II SA/Wr 439/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie: sędzia WSA Ewa Janowska spr. asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi B. i E. Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie użytkowania instalacji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] Nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz B. i E. Ł. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a umorzono postępowanie administracyjne w sprawie "przewodów kominowych" w budynku mieszkalnym w G. przy ulicy [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że współwłaściciele przedmiotowego budynku – B. i E. Ł. wystąpili z prośbą o natychmiastowe wstrzymanie dostawy gazu do mieszkania sąsiadów, do czasu prawidłowego podłączenia kotła do przewodów kominowych w tym budynku dokonanego w mieszkaniu na parterze stanowiącym własność I. i H. M. Żądanie swoje, skierowane do organu nadzoru budowlanego, E. i B. Ł. oparli o ustalenia protokołu nr [...] z dnia 16 listopada 2002r. z okresowej kontroli przewodów kominowych sporządzonej przez mistrza kominiarskiego E. S. Z protokołu tego wynika, że przewód spalinowy, do którego został podłączony kocioł gazowy w łazience w mieszkaniu na parterze nie jest odpowiednio zabezpieczony przed działaniem agresywnych spalin mokrych – co spowodowało pojawienie się na tynku ściany kominowej zacieków i wyzwalało zapach spalin. Protokół ten został podpisany przez osobę sporządzającą oraz właścicieli mieszkania na I piętrze B. i E. Ł. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ pierwszej instancji przedłożony przez stronę protokół został przesłany właścicielom mieszkania na parterze z przypomnieniem o obowiązku utrzymywania obiektu w należytym stanie wynikającym z treści przepisu art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000r Nr 106 poz. 1126). W dniu 10 stycznia 2003r. H. M. przedłożył organowi nadzoru budowlanego bezusterkowy protokół nr [...] z dnia 9 grudnia 2002r. z okresowej kontroli przewodów kominowych - spalinowych – wentylacyjnych sporządzony przez mistrza kominiarskiego L. Ż. W związku z udokumentowaniem stanu przewodów kominowych i bezpieczeństwa ich użytkowania organ nadzoru budowlanego uznał, że postępowanie administracyjne w sprawie stało się bezprzedmiotowe i umorzył postępowanie administracyjne. W odwołaniu od decyzji organu I instancji B. i E. Ł. wnieśli o uchylenie decyzji w całości zarzucając naruszenie przepisów Prawa budowlanego i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niewiarygodny protokół mistrza kominiarskiego L. Ż. Decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podniósł, że w sprawie wykonania instalacji gazowej wraz z podłączeniami urządzeń do przewodów kominowych zapadła już ostateczna decyzja administracyjna. I. i H. M. po samowolnej wymianie instalacji gazowej uzyskali pozwolenie na jej użytkowania. Natomiast w rozpatrywanej sprawie badano prawidłowość użytkowania przewodów kominowych przez I. i H. M. Organy nie stwierdziły nieprawidłowości w jej użytkowaniu dając wiarę opinii kominiarskiej L. Ż., gdyż opiniujący ten badał podłączenia urządzeń w mieszkaniu na parterze do instalacji kominowej, organ I i II instancji natomiast nie dał wiary opinii kominiarskiej E. S., bowiem osoba ta wypowiadała się o prawidłowości podłączeń w mieszkaniu I. i H. M. nie będąc tam osobiście. W związku z czym, w ocenie organu odwoławczego – organ pierwszej instancji prawidłowo umorzył postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 k.p.a. Dodatkowo stanowisko swoje organ odwoławczy oparł o przepisy art. 61 ustawy z 7.07.1994r. Prawo budowlane oraz przepisy § 26 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. nr 74,poz. 836) nakładające na współwłaścicieli budynków obowiązek utrzymywania obiektów w należytym stanie technicznym, a kanały i technicznym zapewniającym skuteczne i niezawodne ich funkcjonowanie. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego B. i E. Ł. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, podnosząc, że umorzenie postępowania administracyjnego nie zostało poprzedzone prawidłowym i wyczerpującym postępowaniem dowodowym. Zarzucili, że umorzenie postępowania administracyjnego było nieprawidłowe w sytuacji, gdy organ oparł się jedynie o enigmatyczne protokół z okresowego przeglądu komina przez sporządzony przez kominiarza z innego rewiru, nie uwzględniający wszystkich podłączeń urządzeń (np. kotła centralnego ogrzewania) do przewodów dymowych oraz wentylacji grawitacyjnej do tego samego przewodu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do wywodów skargi organ podniósł, iż zarzuty dotyczące instalacji kotła centralnego ogrzewania nie były przedmiotem prowadzonego postępowania, jak również kwestie związane z instalacją gazową w mieszkaniu skarżących, oraz działań podjętych przez Zakłady Gazownicze. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że prowadzone postępowanie, z uwagi na policyjno-administracyjny charakter prowadzone z urzędu nie dostarczyło podstaw do wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę - koniecznym wiec było umorzenie postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: najpierw odnotować należy, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę o – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271) sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. W tym przypadku jest to z mocy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 kwietnia 2003r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. nr 72 poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności zaskarżonej decyzji administracyjnej z prawem. Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. W związku z tym usunięcie decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dotyczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 1 powołanej ustawy. Stosownie do zasady praworządności wyrażonej w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego – stanowiącej fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego – organy administracji działają na podstawie prawa. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w myśl art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie, a z zarzutami skargi, dotyczącymi popełnionych przez organy obu instancji uchybień w zakresie sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie, należy się zgodzić. Z akt sprawy wynika w sposób jednoznaczny, iż postępowanie przed organem I instancji toczyło się z naruszeniem kilku zasad postępowania administracyjnego - kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa, prawdy obiektywnej, uwzględniania interesu społecznego i słusznych interesów obywateli – art. 7 k.p.a. Z przepisu art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przepisami prawa materialnego mającymi zastosowanie w przedmiotowej sprawie kontroli prawidłowego użytkowania obiektu budowlanego są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Za właściwe utrzymanie obiektów budowlanych ustawa uznaje ich użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywanie w należytym stanie technicznym i estetycznym. Przez "należyty stan techniczny" należy rozumieć stan pełnej sprawności obiektu budowlanego lub jego części, nie posiadającego jakichkolwiek uszkodzeń, zwłaszcza takich, które mogą powodować niebezpieczeństwo przy użytkowaniu obiektu lub jego części. W celu skorygowania stwierdzonych nierprawidłowości w zakresie utrzymania obiektów budowlanych, w zależności od ustalonych potrzeb, organ nadzoru budowlanego może nakazać wykonanie stosownych robót budowlanych, mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu, wyposażenie obiektu w urządzenia techniczne, dokonanie okresowej kontroli lub rozbiórkę obiektu. Przepis art. 61 Prawa budowlanego jest przepisem ogólnym i nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej. Decyzje takie, mające na celu usunięcie nieprawidłowości w zakresie utrzymania obiektu budowlanych mogą być podejmowane na podstawie art. 62 ust. 3, 66 – 69, i 71 ust. 3 Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie nie zostało wyjaśnione, czy organy zmierzały do przeprowadzenia okresowej kontroli stanu technicznego przewodów kominowych, czy też przeprowadzenia okresowej kontroli instalacji gazowych, lub elementów budynku, budowli i instalacji narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działania czynników występujących podczas użytkowania obiektu (art. 62), czy też zmierzały do usunięcia nieprawidłowości w przypadku stwierdzenie, że obiekt (instalacja) jest w nieodpowiednim stanie lub dążyły do usunięcia niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia (art. 66 – 69). Powyższe oznacza, że stan sprawy nie został należycie wyjaśniony. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 k.p.a. zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Z kolei art. 77 mówi, że organ administracji publicznej obowiązany jest rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc potraktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenia w materiale dowodowym ale niekompletnym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego – art. 80 k.p.a., zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (powołany wyżej przepis art. 77 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalne teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego a nie innego środka dowodowego, ani tez zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i 75 k.p.a) wymaga by w toku postępowania organy administracyjne podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a wiec z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (porównaj wyrok NSA z dnia 29.11.2000r. V SA 948/00 LEX 50114). Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy nie przeprowadziły w własnej inicjatywy żadnego postępowania dowodowego, poprzestając na oparciu swojego rozstrzygnięcia jedynie o lakoniczny protokół okresowej kontroli przewodów kominowych z dnia 9 grudnia 2002r., nie odnoszący się do usterek wykazanych we wcześniejszym protokole kontroli przewodów kominowych z 16 listopada 2002r. W konsekwencji w rozpoznawanej sprawie wskazane wyżej braki postępowania dowodowego powodują, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu na mocy art. 145 § 1 pkt c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 55 ustawy z dnia 11 maja 1995r, o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74 poz. 368) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. nr 153 poz. 1271).