II SA/Wr 437/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. w D. na decyzję D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zapewnienia wymaganego ciśnienia wody do celów przeciwpożarowych do zewnętrznego gaszenia pożaru w hydrantach zewnętrznych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] VII 2020 r. D. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej (dalej jako "DKSP"), po rozpatrzeniu odwołania A sp. z o.o. w D. (dalej jako "skarżąca") od punktu 1. decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w D. z dnia [...] XI 2019 r. (nr [...]) nakładającej na skarżącą obowiązek zapewnienia wymaganego ciśnienia wody do celów przeciwpożarowych do zewnętrznego gaszenia pożaru w hydrantach zewnętrznych, w miejscowości J. przy budynkach o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz na działkach nr [...] i nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną część decyzji. W uzasadnieniu decyzji DKSP wyjaśnił, że w toku czynności kontrolno-rozpoznawczych sieci wodociągowej w miejscowości J. sprawdzono 11 hydrantów zewnętrznych (w tym przy posesji [...] - dwa hydranty nadziemne oraz dwa hydranty nadziemne na działkach nr [...] i nr [...]) stwierdzając w nich brak wymaganego ciśnienia wody. Ustalono przy tym, że miejscowość J. ma 474 mieszkańców, więc kwalifikuje się do kategorii jednostki osadniczej do 2000 mieszkańców. Oznacza to, że hydranty w takiej jednostce powinny posiadać wydajność nie mniejszą niż 5 dm3/s i ciśnienie w hydrancie zewnętrznym nie mniejsze niż 0,1 MPa (megapaskala), przez co najmniej 2 godziny. Wydajność nominalna hydrantu zewnętrznego, przy ciśnieniu nominalnym 0,2 MPa mierzonym na zaworze hydrantowym podczas poboru wody, w zależności od jego średnicy nominalnej (DN), nie może być mniejsza niż: 10 dm3/s (dla hydrantu podziemnego DN 80) oraz 5 dm3/s (dla hydrantu nadziemnego DN 80 na sieci wodociągowej przeciwpożarowej). DKSP powołał się przy tym na wymagania określone w § 9 ust. 2, § 10 ust. 8 pkt. 3 i 4 oraz w załączniku nr 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 VII 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 124, poz. 1030) – dalej jako "RZW". W ocenie DKSP prawidłowo organ I instancji nałożył na skarżącą obowiązek zapewnienia w 11. hydrantach zewnętrznych ciśnienia nominalnego 0,2 MPa mierzonego na zaworze hydrantowym podczas poboru wody. Wynika on bowiem wprost z powołanego wyżej § 10 ust. 8 pkt. 3 i 4 RZW i ma na celu sprawdzenie technicznych możliwości podawania wody o wymaganych parametrach ciśnienia i wydajności. Jest to parametr niezależny od zapewnienia ciśnienia 0,1 MPa, przez co najmniej 2 godziny, wynikającego z § 9 ust. 2 RZW. DKSP omówił przy tym obszernie rozwiązania systemowe związane z zaopatrzeniem w wodę dla celów przeciwpożarowych zaznaczając szczególne znaczenie sieci wodociągowej zaopatrującej ludzi w wodę. Wyjaśnił również, że skarżąca jako właściciel sieci wodociągowej odpowiada za zapewnienie jej zgodności z przepisami przeciwpożarowymi, co znajduje podstawę w art. 3 i 4 ustawy z 24 VIII 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2020 r., poz. 961, ze zm.) – dalej "UOPP". W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając decyzji naruszenie: - art. 3 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 i 1a UOPP, poprzez nałożenie obowiązku na podmiot niebędący ustawowo zobowiązanym do określonego zachowania, - § 4 ust. 1 RZW, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w niniejszej sprawie, skutkujące błędnym uznaniem, iż wodociąg zasilający mieszkańców miejscowości J. ma charakter sieci przeciwpożarowej w sytuacji gdy przeznaczony jest on do dostaw wody dla celów bytowych, a jego przeznaczeniem uzupełniającym jest zapewnienie dostaw wody dla celów przeciwpożarowych, - § 9 ust. 1 RZW, poprzez jego zastosowanie, skutkujące błędnym uznaniem, iż każda sieć wodociągowa jest siecią dla celów przeciwpożarowych i winna ona spełniać wymogi wydajności wymagane od samodzielnej sieci przeciwpożarowej, mimo iż została zaprojektowana i wykonana wyłącznie dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę mieszkańców; - art. 7 i art. 77 § 1 kpa, poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu, co doprowadziło do naruszeń praworządności i zasad postępowania dowodowego