udział kotła w doprowadzeniu ciepłej wody do odbiorników) lub instalacji wodnej i kanalizacyjnej (doprowadzenie do kotła, jako do odbiornika, zimnej wody). Mając na uwadze powyższe Sąd winien – zdaniem skarżących – mieć na uwadze, że z pierwszeństwa w rozstrzygnięciu korzystała sprawa robót ziemnych i skucia cementowych posadzek, która, mimo wniosku strony, nie została wszczęta. W jej miejsce została wszczęta sprawa obniżenia podłóg, która winna być podjęta w dalszej kolejności. W piśmie procesowym z dnia 20 lipca 2012 r. skarżący wskazali jeszcze, że organ zaniechał oceny skutków wybierania ziemi spod podłogi, a zatem nie mógł wydać decyzji umarzającej postępowania, albowiem wydanie takiej decyzji było przedwczesne i naruszało art. 7, art. 8, art. 9 i art. 12 k.p.a. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 20 listopada 2012 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę i wniósł o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Pełnomocnik organu administracji wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i została oddalona. Wyjaśniając motywy wydanego w sprawie wyroku, na wstępie należy zauważyć, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium legalności w rozpoznawanej sprawie jest zaskarżona decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., którą utrzymano w mocy decyzję organu stopnia powiatowego. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy, a zarzuty skargi były niezasadne. Należy wyjaśnić, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadnieniem dla takiego rozstrzygnięcia będzie okoliczność, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z poszanowaniem przepisów postępowania, a zatem nie ma potrzeby ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji. Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jest możliwe również, gdy organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego w sprawie (organ II instancji dochodzi do analogicznych ustaleń). Natomiast organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Pierwszym z możliwych przypadków jest sytuacja, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez prowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne. Drugą z możliwości jest sytuacja, w której postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu itp.). W takich przypadkach wystąpi przesłanka wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ostatnią z możliwości jest okoliczność naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania danego rodzaju decyzji, to jest wadliwe odkodowanie hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawa materialnego, które powodowało pominięcie ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, komentarz do art. 138 k.p.a., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 12, Legalis 2012). W świetle powyższego należy jeszcze powiedzieć, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w sprawie robót budowlanych wykonanych w lokalu nr 1 przy ul. W. W. [...] w J. G. polegających na obniżeniu podłóg w przyziemiu budynku oraz wykonaniu instalacji gazowej, elektrycznej i wodno-kanalizacyjnej. Trzeba zatem stwierdzić, że zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja wymagała co najmniej zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, czego strony postępowania także nie kwestionują. Pamiętać przy tym należy, że zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Natomiast stosownie do art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego). W myśl art. 50a Prawa budowlanego właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Natomiast na mocy przepisu art. 51 Prawa budowlanego, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Zgodnie z art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5). Przepisów ust. 4 i 5 dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie stosuje się do robót budowlanych innych niż budowa bądź przebudowa obiektu budowlanego lub jego części (art. 51 ust. 6). Wykładnia przytoczonych dotychczas przepisów prawa zarówno z zakresu postępowania administracyjnego, jak i prawa budowlanego, prowadzi do wniosku, że organy nadzoru budowlanego w rozpatrywanej obecnie sprawie prawidłowo dokonały ustaleń faktycznych i zasadnie stwierdziły, że roboty budowlane wykonane przez G. K. nie kwalifikują się do takich, które skutkowałyby wydaniem nakazu rozbiórki czy przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego. Zdaniem Sądu organy obu instancji słusznie przyjęły, że skoro inwestycja została zakończona i – co zostało udowodnione za pomocą opinii biegłych – nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych, to nie było podstaw do nakładania na inwestora obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, ani tym bardziej decyzji o nakazie rozbiórki wykonanych robót. W tym stanie rzeczy prawidłowo zastosowano w sprawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który nakazuje umorzenie postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Skoro w niniejszej sprawie organ nie mógł