II SA/Wr 438/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2013 r. sprawy ze skargi A.B. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wykonania urządzeń wodnych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda J., powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 20, art. 21, art. 31 ust. 1, art. 53 ust. 1 i 2 pkt 1 i 9, art. 82 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 z późn. zm.), udzielił na rzecz E.M. pozwolenia wodnoprawnego w zakresie: I. budownictwa wodnego na wykonanie ujęcia wody na rowie R-SD w formie zastawki trapezowej betonowej; II. poboru wody powierzchniowej dla potrzeb rybackich; przy czym w związku z udzielonym pozwoleniem wodnoprawnym zobowiązał E.M. m.in. do wybudowania zastawki piętrzącej na rowie R-SD oraz wybudowania rowu opaskowego R-SD1 wzdłuż grobli stawu od strony działek nr 320 i 319. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta J. na podstawie art. 135 pkt 1, art. 138 ust. 1 i art. 140 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t.jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019) oraz art. 104 kpa wygasił pozwolenie wodnoprawne znak [...] z dnia [...] r. – w związku z upłynięciem okresu, na który zostało wydane oraz w związku z zaleceniem W. Dolnośląskiego zawartym w decyzji z dnia 10 stycznia 2006 r. Starosta J. w dniach 30 października 2012 r. (pismo z dnia 16 października 2012 r., które wpłynęło do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. w dniu 23 października 2012 r.) i 13 listopada 2012 r. (pismo z dnia 16 października 2012 r., które wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J.G. w dniu 17 października 2012 r.) otrzymał dwa takie same wnioski skarżącego A.B. w sprawie wszczęcia postępowania w przedmiocie wykonania przez E.M. na działkach nr 319 i 320 w J.S. urządzeń wodnych niezgodnie z warunkami decyzji Wojewody J. z dnia [...] r. i nakazania ich rozbiórki. Pismami z dnia 7 listopada 2012 r. znak [...] oraz z dnia 15 listopada 2012 r. znak [...] Starosta J. poinformował skarżącego o braku podstaw do wszczęcia postępowania we wnioskowanym zakresie. Po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez A.B. na bezczynność Starosty J., postanowieniem z dnia 11 stycznia 2013 r. znak [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. uznał powyższe zażalenie za zasadne. Zdaniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W., przedmiotowa sprawa powinna zakończyć się wydaniem decyzji lub postanowienia, a nie pisma informującego stronę. Organ wyższego stopnia wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 15 marca 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Starosta J. na podstawie art. 61a kpa odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie wykonania przez E.M. na działkach nr 319 i 320 w J.S. urządzeń wodnych niezgodnie z warunkami decyzji Wojewody J. z dnia [...] r. i nakazania ich rozbiórki. Organ I instancji wywodził, że nie można wszcząć postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, ponieważ pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] r. nie funkcjonuje już w obrocie prawnym z powodu upływu terminu jego ważności, a ponadto przedmiotowe urządzenia były już przedmiotem oceny m.in. pod względem zgodności ich wykonania z wydanym pozwoleniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J.G. oraz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. w trakcie prowadzonych przez nich postępowań w latach 2011-2012. Starosta J. stwierdził ponadto, że posiada kompetencje do prowadzenia postępowania wynikającego z art. 136 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.), natomiast nie ma kompetencji do nałożenia obowiązku rozbiórki takiego urządzenia wodnego. W zażaleniu złożonym na powyższe postanowienie A.B. wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Postanowieniu temu zarzucił rażące naruszenie prawa polegające na nieuzasadnionym przyjęciu przez organ I instancji, że przesłanką odmowy wszczęcia postępowania jest niefunkcjonowanie w obrocie prawnym pozwolenia wodnoprawnego oraz dokonana ocena urządzenia wodnego – ujęcia wody na rowie R-SD oraz na rowie R-SD 1 (obecnie R-SD2) – pod względem zgodności ich z wydanym pozwoleniem. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W., po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazując, iż podstawą odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 61a § 1 kpa podał, że ponieważ decyzja z dnia [...] r. nie istniała w chwili składania przez skarżącego wniosku o wszczęcia postępowania, to przedmiotowe postępowanie nie powinno w ogóle zostać wszczęte z uwagi na bezprzedmiotowość wszczynającego je wniosku. Skoro więc wniosek złożony przez skarżącego był bezprzedmiotowy, to nie ma podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, które nie istnieje już w obrocie prawnym. Dlatego – w ocenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. – postanowienie organu I instancji jest prawidłowe. Organ II instancji ustosunkował się następnie do podniesionego w zażaleniu zarzutu skarżącego, że niefunkcjonowanie pozwolenia wodnoprawnego w obrocie prawnym nie może stanowić podstawy do odmowy wszczęcia bezprzedmiotowego postępowania, gdyż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto okoliczność nieobowiązywania w obrocie prawnym nie zmienia faktu, że staw na działce nr 319 został wybudowany w sposób niezgodny z warunkami zawartymi w tej decyzji. Nadto w wyżej wymienionej decyzji nałożono na Z.Z. i E.M. obowiązki dotyczące utrzymania grobli między stawami oraz utrzymywania rowu R-SD1 (obecnie R-SD2), które nie są wykonywane. W związku z powyższym skarżący stwierdził, że zachodzą podstawy do zastosowania art. 64a ust. 5 Prawa wodnego i nałożenia na E.M. obowiązku likwidacji urządzenia wodnego, jakim są stawy wybudowane na działkach nr 319 i 320. Odnosząc się do tych zarzutów organ II instancji stwierdził, że wniosek skarżącego dotyczył wszczęcia postępowania w sprawie niezgodnego z decyzją Wojewody J. z dnia [...] r. wybudowania ujęcia wody na rowie R-SD i rowu R-SD1 oraz nakazanie ich rozbiórki. W związku z powyższym podnoszone przez skarżącego zarzuty wykraczają poza zakres przedmiotowej sprawy i mogą być tylko przedmiotem odrębnego postępowania. Ponadto w przypadku odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, dlatego też w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Na powyższe postanowienie A.B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia "przez wszczęcie postępowania w przedmiocie wykonania przez E.M. na działce nr 319 i 320 w J.S. urządzeń wodnych niezgodnie z warunkami decyzji Wojewody J. z dnia [...] r., znak [...] i nakazanie ich rozbiórki", ewentualnie o "o jego zmianę i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania". Zarzucił wydanie "zaskarżonej decyzji" z rażącym naruszeniem art. 19 i 20 kpa w związku z art. 6 i 7 kpa. W motywach skargi skarżący wywodził w szczególności, że fakt, iż przedmiotowa decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym "nie funkcjonuje już w obrocie prawnym, z powodu zmiany przepisów, na skutek których straciła ona ważność nie skutkuje tym, w ocenie strony skarżącej, że w obrocie prawnym ona nadal nie pozostaje". Podkreślił, że wygaszenie decyzji nie zmienia tego, że urządzenia wodne zostały wybudowane, nadal są na przedmiotowych działkach gruntu i istnieją, mimo że zostały wybudowane bez pozwolenia wodnoprawnego i bez zgody właściciela działek, na których zostały wybudowane. Ponadto skarżący podniósł, że jeżeli organ uznał, iż "żądanie strony skierowane do I instancji może być przedmiotem innego postępowania", to winien był skierować to żądanie do organu właściwego "a nie wydawać decyzji odmownej". W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zaskarżone postanowienie i argumenty zawarte w jego uzasadnieniu. W skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu piśmie z dnia 20 sierpnia 2013 r. skarżący podniósł w szczególności, że Starosta J. nie wskazał, którego wniosku skarżącego dotyczy przedmiotowe postępowanie – czy z dnia 30 października 2012 r., czy z 13 listopada 2012 r. Zdaniem skarżącego, jeżeli postanowienie dotyczy pierwszego z wniosków, to w zakresie drugiego z nich, skoro dotyczy tego samego przedmiotu, winno zostać wydane postanowienie o umorzeniu postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. Skoro do dnia wniesienia skargi organ takiego postanowienia nie wydał, ani nie wydał go do dnia wniesienia tego pisma, "już ten fakt dowodzi, iż podstawy do wznowienia postępowania zachodzą", mimo że decyzja z dnia 20 lutego 1995 r. wygasła. Skarżący wywodził nadto, że fakt, iż decyzja z dnia [...] r. wygasła, nie powoduje wyeliminowania negatywnych skutków, jakie powstają w związku z wybudowaniem stawów na działkach 319 i 320 w sposób sprzeczny z warunkami określonymi w tej decyzji. Zdaniem skarżącego, organ wydając decyzję o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego z urzędu winien był określić obowiązek usunięcia urządzeń wodnych i innych obiektów wybudowanych niezgodnie z treścią wydanego pozwolenia wodnoprawnego. Przed wydaniem takiej decyzji organ miał obowiązek zbadać, czy staw na działce 319 wybudowany został zgodnie z pozwoleniem, czy stanowi on samowolę budowlaną. Do powyższego pisma skarżący dołączył kserokopie postanowienia Starosty J. z dnia 2 marca 2006 r. nr [...], decyzji Starosty J. z dnia 15 marca 