II SA/Wr 439/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Protokolant: referent Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2019 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zameldowania na pobyt stały oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją Wojewoda D. (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) nr [...] z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. (dalej: organ I instancji) nr [...] z dnia [...] orzekającą o odmowie zameldowania M. H. (dalej: skarżący) wraz z małoletnim synem na pobyt stały w lokalu przy ul. K. we W. W dniu 9 XI 2018 r. skarżący wniósł drogą elektroniczną zgłoszenie pobytu stałego, swojego oraz małoletniego syna – A. H., w lokalu przy ul. K. we W. W załączeniu przesłał kopię umowy najmu tego lokalu zawartej w dniu [...] na czas określony tj. [...] Umowa zawarta została pomiędzy skarżącym a reprezentującą właścicielkę lokalu (A. O.), zarządcą nieruchomości K. A. Pismem z 14 XI 2018 r. Dział Ewidencji Ludności Wydziału Spraw Obywatelskich zwrócił się do Działu Decyzji Administracyjnych o rozstrzygnięcie sprawy z wniosku skarżącego w drodze postępowania administracyjnego z uwagi na wątpliwości co do stałego charakteru pobytu pod deklarowanym adresem. Pismem z 5 XI 2018 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Jednocześnie wezwał skarżącego i zarządcę nieruchomości do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi skarżący wyjaśnił, że w lokalu przy ul. K. we W. mieszka od 25 IX 2018 r., znajdują się w nim osobiste przedmioty jego oraz jego dziecka. Skarżący poinformował, że posiada klucze do mieszkania. O fakcie złożenia wniosków o zameldowanie na pobyt stały skarżący poinformował K. A. Skarżący wskazał, że pracuje u tego samego pracodawcy od 2015 r. na umowę o pracę na czas nieokreślony, jego syn uczęszcza do przedszkola publicznego we W., a nadto nie posiada tytułu prawnego do innej nieruchomości. Z wyjaśnień udzielonych przez K. A. wynika, że lokal wydany został skarżącemu w dniu 19 IX 2018 r. W chwili podpisania umowy najmu lokalu ze skarżącym nie posiadała wiedzy o jego zamiarze stałego pobytu w tym lokalu. Zarazem poinformowała, że działając we własnym imieniu oraz w imieniu właścicieli lokalu nie wyraża zgody na zameldowanie skarżącego na pobyt stały wraz z małoletnim synem w lokalu. Decyzją z [...] organ I instancji odmówił skarżącemu zameldowania z małoletnim synem na pobyt stały w przedmiotowym lokalu. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w sprawie trudno mówić o istnieniu po stronie skarżącego zamiaru stałego pobytu w lokalu przy ul. K. we W. Zamiar stałego pobytu oceniać bowiem należy nie tylko przez pryzmat woli wewnętrznej wnioskodawcy, ale również uwzględniając obiektywnie istniejące okoliczności. W niniejszej sprawie przesądzający okazał się brak zgody właścicielki lokalu na stały pobyt skarżącego jako wynajmującego lokal. W konsekwencji zdaniem organu nie można przyjąć, by mógł on zrealizować deklarowany zamiar zamieszkiwania z dzieckiem na pobyt stały w tym lokalu. W toku postępowania odwoławczego organ II instancji zwrócił się do organu I instancji o dodatkowe wyjaśnienia związane z faktem wydania w dniu [...] decyzji o wpisaniu skarżącego do stałego rejestru wyborców prowadzonego przez Prezydenta W. z powołaniem na fakt, że skarżący stale zamieszkuje we W. przy ul. K. W odpowiedzi organ I instancji wyjaśnił, że fakt wpisania skarżącego do stałego rejestru wyborców nie może przesądzać o tym, że powinien być zameldowany na pobyt stały w przedmiotowym lokalu. Wskazano jednocześnie, że art. 19 § 1 Kodeksu wyborczego, który stanowił podstawę do wydania decyzji o wpisaniu do rejestru wyborców dotyczy właśnie takich wyborców, którzy z różnych względów nie posiadają zameldowania na pobyt stały, które skutkuje ujęciem wyborcy w rejestrze wyborców z urzędu. Organ odwoławczy zwrócił się również do K. A. o przedłożenie umowy zarządzania lokalem w celu weryfikacji umocowania do reprezentowania właścicielki lokalu w toczącym się postępowaniu. Decyzją z [...] organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ podzielił argumentację wyrażoną w decyzji pierwszoinstancyjnej, zgodnie z którą "zamiar" stałego przebywania ocenia się uwzględniając przesłanki obiektywne, które organ uwzględniać musi na równi z zamiarem deklarowanym przez wnioskodawcę. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ II instancji wyjaśnił, że zawarcie umowy na czas określony nie jest jednoznaczne z wolą stałego zameldowania, jest wręcz przeciwnie – wskazuje na istnienie sprzeczności pomiędzy zamiarem stałego pobytu a wolą wyrażoną w umowie najmu. Organ II instancji umotywował swoje stanowisko odnosząc się do zagwarantowanej konstytucyjnie ochrony własności, w tym do wywodzonego z niego prawa do nietykalności mieszkania, którego naruszenie polegać może na zamiarze zameldowania się w mieszkaniu wbrew woli osoby, która dysponuje prawem do lokalu mieszkalnego. Organ II instancji wyjaśnił zarazem, że bez wpływu na decyzję w przedmiocie zameldowania na pobyt stały pozostaje fakt wydania na rzecz skarżącego decyzji o wpisaniu do rejestru wyborców. W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 86 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2019 r. poz. 1397, dalej: ustawa). Skarżący nie zgodził się z przedstawioną w zaskarżonej decyzji wykładnią art. 25 ust. 1 ustawy. Zdaniem skarżącego organy nie uwzględniły celu ustawy oraz postępowania meldunkowego, jakim jest dysponowanie przez organy państwa aktualnymi danymi ewidencji ludności. W konsekwencji, organy wręcz uniemożliwiają obywatelowi zrealizowanie nakładanych ustawą obowiązków. W ocenie skarżącego, skoro organy uznały, że jego pobyt w lokalu nie ma charakteru stałego, to powinny orzec o zameldowaniu na pobyt czasowy zamiast ograniczyć swoją aktywność do wydania decyzji o odmowie zameldowania. Skarżący podniósł zarazem, że fakt zawarcia okresowej umowy najmu lokalu mieszkalnego nie stanął na przeszkodzie wydaniu decyzji o wpisie do rejestru wyborców, co w ocenie skarżącego przemawia na rzecz zameldowania go na pobyt stały w wynajmowanym lokalu. Zdaniem skarżącego, nie ma istotnej różnicy pomiędzy definicją "stałego zamieszkania" zawartą w art. 5 pkt 9 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 684 z późn. zm.), a definicją "pobytu stałego" ujętą w art. 25 ust. 1 ustawy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Zwrócił przy tym uwagę, że organ w żaden sposób nie kwestionuje, że skarżący zamieszkuje w lokalu przy ul. K. we W., a nawet stwierdził, że skarżący wraz z synem spełniają element faktycznego przebywania w lokalu, jednak obiektywnie ustalone w sprawie okoliczności wskazują, że nie można mówić o zamiarze stałego przebywania w tym lokalu. Błędnie też zdaniem organu odwoławczego zinterpretował skarżący uzasadnienie skarżonej decyzji, przyjmując, że w ocenie organu II instancji jeżeli znana jest data zakończenia umowy najmu to nie jest możliwe zameldowanie się w nim na pobyt stały, chyba że umożliwiłby to właściciel. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wyjaśnił, że teza taka jest mu przypisywana przez skarżącego bezpodstawnie, zaś specyfika spraw meldunkowych sprowadza się do tego, że to całokształt okoliczności ustalonych w sprawie determinuje kierunek rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy zasadna jest odmowa zameldowania na pobyt stały skarżącego jako osoby zamieszkującej w lokalu mieszkalnym na podstawie umowy najmu zawartej na czas określony przy jednoczesnym braku zgody właściciela lokalu na takie zameldowanie. Innymi słowy, osią sporu w niniejszej sprawie jest ocena zaistnienia jednej z dwóch przesłanek zameldowania na pobyt stały tj. zamiaru stałego przebywania pod oznaczonym adresem. Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Ponadto, po myśli art. 31 ust. 1 ustawy jeżeli dane zgłoszone do zameldowania lub wymeldowania budzą wątpliwości o zameldowaniu lub wymeldowaniu rozstrzyga organ gminy w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie zaś z ust. 2 cytowanego przepisu wątpliwości co do stałego lub czasowego charakteru pobytu osoby pod deklarowanym adresem rozstrzyga organ gminy w drodze decyzji administracyjnej. O pobycie stałym przesądzają zatem dwa elementy: fizyczne przebywanie danej osoby w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem oraz zamiar przebywania w tym miejscu (lokalu) w sposób stały (na stałe). W rozpoznawanej sprawie, co jest istotne i co wynika niespornie z akt administracyjnych skarżący wraz z małoletnim synem zamieszkiwał w wynajętym na czas określony lokalu przy ul. K. we W. Lokal wydany został skarżącemu w dniu zawarcia umowy najmu tj. [...]. Bezsporny jest również brak zgody właścicielki lokalu oraz zarządcy na zameldowanie skarżącego na pobyt stały w tymże lokalu, co oprócz oświadczenia zarządcy nieruchomości (k. 15 akt administracyjnych) potwierdza wiadomość e-mail właścicielki lokalu z dnia 20 III 2019 r. załączona do pisma z dnia 3 IV 2019 r. skierowanego do organu II instancji. Biorąc zatem pod uwagę treść art. 25 ust. 1 ustawy, który formułuje dwie przesłanki uzasadniające meldunek na pobyt stały, wątpliwości w sprawie budzi ziszczenie się jednej z nich, w postaci "zamiaru stałego przebywania". Przesłanki te wystąpić muszą łącznie, gdyż sam fakt rzeczywistego zamieszkiwania w lokalu bez zamiaru stałego w nim przebywania nie daje podstawy do zameldowania na pobyt stały, podobnie jak subiektywnie jedynie pojmowany zamiar ubiegającego o zameldowanie nawet przy jednoczesnym zamieszkiwaniu w lokalu. Innymi słowy, zamiar stałego pobytu musi być rozważany zarówno w aspekcie wolicjonalnym wnioskodawcy, jak i w perspektywie obiektywnej, uwzględniającej niezależne od niego okoliczności. W tym miejscu z całą mocą podkreślić należy, że rodzaj tytułu prawnego do nieruchomości nie przesądza o zasadności bądź braku zasadności zameldowania na pobyt stały. Nietrudno bowiem wyobrazić sobie okoliczności, w których nawet właściciel lokalu nie spełnia przesłanek z art. 25 ust. 1 ustawy (np. wynajmuje lokal osobie trzeciej, albo nawet w nim zamieszkuje okresowo, ale jego ośrodek interesów osobistych i majątkowych znajduje się w innej miejscowości). Podobnie, w niniejszej sprawie rodzaj umowy najmu, a konkretnie umowa terminowa, nie może przesądzać o odmowie zameldowania na pobyt stały. Fakt zawarcia takiej właśnie umowy może jednak budzić wątpliwości co do stałego pobytu osoby pod deklarowanym adresem. W konsekwencji prawidłowo zareagował organ I instancji decydując, że spełniona została hipoteza art. 31 ust. 1 ustawy co pociągnęło za sobą rozpoznanie wniosku w postępowaniu administracyjnym. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że brak jest zgody właścicielki lokalu, a także reprezentującego ją zarządcy na zameldowanie na pobyt stały skarżącego w wynajętym lokalu. Zatem to właśnie ta okoliczność – a nie rodzaj zawartej umowy najmu – miał decydujące w sprawie znaczenie. Rację ma skarżący twierdząc, że żaden przepis prawny nie uzależnia możliwości zameldowania od zgody osoby dysponującej tytułem prawnym do nieruchomości. Wola takiej osoby musi być jednak uwzględniana, gdyż w razie wyraźnego sprzeciwu ze strony właściciela lokalu nie dochodzi do ziszczenia się przesłanki zamiaru stałego przebywania w ujęciu obiektywnym. Wyraźny brak zgody właściciela mieszkania w kontekście zawarcia terminowej umowy najmu sugeruje bowiem brak woli przedłużania okresu najmu po stronie wynajmującego. Osoba ubiegająca się o zameldowanie na pobyt stały nie będzie miała możliwości faktycznego przebywania w lokalu na stałe jeżeli wolą wynajmującego jest jedynie okresowe udostępnienie mu tego lokalu, przy jednoczesnym sprzeciwie co do stałego przebywania w lokalu. Rację mają organy obu instancji oceniając "zamiar stałego przebywania" na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Obiektywnym, gdyż zewnętrznym wobec woli wnioskodawcy kryterium jest zgoda względnie brak zgody wynajmującego na taki meldunek. Przy czym choć zawarcie umowy na czas określony nie jest przesądzające, stanowiło jednak asumpt do stwierdzenia wystąpienia w sprawie wątpliwości co do stałego charakteru pobytu, a tym samym do wszczęcia postępowania administracyjnego, a w konsekwencji odmowy zameldowania. Odnosząc się do argumentacji skargi dotyczącej bezpodstawnego rozróżnienia przez organ przesłanek do wydania decyzji o zameldowaniu na pobyt stały oraz o wpisaniu do rejestru wyborców, Sąd nie podziela stanowiska skarżącego. Istotnie, proste zestawienie obu definicji wskazuje na bliskość literalnego sensu obu definicji legalnych. Zgodnie bowiem z art. 5 pkt 9 Kodeksu wyborczego, przez stałe zamieszkanie należy rozumieć zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu, natomiast w myśl art. 25 ust. 1 ustawy pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Ponieważ w zakresach definiens (wyrażeń definiujących) obu definicji znajduje się zwrot definiowany przez drugą z zestawionych definicji trudno jest objaśniać znaczenie obu terminów (stałe zamieszkanie – pobyt stały) przez wzajemnie odesłanie do siebie. Istotne jest również to, że inną funkcję spełnia rejestr wyborców oraz ewidencja ludności. Rejestr wyborców służy realizacji przez obywateli konstytucyjnie zagwarantowanego czynnego prawa wyborczego. W tym kontekście istotne jest, by obywatel mógł korzystać z prawa wyborczego na obszarze gminy, w której zamieszkuje. Z kolei ewidencja ludności służy organom administracji publicznej, które dzięki niej dysponują aktualnymi danymi identyfikującymi tożsamość oraz status administracyjnoprawny osób fizycznych. Skoro zatem rejestr wyborców służy do realizacji prawa wyborczego to w interesie wyborcy (obywatela) leży to, by został zarejestrowany we właściwej miejscowości, pod określonym adresem. Tak rozumiany "zamiar stałego pobytu" w definicji kodeksowej ma wyraźne zabarwienie wolicjonalne. Inaczej jest z kolei z "zamiarem" na gruncie definicji z ustawy o ewidencji ludności, która to ewidencja ma odzwierciedlać rzeczywisty (obiektywny) stan rzeczy. Skoro zaś właściciel lokalu nie zgadza się na zameldowanie na pobyt stały, meldunek taki nie przedstawiałby rzeczywistego charakteru przebywania skarżącego w wynajętym lokalu. Niezależność definicji "stałego zamieszkania" z Kodeksu wyborczego oraz ustawowej definicji "pobytu stałego" potwierdza treść art. 19 § 3 Kodeksu wyborczego. Zgodnie z tym przepisem wyborcy stale zamieszkali na obszarze gminy pod innym adresem aniżeli adres ich zameldowania na pobyt stały na obszarze tej gminy mogą być wpisani do rejestru wyborców pod adresem stałego zamieszkania, jeżeli złożą w tej sprawie w urzędzie gminy wniosek zawierający dane, o których mowa w § 1, wraz ze wskazaniem adresu ostatniego zameldowania na pobyt stały na obszarze gminy. Już z hipotezy zacytowanego przepisu wynika, że ustawodawca przewiduje okoliczności, w których wyborca stale zamieszkuje pod innym adresem niż adres zameldowania na pobyt stały w tej samej gminie. Z faktu stałego zamieszkania pod określonym adresem nie można zatem wyprowadzać konsekwencji w zakresie meldunkowym na pobyt stały pod tym samym adresem. Biorąc pod uwagę powyższe w ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo zastosowały art. 31 ustawy oraz dokonały prawidłowej wykładni przepisu art. 25 ust.1 ustawy, zaś fakt wpisania skarżącego do rejestru wyborców przez Prezydenta W. pozostaje bez znaczenia dla sprawy zameldowania na pobyt stały. Nie ma racji skarżący twierdząc, że organy decydując o odmowie zameldowania na pobyt stały powinny niejako z urzędu orzec o jego zameldowaniu na pobyt czasowy. Zakres postępowania administracyjnego wyznacza bowiem wniosek złożony przez skarżącego, z którego nie wynika przecież, że wolą skarżącego jest ewentualne wydanie decyzji o zameldowaniu pod wskazanym adresem na pobyt czasowy. Organy administracji publicznej w sprawach meldunkowych działają bowiem na wniosek, będąc związanym treścią wyrażonego w nim żądania. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego z zakresu postępowania dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.) Sąd nie znalazł podstawy do uznania ich za uzasadnione. Skarżący podnosi bowiem, że organy nie przeprowadziły oględzin lokalu, jak też nie przesłuchano sąsiadów skarżącego. Wskazać jednak należy, że wnioskowane przez skarżącego środki dowodowe (w piśmie z dnia 25 XI 2018 r.) nie służyły do wykazania istotnych dla sprawy okoliczności. Zarówno bowiem przeprowadzenie wizji lokalnej w mieszkaniu, w którym zamieszkuje skarżący, jak i rozmowy z sąsiadami, nie rzuciłyby nowego światła na kwestię oceny wystąpienia w sprawie "zamiaru stałego przebywania". A to właśnie ta kwestia wymagała wyjaśnienia, nikt bowiem nie neguje tego, że skarżący rzeczywiście zamieszkiwał trakcie trwania postępowania administracyjnego w lokalu z małoletnim synem. Zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W świetle przytoczonego przepisu organy kierując się prostotą i ekonomiką postępowania administracyjnego miały podstawy do nieuwzględnienia wniosku dowodowego skarżącego. Co prawda w uzasadnieniach decyzji obu instancji zabrakło przytoczenia argumentacji wskazującej na przesłanki odmowy uwzględnienia tego wniosku, nie stanowi to jednak naruszenia przepisu postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o analizę akt sprawy stwierdzić należy, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowej oceny zarówno w zakresie rzeczywistego przebywania skarżącego pod wskazanym adresem, jak w zakresie zamiaru (a ściśle jego braku) w przebywania w tym miejscu na stałe. Wobec powyższego Sąd nie podziela wyrażonych przez skarżącego zarzutów naruszenia art., 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Organy zebrały materiał dowodowy w sposób służący rzetelnemu wyjaśnieniu istotnych dla sprawy okoliczności stanu faktycznego. W konsekwencji przyjąć należy, że organ odwoławczy w oparciu o tak ustalony stan faktyczny dokonał prawidłowej oceny braku zamiaru stałego przebywania pod wskazanym we wniosku adresem Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ustawy z 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302).