wydać decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, to trudno mówić o konieczności dalszego prowadzenia postępowania w sprawie. Prawidłowo również organy obu instancji sformułowały uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, choć decyzję I instancji można było rozszerzyć o omówienie zastosowanych przepisów prawa materialnego, co jednak nie miało wpływu na wynik sprawy. Dalej należy stwierdzić, że z przedłożonych akt administracyjnych organów obu instancji wynika, iż w sprawie został zgromadzony materiał dowodowy w postaci ocen technicznych wykonanych robót, sporządzonych przez osoby uprawnione. Z opinii tych wynika, że roboty wykonano bez uchybień z punktu widzenia wiedzy technicznej. Z tych względów – zdaniem Sądu – zasadnie organ nie przeprowadzał wnioskowanego przez skarżących dodatkowego dowodu z opinii kolejnego biegłego. Zdaniem Sądu nie można tu mówić o naruszeniu art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który nakazuje zasięgnięcia opinii biegłego, gdy w sprawie konieczne są wiadomości specjalne. Opinii takich organ w niniejszej sprawie zasięgnął i wartość dowodową tych dokumentów ocenił, a okoliczność, że opinie te nie odpowiadają subiektywnemu przekonaniu skarżących co do wykonanych robót budowlanych, nie może być uznana za mającą wpływ na wynik sprawy. Natomiast jeżeli chodzi o kwestię zapewnienia skarżącym czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie, to po analizie akt administracyjnych Sąd doszedł do przekonania, iż nie doszło w sprawie do uchybienia przepisowi art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Początkowe zaniedbania w tym zakresie były przez organ sanowane, po tym gdy organ odwoławczy uchylił decyzję organu stopnia powiatowego z dnia [...] r. Pamiętać przy tym należy, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (zob. wyrok NSA z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 431/12, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Podniesiona w skardze okoliczność, że strona nie wzięła udziału w oględzinach licznika na instalacji elektrycznej nie może być uznana za uchybienie mające wpływ na wynik sprawy, ponieważ kwestia prawidłowości wykonania instalacji elektrycznej była przedmiotem odrębnej opinii biegłego, który stwierdził prawidłowość wykonania tejże instalacji. Ponadto fakt, czy licznik znajduje się w tym czy w innym miejscu, w realiach niniejszej sprawy, nie miał wpływu na ocenę prawidłowości wykonanych robót budowlanych. Dowód z oględzin w niniejszym postępowaniu nie miał charakteru przesądzającego rozstrzygnięcie sprawy. Odnosząc się jeszcze do argumentów podnoszonych w skardze odnośnie do wybierania ziemi spod podłóg w przyziemiu budynku, należy zauważyć, iż kwestia była przedmiotem analizy organu I instancji, który nie stwierdził zagrożenia dla konstrukcji nośnej całego budynku. W tym stanie rzeczy zarzut pominięcia tej okoliczności w postępowaniu okazał się nietrafny. Dalej powiedzieć trzeba, że wbrew opinii skarżących, Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszenia przepisu art. 62 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Należy zauważyć, że pod względem przedmiotowym na sprawę administracyjną składa się treść żądania, uprawnienia lub treść obowiązku oraz podstawa prawna i stan faktyczny, natomiast elementy podmiotowe sprawy administracyjnej to podmioty, które mają w danej sprawie interes prawny lub obowiązek prawny. W tym stanie rzeczy – zdaniem Sądu – uprawnione było dokonane przez organ I instancji "rozdzielenie" postępowania na trzy sprawy administracyjne (instalacja centralnego ogrzewania z kotłem, roboty będące przedmiotem niniejszego postępowania oraz kwestia dobudówki mieszkalnej), albowiem okoliczności faktyczne zaistniałe w sprawie były różne i w sposób istotny mogły rzutować na przebieg poszczególnych postępowań. Nie było zatem – zdaniem Sądu – uchybieniem nieprowadzenie jednego postępowania w sprawie trzech tzw. samowoli budowlanych. Dalej niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 61 § 3 k.p.a. poprzez podanie, że postępowanie wszczęto w dniu 25 października 2010 r., a nie w dniu 27 maja 2010 r. Zdaniem Sądu pismo zawiadamiające wnioskodawców (obecnie: skarżących) o wszczęciu postępowań w sygnalizowanych przez nich sprawach, wystosowane przez organ I instancji w dniu 25 października 2010 r. ma charakter informacyjny i nie przesądza o dacie wszczęcia postępowania. Nadto, trzeba zauważyć, iż sama data wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie nie ma kluczowego znaczenia dla wyniku postępowania. Reasumując, należy powiedzieć, że zdaniem Sądu organy obu instancji prawidłowo zastosowały w niniejszej sprawie przepisy prawa materialnego, jak i przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast zarzuty skarżących okazały się niezasadne, co obligowało Sąd do oddalenia skargi. W pkt I wyroku orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a., natomiast podstawą prawną pkt II wyroku jest art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).