2006 r. nr [...] i postanowienia Wojewody D. z dnia 12 kwietnia 2012 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie aktu administracyjnego, względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. Podstawę prawną utrzymanego w mocy przez zaskarżone postanowienie rozstrzygnięcia stanowił art. 61a kpa. Orzeczeniem tym odmówiono wszczęcia postępowania w przedmiocie wykonania przez E.M. na działkach nr 319 i 320 w J.S. urządzeń wodnych niezgodnie z warunkami decyzji Wojewody J. z dnia [...] r. nr [...] i nakazania ich rozbiórki. Powyższe orzeczenie, jak wynika z treści jego uzasadnienia, zostało podjęte "po analizie wniosków" zawartych w pismach skarżącego A.B. z dnia 30 października 2012 r. i z dnia 13 listopada 2012 r. Wbrew zatem sugestiom skarżącego zawartym w jego piśmie z dnia 20 sierpnia 2013 r., powyższe postanowienie dotyczy obu tych wniosków, a nie tylko jednego z nich. W myśl art. 61 § 1 kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (§ 2 art. 61a). Przedmiotem rozpatrywanej sprawy była kwestia wszczęcia postępowania dotyczącego wykonania przez E.M. na działkach nr 319 i 320 w J.S. urządzeń wodnych niezgodnie z warunkami decyzji Wojewody J. z dnia [...] r. nr [...] i nakazania ich rozbiórki. Skoro jednak decyzja Wojewody J. z dnia [...] r. została wygaszona w dniu 15 marca 2006 r. decyzją Starosty J. nr [...], to po jej wygaśnięciu nie można było prowadzić postępowania w przedmiocie wykonania urządzeń wodnych zgodnie lub niezgodnie z warunkami decyzji nie funkcjonującej już w obrocie prawnym. Postępowanie takie było bowiem bezprzedmiotowe. W tej sytuacji Starosta J. prawidłowo na podstawie art. 61a kpa odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie wykonania przez E.M. na działkach nr 319 i 320 w J.S. urządzeń wodnych niezgodnie z warunkami decyzji Wojewody J. z dnia [...] r. i nakazania ich rozbiórki, a Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. słusznie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji. Dalej idące argumenty podnoszone przez skarżącego, jak trafnie zauważył organ II instancji, wykraczają poza zakres sprawy wykonania przez E.M. na działkach nr 319 i 320 w J.S. urządzeń wodnych niezgodnie z warunkami decyzji Wojewody J. z dnia [...] r., a zatem nie mogły być rozpatrywane w niniejszym postępowaniu. Podkreślić należy, że przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest jedynie ocena zgodności z prawem postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w przedmiocie wykonania przez E.M. na działkach nr 319 i 320 w J.S. urządzeń wodnych niezgodnie z warunkami decyzji Wojewody J. z dnia [...] r. i nakazania ich rozbiórki, nie zaś ocena zgodności z prawem wcześniej zapadłych rozstrzygnięć i ewentualne rozważanie, czy zachodzą podstawy do wznowienia postępowania zakończonego innym rozstrzygnięciem niż zaskarżone postanowienie z dnia [...] r. nr [...]. Nadmienić w tym miejscu wypada, że wnioski skarżącego A.B. z dnia 16 października 2012 r., które wpłynęły do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. w dniu 23 października 2012 r. oraz do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J.G. w dniu 17 października 2012 r., a do Starosty J. w dniach 30 października 2012 r. i 13 listopada 2012 r., jednoznacznie wskazywały, że dotyczą one wszczęcia postępowania w przedmiocie wykonania przez E.M. na działkach nr 319 i 320 w J.S. urządzeń wodnych niezgodnie z warunkami decyzji Wojewody J. z dnia [...] r. i nakazania ich rozbiórki. Z tego właśnie powodu zostały przekazane Staroście J. przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J.G.. W tym też zakresie Starosta J. podjął swoje rozstrzygnięcie, a Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. utrzymał je w mocy. Natomiast stwierdzenie organu, że podnoszone przez skarżącego zarzuty wykraczające poza zakres przedmiotowej sprawy, a więc poza zakres żądania wskazanego we wspomnianych wyżej wnioskach, mogą być przedmiotem odrębnego postępowania, odnosiło się nie do przedmiotu rozstrzyganej sprawy, lecz jedynie do argumentów i zarzutów wykraczających poza jej zakres. Trafnie przy tym organ II instancji podkreślił, że w przypadku odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, dlatego też w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. W tej sytuacji zarzut skarżącego, że jeżeli organ uznał, iż "żądanie strony skierowane do I instancji może być przedmiotem innego postępowania", to winien był skierować to żądanie do organu właściwego "a nie wydawać decyzji odmownej", nie mógł spowodować wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa i to w stopniu wymagającym wyeliminowania ich z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku.