II SA/Wr 438/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Protokolant Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi E. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej I. uchyla decyzję I i II instancji; II. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta L. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie Osiedla B. w L. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej E. T., na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło w całości powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło merytoryczne argumenty przemawiające za uwzględnieniem odwołania skarżącej, a ponadto podało, że osobnego omówienia wymaga kwestia udziału E. T. w przedmiotowym postępowaniu. Podkreślając, iż zasadą jest, że organ po wpłynięciu wniosku inwestora o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego już na wstępie winien ustalić krąg osób, które ze względu na swój interes prawny winny wziąć udział w postępowaniu w charakterze strony i wskazując na niekonsekwencję organu I instancji w tym zakresie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyraziło wątpliwości co do statusu prawnego między innymi skarżącej w postępowaniu toczącym się przed organem I instancji. W szczególności Kolegium podniosło, iż "protestujących mieszkańców nie uznano za strony. W tej sytuacji rodzi się wątpliwość dlaczego niektórych z nich zawiadamiano o wszczęciu postępowania w sprawie, w tym skarżącą E. T., która zasadnie uznała, iż przysługuje jej status strony w tym postępowaniu". Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta L., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie Osiedla B. w L. W uzasadnieniu organ I instancji przedstawił merytoryczne powody podjętego rozstrzygnięcia oraz wskazał, że w przedmiotowej sprawie wydana była decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, od której odwołali się protestujący mieszkańcy osiedla B.i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło tę decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Prezydent Miasta L.podał, że: "Postępowanie wznowiono i zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80 poz. 717) zawiadomiono o tym fakcie Inwestora oraz właściciela i użytkownika terenu, na którym prowadzone będą roboty pismem znak [...] z dnia [...] r., natomiast pozostałe strony zawiadomiono w drodze obwieszczenia, które powieszono na tablicy ogłoszeń w tut. Urzędzie i w miejscu planowanej inwestycji oraz na stronie internetowej Urzędu Miasta L.". Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E.T., zarzucając naruszenie art. 9, art. 10 § 1 i art. 109 § 1 kpa. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., w związku z powyższym odwołaniem, powołując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ II instancji przywołując art. 28 i art. 29 kpa podał, że każdy, kto uważa, iż wydana decyzja narusza jego prawa, musi wykazać, że w tej konkretnej sprawie został naruszony jego indywidualny interes prawny. Powołując się na wyroki NSA z dnia 26 października 1999 r. sygn. IV SA 1693/97 (LEX nr 48702) i z dnia 5 stycznia 2001 r. sygn. akt II SA/Ka 564/99 (OSS 2001/2/42) Kolegium podniosło, że sam interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Jest to interes o charakterze osobistym, przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Ponadto musi on aktualnie istnieć w sprawie, w której organ administracji władny jest wydać decyzję. Natomiast naruszenie interesu faktycznego nie daje osobie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało następnie, że: "Jak wskazują akta niniejszej sprawy E. T. sama zgłosiła wyłącznie swój udział w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ I instancji zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...]r. Już na etapie postępowania odwoławczego Kolegium, w decyzji z dnia [...]r. – obok zarzutów merytorycznych wskazało również na wątpliwość, czy E.T. jest stroną. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, w którego toku strona nie wykazała, że reprezentuje inne osoby stwierdzić można iż E. T. działała wyłącznie we własnym imieniu (...). E. T. nie wykazała natomiast w sprawie istnienia interesu prawnego". Na powyższą decyzję E. T. oraz E. P., S. P., J. R. i D. M. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o uchylenie decyzji w całości oraz umorzenie postępowania w sprawie lokalizacji na terenie Osiedla B. w L. stacji bazowej telefonii komórkowej. W uzasadnieniu skargi przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania oraz szereg zarzutów merytorycznych i formalnych stawianych decyzjom organów obu instancji. Wywodzono, że fakt działania E. T. we własnym imieniu nie może stanowić podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego. Polemizując ze stanowiskiem organu odwoławczego stwierdzono, że godzi ono w podstawowe prawa jednostki, zawarte w Konstytucji RP oraz w elementarne zasady wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego, a lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie boiska w bezpośrednim sąsiedztwie domków jednorodzinnych narusza chronione prawem interesy właścicieli i użytkowników wieczystych działek sąsiednich. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Organ II instancji stwierdził, że kwestia, czy skarżąca w przedmiotowym postępowaniu ma przymiot strony, była rozpatrywana przez organ I instancji, który uznał w decyzji z dnia [...] r., że "E. T. nie posiada interesu prawnego w niniejszym postępowaniu". Prawomocnym postanowieniem z dnia 23 października 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 438/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę E.P., S.P., J. R. i D. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do tego, czy skarżąca E. T. ma przymiot strony w postępowaniu prowadzonym w sprawie ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie Osiedla B. w L. Zaznaczyć przy tym trzeba, że rozpatrzeniu podlegają jedynie zarzuty i argumenty odnoszące się do E. T., bowiem w stosunku do innych osób skarga została prawomocnie odrzucona. Rozważaniom w niniejszym postępowaniu nie podlegają też argumenty merytoryczne podnoszone w skardze, bowiem – jak już wyżej zaznaczono – w tej sprawie istotne jest jedynie to, czy skarżąca jest stroną w sprawie ustalenia warunków lokalizacji na terenie Osiedla B. w L. inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. Zgodnie z art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 107 § 3 kpa stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem każdego organu administracji jest zatem jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wynika również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 kpa (zasada udzielania informacji) oraz art. 11 kpa (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia). Warunkiem wydania prawidłowej decyzji jest podejmowanie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Rozważając kwestię, czy E. T. jest stroną w sprawie ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie Osiedla B. w L., zauważyć należy, że w decyzji z dnia [...] r. nr[...]– wydanej wskutek uwzględnienia odwołania skarżącej E. T. – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. obok zarzutów merytorycznych stawianych decyzji pierwszoinstancyjnej wskazało na wątpliwość, czy E. T. jest stroną. Pomimo to organ I instancji w decyzji z dnia [...] r. nr [...] w istocie nie rozważał powyższej kwestii. Można byłoby co najwyżej przypuszczać, iż Prezydent Miasta L. dał wyraz stanowisku, że skarżąca nie jest stroną w przedmiotowej sprawie poprzez pominięcie jej zarówno w treści decyzji, jak i rozdzielniku podmiotów, którym decyzję tę doręczono, gdyby nie fakt, że o wydaniu tej decyzji zawiadomiono w trybie art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w drodze obwieszczenia (k. 36, tom I akt administracyjnych). Stosownie do tego przepisu, o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Wbrew zatem twierdzeniom organu odwoławczego zawartym w odpowiedzi na skargę, brak jest podstaw do przyjęcia, że kwestia, czy skarżąca w przedmiotowym postępowaniu ma przymiot strony, była rozpatrywana przez organ I instancji oraz że organ ten uznał w decyzji z dnia [...] r., iż "E. T. nie posiada interesu prawnego w niniejszym postępowaniu". Tak więc organ I instancji w decyzji z dnia [...]r. nie ustalił w sposób jednoznaczny kręgu osób, będących w rozpatrywanej przez niego sprawie stronami postępowania administracyjnego, pomijając tę kwestię w uzasadnieniu podjętej decyzji, chociaż rozpatrując sprawę ponownie, po uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. nr[...] , stosownie do treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] powinien był wskazaną kwestię rozważyć i dać temu odpowiedni wyraz w motywach wydawanej decyzji. Zauważyć jedynie wypada, że przesyłając do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. odwołanie skarżącej Prezydent Miasta L. podał, że zostało ono wniesione w terminie i nie kwestionował przymiotu strony E. T. Stwierdził przy tym, że wbrew zarzutom skarżącej, sposób poinformowania w drodze obwieszczenia o wszczęciu postępowania i o wydanej decyzji, w niczym nie ograniczył skarżącym możliwości wypowiedzenia się w przedmiotowej sprawie i nie pozbawił ich prawa do skutecznego wniesienia odwołania (pismo Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r., tom I akt administracyjnych). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w motywach zaskarżonej decyzji stwierdzając, że skarżąca nie ma przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, nie wyjaśniło w sposób przekonujący, dlaczego tak uważa, chociaż uprzednio – jak już wyżej zaznaczono – wydając decyzję z dnia [...] r. uwzględniło jej odwołanie. W tej sytuacji w zaskarżonej decyzji co najmniej przedwcześnie (jeśli nie wadliwie) jednoznacznie przyjęto, że skarżąca nie jest stroną, wskutek czego co najmniej przedwcześnie (jeśli nie wadliwie) umorzono postępowanie odwoławcze. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, iż organy obu instancji nie wyjaśniły w należyty sposób, komu w przedmiotowej sprawie przysługuje status strony (a zwłaszcza czy przysługuje on skarżącej), naruszając w ten sposób przepisy procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7, art. 77 i art. 107 w związku z art. 28 kpa. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w razie ustalenia, że skarżąca ma przymiot strony w postępowaniu dotyczącym warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie Osiedla B. w L., konieczne byłoby merytoryczne rozważenie podnoszonych przez nią zarzutów stawianych planowanemu przedsięwzięciu, a w takiej sytuacji nie można wykluczyć, że treść decyzji lokalizacyjnej mogłaby być odmienna od faktycznie podjętej w rozpatrywanej sprawie. Dopiero po jednoznacznym wyjaśnieniu przez organy administracyjne komu w przedmiotowej sprawie przysługuje status strony, w przypadku ustalenia, że E. T.jest stroną w tej sprawie, będzie możliwe ustosunkowanie się do podnoszonych przez nią zarzutów merytorycznych, odnoszących się do warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. W tym stanie rzeczy uznać należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają wskazane wyżej przepisy postępowania administracyjnego i to w stopniu uzasadniającym usunięcie tych decyzji z obrotu prawnego. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.