w sprawie. Uzasadniając zarzuty skargi podniesiono, że skarżąca nie może być adresatem obowiązków w zakresie ochrony przeciwpożarowej tylko na tej podstawie, że jest właścicielem sieci wodociągowej, przesyłającej wodę dla celów bytowych. Z treści art. 13 UOPP wynika, iż sam ustawodawca przewidział różne formy technicznego zaopatrzenia w wodę dla celów przeciwpożarowych, rozróżniając zwykłą sieć wodociągową oraz sieć wodociągową dla celów przeciwpożarowych. Sieć wodociągowa, służąca zaopatrzeniu w wodę indywidualnych odbiorców ma dodatkową funkcję, stanowiąc również źródło zaopatrzenia w wodę dla celów przeciwpożarowych. Ta dodatkowa funkcja nie uprawnia jednak do przyjęcia, iż ilość i ciśnienie wody w punktach poboru wody na sieci musi być tożsama z parametrami przewidzianymi dla sieci przeznaczonej wyłącznie dla celów przeciwpożarowych (powołano się tu na wyrok WSA w Gdańsku z 13 VII 2011 r., II SA/Gd 435/11, CBOSA). Zdaniem skarżącej organy w sposób nieuprawniony zrównały parametry sieci dostarczającej wodę dla celów bytowych z siecią przeciwpożarową. Zaznaczono, że sieć zaopatrująca w wodę mieszkańców J. wybudowana została w ubiegłym wieku i jej zasadniczym celem było i jest zaopatrzenie w wodę dla celów bytowych. Taka też sieć została przekazana na własność skarżącej przez gminę Dzierżoniów. Względy techniczne sieci wodociągowej w J. oraz ograniczone źródła zaopatrzenia w wodę czynią niemożliwym przekształcenie tej sieci w sieć przeciwpożarową. W odpowiedzi na skargę DKSP potrzymał swoje stanowisko wnosząc o jej oddalenie. Zaznaczył przy tym, że kluczową kwestią w sprawie jest nie tylko zapewnienie ciśnienia 0,2 MPa w jedenastu hydrantach ale także ciśnienia 0,1 MPa w siedmiu hydrantach (nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]). Powołane zaś w skardze orzeczenie nie dotyczyło w ogóle sprawy nałożenia obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 19 XI 2020 r. skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 III 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona jakkolwiek z innych względów, niż podniesione w zarzutach skargi. Należy zaznaczyć, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24 VIII 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2020 r., poz. 1123, ze zm.), według którego komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Jak wynika z powyższego, decyzja z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej stanowi reakcję na naruszenie przepisów przeciwpożarowych i nakazywać ma usunięcie tych naruszeń w ustalonym terminie. W świetle tak określonych wymagań zastrzeżenia budzi już sam sposób sformułowana w decyzji organu I instancji nałożonego na skarżącą w pkt. 1 obowiązku. Zobligowano w nim skarżącą do zapewnienia "wymaganego ciśnienia" wody dla celów przeciwpożarowych w hydrantach zewnętrznych, nie wskazując wprost o jakie ciśnienie chodzi, a zamiast tego podając podstawę prawną w postaci § 10 ust. 8 RZW. Dopiero z uzasadnienia decyzji można się dowiedzieć, że chodzi o ciśnienie nominalne na poziomie minimalnym 0,2 MPa. Sąd zwraca uwagę, że w przypadku decyzji nakładającej na stronę obowiązki jej sentencja powinna być sformułowana w sposób pozwalający jasno i jednoznacznie ustalić treść nałożonego obowiązku. Wynika to zresztą także z regulacji procesowych, które jednoznacznie odróżniają część dyspozytywną decyzji od jej uzasadnia (por. art. 107 § 1 pkt. 5 i 6 kpa). W ujęciu modelowym, element formalny w postaci rozstrzygnięcia, czyli imperatywna wypowiedź dotycząca interesu prawnego strony, usytuowany powinien być w sentencji (tenorze) decyzji, zaś wypowiedzi odnoszące się do stanu faktycznego, jego oceny, oraz rozważań prawnych - w uzasadnieniu. Rozstrzygnięcia decyzji nie można zastąpić ani uzupełnić powołaniem podstawy prawnej czy treścią uzasadnienia. Decyzja zawierająca rozstrzygnięcie, którego właściwą treść trzeba rekonstruować w oparciu o uzasadnienie, jest decyzją wadliwą, zaś organ odwoławczy powinien tego rodzaju uchybienie sanować wykorzystując kompetencję do wydania decyzji reformatoryjnej z art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Zaskarżona decyzja budzi także istotne wątpliwości w zakresie wskazującym na naruszenie przepisów przeciwpożarowych w stopniu uzasadniającym wydanie nakazu