II SA/Wr 437/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Julia Szczygielska, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 12 września 2006 r. sprawy ze skargi S. i L. Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę W dniu [...]r. J. i I. Q. złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla dobudowy tarasu do domu przy ul. R. [...] we W.. Skarżący wnieśli o zawieszenie postępowania w tej sprawie, bowiem nie został załatwiony ich wniosek o pozwolenie na dobudowę budynku gospodarczego. Postanowieniem z dnia [...]r. Prezydent W. odmówił zawieszenia postępowania wobec braku przesłanek z art. 97 § 1 k.p.a., a w szczególności art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz z art. 98 § 1 k.p.a., skoro skarżący nie są legitymowani do żądania zawieszenia. W zażaleniu skarżący twierdzili, że wyniki toczących się postępowań dotyczących tej samej nieruchomości mogłyby się wykluczać, jak też w obu sprawach może być wydana jedna decyzja. Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy utrzymał powyższe postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ omówił przypadki obligatoryjnego i fakultatywnego zawieszenia postępowania oraz wskazał, że w nin. sprawie nie było podstaw do zawieszenia, gdyż postępowanie nie toczy się na wniosek skarżących (art. 98 § 1 k.p.a.), zaś wydanie w nim decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.), czyli sposobu załatwienia wniosku skarżących o pozwolenie na budowę. Organ powołał tutaj przepis art. 65 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucili rażące naruszenie prawa procesowego przez bezprawne wtłoczenie do decyzji, jakoby nie przysługiwała im "legitymacja" do złożenia wniosku i kolizja dwóch postępowań nie miała znaczenia dla sprawy, a ponadto złamanie zasady ne bis in idem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację oraz wskazał, że nie nastąpiło naruszenie zasady ne bis in idem procedetur wobec braku tożsamości przedmiotowej i podmiotowej obu spraw. O ile wniosek skarżących o pozwolenie na budowę z [...]r. nie został do tej pory załatwiony, to powinni wykorzystać środki prawne dla uzyskania rozstrzygnięcia w tej sprawie, natomiast ich próba wstrzymania postępowania lokalizacyjnego była bezpodstawna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W materiale sprawy nie było ustaleń nakazujących rozważenie szczególnej podstawy zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy ustanowionej w art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zatem nie było uchybieniem procesowym organu pominięcie tego zagadnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Domagając się zawieszenia postępowania w tej sprawie, skarżący nie zwrócili uwagi na szczególny charakter decyzji o warunkach zabudowy oraz jej rolę w przebiegu procesu inwestycyjno-budowlanego. Jak wynika z art. 63 ust. 2 cyt. ustawy, decyzja ta stanowi swego rodzaju promesę wydania pozwolenia na budowę dla określonej inwestycji na określonym gruncie, o ile inwestor spełni wymogi wynikające z przepisów Prawa budowlanego i przepisów szczególnych. Według art. 63 ust. 1 tej ustawy wnioskodawca nie musi posiadać uprawnienia do zabudowy danego terenu i nie ma interesu prawnego w postępowaniach zmierzających do wydania decyzji innemu wnioskodawcy. Mogą się zatem jednocześnie toczyć i zakończyć pozytywnie dla wnioskodawców sprawy wszczęte przez nieograniczoną liczbę inwestorów. Znaczenie uzyskanej decyzji wynika z art. 55 w związku z art. 64 cyt. ustawy oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 32 ust. 4 prawa budowlanego, bowiem stanowi ona (o ile jest wymagana) niezbędny załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę. Można od razu wskazać, że oczywiście sprawy wszczynane na wniosek różnych podmiotów i zmierzające do zastosowania dwóch ustaw, nie są tożsame, zatem nie ma żadnej łączności, poza już omówioną, pomiędzy sprawami z wniosku o warunki zabudowy i z wniosku o pozwolenie na budowę. Przed rozstrzygnięciem spraw nie ma mowy o stosowaniu zasady jednorazowości orzekania w tej samej sprawie (ne bis in idem), aktualnej przy rozważaniu podstawy do umorzenia postępowania z obawy wydania decyzji nieważnej (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Wydane dla różnych inwestorów decyzje o warunkach zabudowy kończą swój byt prawny dopiero po przeprowadzeniu postępowania w nowej sprawie o stwierdzenie jej wygaśnięcia, o ile inny wnioskodawca uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 65 cyt. ustawy). W nin. sprawie nie ma również podstaw do rozważania przypadku zbiegu wniosków o pozwolenie na budowę dla tego samego terenu i można jedynie wzmiankować, że istotne zastrzeżenia budziłoby wstrzymywanie biegu jednego z tych postępowań, wybranego dowolnie przez organ (przykładowo w przypadku sporu o prawo do dysponowania terenem na cele budowlane). Nie były zrozumiałe zastrzeżenia skarżących wobec sposobu odczytania przez organ przepisu art. 98 § 1 k.p.a. Postępowanie, które miałoby ulec zawieszeniu, nie zostało wszczęte przez skarżących, lecz przez J. i I. Q.. Nie są zatem skarżący legitymowani, czyli uprawnieni, do skutecznego wystąpienia o zawieszenie postępowania. Bezcelowe byłoby również omawianie w sposób rozbudowany powodu zawieszenia ustanowionego w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (na ten temat patrz G. Łaszczyca "Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego" s. 24-25, 33, 52, 86-109 oraz Komentarze do KPA wraz z cytowaną tam literaturą prawniczą i orzecznictwem sądowym). Wskazano już, że w sposób oczywisty postępowanie o pozwolenie na budowę nie ma związku prejudycjalnego z postępowaniem o warunki zabudowy. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.s.a., orzeczono jak na wstępie.