z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Zgodzić się należy ze stanowiskiem DKSP, że szczegółowe wymagania dotyczące sieci wodociągowych unormowane zostały w RZW. Przy ich stosowaniu nie można jednak abstrahować od kwestii wykonalności nałożonego nakazu. Jeśli bowiem obiekt budowlany nie posiada możliwości technicznych, by spełnić wymagane parametry dotyczące wydajności czy wymaganego ciśnienia, to należy rozważyć zastosowanie rozwiązań zamiennych. Jak wynika z § 8 ust. 3 RZW, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy spełnienie wymagań dotyczących przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania lub jest uzasadnione przyjęcie innych rozwiązań, na wniosek właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu, dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych, które zapewniają niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej, uzgodnionych z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Prawodawca przewidział zatem sytuacje, gdy nie będzie możliwe spełnienie aktualnych wymagań dotyczących przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę, wskazując na możliwość stosowania rozwiązań zamiennych. Powyższe uwagi mają znaczenie w okolicznościach kontrolowanej sprawy. Skarżąca w toku postępowania odwoławczego podnosiła, że wykonanie nakazu wymagałoby budowy nowej sieci wodociągowej (pismo z 17 III 2020 r.). DKSP tymczasem nie zweryfikował tej okoliczności, ani też w żaden sposób się do niej nie odniósł. W rezultacie, przy założeniu prawdziwości podnoszonej przez skarżącą okoliczności, utrzymany został w mocy nakaz o charakterze niewykonalnym. Jeżeli bowiem funkcjonująca w miejscowości J. sieć wodociągowa nie ma możliwości technicznych, by osiągnąć nakazane ciśnienie, to nie ma sensu wydawanie takiego nakazu. Okoliczność podniesiona przez skarżącą miała zatem charakter istotny dla rozstrzygnięcia sprawy, zaś brak ustaleń i ocen w tym zakresie stanowiło istotne naruszenie obowiązku procesowego wynikającego z art. 77 § 1 kpa. Sąd zaznacza, że w świetle art. 77 § 1 kpa, organ administracji zobligowany jest do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Owo zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego ma być wyczerpujące, a więc obejmować wszystkie okoliczności, które są w sprawie istotne. Niezależnie od powyższego stwierdzić też trzeba, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w istocie nie wyjaśniono relacji jaka zachodzi pomiędzy wymaganym parametrem ciśnienia określonym w § 9 ust. 2 a parametrem wskazanym w § 10 ust. 8 RZW. Przepis § 9 ust. 2 RZW wprowadza dla sieci wodociągowej wymóg, by ciśnienie w hydrancie zewnętrznym było nie mniejsze niż 0,1 MPa, przez co najmniej 2 godziny. Z kolei § 10 ust. 8 RZW określa wymaganą wydajność nominalną hydrantu zewnętrznego, przy ciśnieniu nominalnym 0,2 MPa mierzonym na zaworze hydrantowym podczas poboru wody. Skarżąca powoływała się na spełnienie warunku określonego w § 9 ust. 2 RZW, niemniej jednak w ocenie organów zastosowanie znajduje tu § 10 ust. 8 RZW, przez co należy zapewnić ciśnienie nominalne 0,2 MPa. W decyzji odwoławczej stwierdzono przy tym zdawkowo, że "jest to parametr niezależny od zapewnienia ciśnienia 0,1 MPa, przez co najmniej 2 godziny, wynikającego z § 9 ust. 2 RZW". W decyzji nie wyjaśniono na czym owa niezależność polega, a przede wszystkim jak nałożony decyzją nakaz ma się do wymagań określonych w § 9 ust. 2 RZW. Jeśli bowiem, jak stwierdza DKSP, powołane parametry są od siebie niezależne, sugerowałoby to, że sieć wodociągowa zapewniająca ciśnienie w hydrancie zewnętrznym rzędu 0,1 MPa, jest zarazem w stanie zapewnić w takim hydrancie ciśnienie nominalne 0,2 MPa. W świetle jednak argumentów podnoszonych w postępowaniu administracyjnym przez skarżącą, osiąganie przez sieć parametru minimalnego ciśnienia z § 9 ust. 2 RZW wyklucza możliwość zapewnienia parametru ciśnienia określonego w § 10 ust. 8 RZW. W takich okolicznościach DKSP, chcąc egzekwować zapewnienie ciśnienia określonego w § 10 ust. 8 RZW, powinien wyjaśnić skarżącej relację stosowanego przepisu do normy z § 9 ust. 2 RZW, celem wykazania, że nie zachodzi tu sugerowana przez skarżącą sprzeczność norm. Przyjęta przez organ wykładnia przepisów prawa opierać się bowiem musi na założeniu niesprzeczności systemu prawnego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji takiego wymogu nie spełnia. Sąd podkreśla, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11 kpa). Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że w odpowiedzi na skargę DKSP podniósł nowy argument, że siedem z hydrantów zewnętrznych funkcjonujących w miejscowości J. nie spełnia również parametru z § 9 ust. 2 RZW, a więc ciśnienia 0,1 MPa. Sąd jednak zwraca uwagę, że w świetle uzasadnienia zaskarżonej decyzji na skarżącą nałożono obowiązek zapewnienia ciśnienia rzędu 0,2 MPa w jedenastu hydrantach, stąd też organ powinien wykazać, że istnieją podstawy prawne i fatyczne do nałożenia tak określonego nakazu. Mając powyższe na względzie, zaskarżoną decyzję należało uznać co najmniej za przedwczesną. Narusza ona powołane wyżej przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowiło to podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ppsa. Rozpatrując sprawę ponownie DKSP wyjaśni przede wszystkim, czy obiekt budowlany w postaci sieci wodociągowej funkcjonującej w miejscowości J. jest w stanie zapewnić ciśnienie określone w § 10 ust. 8 RZW, czy też – jak twierdzi skarżąca – wymagałoby to budowy nowej sieci. W przypadku stwierdzenia podstaw do utrzymania przedmiotowego nakazu organ wyjaśni skarżącej relację zachodzącą pomiędzy § 9 ust. 2 i § 10 ust. 8 RZW wykazując ich niesprzeczność w zakresie dotyczącym wymaganego przez prawodawcę ciśnienia. Organ uwzględni wówczas także wymóg ścisłej określoności obowiązku nakładanego na stronę i wynikającą z tego powinność odpowiedniego sformułowania rozstrzygnięcia decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdza, że nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i 1a UOPP. Właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany: przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych; zapewnić konserwację oraz naprawy urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie; czy przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej (art. 4 ust. 1 pkt. 1, 3, 5 UOPP). DKSP zgromadził wyczerpujący materiał dowodowy wskazujący, że skarżąca jest właścicielką obiektu budowlanego w postaci sieci wodociągowej funkcjonującej w miejscowości J., czego zresztą skarżąca nie kwestionuje. W konsekwencji na skarżącej, jako właścicielce, ciążą wszystkie obowiązki związane z zapewnieniem zgodności obiektu z wymaganiami przeciwpożarowymi. Sąd podziela przy tym wyrażane już niejednokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko potwierdzające odpowiedzialność osoby prawnej dysponującej siecią wodociągową za wykonanie obowiązków wynikających z art. 4 ust. 1 UOPP (zob. np. motywy wyroków: z 15 II 2017 r., II OSK 1388/15; z 7 II 2019 r., II OSK 656/17, z 12 I 2016 r., II OSK 1109/14 – CBOSA). Niezasadny jest też zarzut błędnego utożsamiania przez organy obu instancji sieci wodociągowej z siecią przeciwpożarową. DKSP słusznie zwrócił uwagę, że sieć wodociągowa zaopatrująca w wodę ludność z zasady powinna również pełnić rolę sieci przeciwpożarowej, co wynika wprost z § 4 ust. 3 i 4 RZW. Co więcej, z § 9 ust. 1 RZW wynika, że "siecią wodociągową przeciwpożarową" w rozumieniu RZW jest każda sieć wodociągowa stanowiąca źródło wody do celów przeciwpożarowych. Jeśli więc sieć wodociągowa stanowiąca własność skarżącej obok dostarczania wody dla ludności zapewnia również wodę dla celów przeciwpożarowych (na co wskazują jednoznacznie hydranty zewnętrzne), to jest ona zarazem "siecią wodociągową przeciwpożarową". Powołany w skardze art. 13 UOPP, wbrew sugestiom skargi, nie daje podstaw do uznania, że ustawodawca wyraźnie odróżnił zwykłą sieć wodociągową oraz sieć wodociągową dla celów przeciwpożarowych. W art. 13 ust. 4 pkt 3 UOPP upoważniono właściwego ministra do określenia w rozporządzeniu wymagań przeciwpożarowych, jakie powinny spełniać "sieci wodociągowe". W konsekwencji nie można się również zgodzić z zarzutem naruszenia przez DKSP przepisów z art. 7 i art. 77 § 1 kpa w zakresie okoliczności podnoszonych w skardze. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, mając na względzie kierunek rozstrzygnięcia oraz wysokość poniesionych przez skarżącą kosztów w łącznej kwocie 697 zł, na którą składają się: wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).