II SA/Wr 440/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Teresa Cisyk - (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Daria Sachanbińska asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega w całości wykonaniu, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącej kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz.1126), nakazał J. B. przywrócenie 5 pomieszczeń (o pow. 54,96 m2) w kondygnacji piwnic, w budynku przy ul. [...] w O., do poprzedniego sposobu użytkowania, tj. do przeznaczenia gospodarczego. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że podczas przeprowadzonego postępowania ustalono, że właścicielka ww. pomieszczeń w kondygnacji piwnic, wykonała prace adaptacyjne i wykorzystuje je na funkcję mieszkaniową, bez wymaganego zezwolenia właściwego organu administracji architektoniczno- budowlanej. Ponadto organ stwierdził, że wyjaśnienia strony, w kwestii, iż przed oraz zaraz po wojnie w pomieszczeniach tych znajdowało się mieszkanie służby, a następnie w wyniku pogorszenia warunków zmieniło przeznaczenie na funkcję gospodarczą, potwierdzają niezbędność sprawdzenia warunków użytkowych tych pomieszczeń w relacji do obowiązujących przepisów. Dodał, że funkcję gospodarczą pomieszczeń piwnicznych potwierdzają wyjaśnienia zarządcy budynków, zapisy w umowie sprzedaży i księdze wieczystej. Od powyższej decyzji odwołała się J. B., podnosząc, iż nie zgadza się z nakazem. Podała, że pomieszczenia piwnic przy ul. [...] zakupiła w całości w 1998 roku. Pomieszczenia te posiadały instalacje wodociągową i kanalizacyjną wraz z WC. Taki stan rzeczy był przedstawiony w protokole przekazania pomieszczeń. Sporządzony operat szacunkowy, przez Urząd Miasta opisuje stan rzeczy jako pomieszczenie mieszkalne. Pomieszczenia te były w 1993 roku odnowione i są utrzymywane w należytym stanie czystości. Przetrzymywane są tam używane meble kuchenne i domowe, odzież, sprzęt sportowy i inny. Skarżąca podała, że w pomieszczeniach tych wykonuje czynności związane z przygotowaniem przetworów, które tam przechowuje i szereg innych czynności gospodarczych, między innymi w związku z brakiem wolnego dostępu do pomieszczeń suszarni - jest zmuszona suszyć tam pranie. Pomieszczenia te nie są ponurą piwnicą zalaną wodą, w której składuje się węgiel. Dodała, że piwnica ma osobne wejście z zewnątrz. W pomieszczeniach tych nikt nie jest zameldowany, ani też nie mieszka. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że organ pierwszej instancji ustalił, że pomieszczenia piwniczne przynależne do lokalu mieszkalnego [...] w w/w budynku zostały przekształcone w taki sposób, aby pełniły funkcje samodzielnego mieszkania, posiadającego osobne wejście z zewnątrz. Powierzchnia lokalu piwnicznego (54,96m2), rozdzielona jest przegrodami budowlanymi na 5 pomieszczeń: hol, kuchnia, 2 pokoje, łazienka z WC. Lokal piwniczny wyposażony został w instalację wodną, elektryczną i kanalizację sanitarną, ogrzewany jest piecami elektrycznymi. Instalacje posiadają liczniki zużycia mediów. Przedmiotowe pomieszczenia wyposażone są w sprzęty i urządzenia umożliwiające mieszkalne użytkowanie lokalu (lodówka, kuchnia elektryczna, telewizor, zlewozmywak, meble). Zmiany sposobu użytkowania dokonano samowolnie, w 1993r. po przeprowadzeniu prac adaptacyjnych, takich jak: wykonanie instalacji elektrycznej, wykonanie instalacji wodnej i sanitarnej, położenie okładzin i wykładzin, wykonanie tynków, wymienienie stolarki okiennej i drzwiowej. Organ podkreślił, że poziom piwnicy znajduje się poniżej przyległego terenu. Organ stwierdził, że z przyrównania stwierdzonego stanu faktycznego do ustawowej definicji zmiany sposobu użytkowania zawartej w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, dokonano samowolnej zmiany. Przepis ten stanowi, że "przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne". Organ zasygnalizował, że do zaistnienia zmiany sposobu użytkowania nie jest konieczne użytkowanie pomieszczenia w sposób niezgodny z przeznaczeniem. Wystarczy, aby pomieszczenia zostały przerobione do nowego przeznaczenia. Organ nie dał wiary skarżącej, że lokal piwniczny został zakupiony od Gminy [...] jako mieszkalny, bowiem z aktu notarialnego wynika, że przedmiotem umowy były pomieszczenia piwnicy przynależne do lokalu nr [...]. Ustawa z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, póz. 903 ze zmianami) w art. 2 ust. 4 wymienia przykłady pomieszczeń przynależnych, są nimi: piwnica, strych, komórka, garaż. Nie jest możliwe żeby pomieszczenia przynależne stanowiły dodatkowy samodzielny lokal mieszkalny. Stałoby to w oczywistej sprzeczności z istotą koncepcji pomieszczeń przynależnych, pełniących zadania pomocnicze w stosunku do lokalu mieszkalnego. Organ podkreślił, że skutki prawne związane są z samym przeznaczeniem pomieszczenia na dany cel, a nie z jego realizowaniem. Ponadto osoby dokonujące oględzin są specjalistami w dziedzinie budownictwa (mają stosowne wykształcenie i uprawnienia budowlane) i są przez to kompetentne do stwierdzenia, jakie przeznaczenie ma dane pomieszczenie. Wskazał, że przepis art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego przewiduje, w razie stwierdzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania, załatwienie sprawy zgodnie z odpowiednio stosowanymi przepisami art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Dodatkowo organ nadzoru budowlanego w decyzji, o której mowa w art. 51 ust. l Prawa budowlanego, może nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. Zapis art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego nie wyłącza możliwości zalegalizowania popełnionej samowoli, bo odsyła on do całego art. 51 Prawa budowlanego, zatem również do przepisu art. 51 ust. l pkt 2 tej ustawy. Przepis ten jest podstawą do nakazania inwestorowi lub właścicielowi nieruchomości, wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Organ, odwoławczy, na podstawie zebranych przez organ pierwszej instancji materiałów, stwierdził, że samowolna zmiana sposobu użytkowania nie może być zalegalizowana ze względu na sprzeczność z przepisami techniczno-budowlanymi. Ponadto dodał, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) w § 73 ust. l stanowi, że w pomieszczeniu mieszkalnym poziom podłogi od strony ściany z otworami okiennymi i drzwiowymi nie powinien znajdować się poniżej poziomu terenu przy budynku. Podobna regulacja zawarta była w § 73 ust. l rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 19, póz. 140, z późniejszymi zmianami) i § 135 ust. l rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, póz. 62, z późniejszymi zmianami). Biorąc pod uwagę przywołane przepisy, organ stwierdził, że niecelowe byłoby wydawanie decyzji na podstawie art. 51 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż żadne czynności, jakich wykonanie mógłby nakazać nadzór budowlany, nie spowodują podwyższenia poziomu podłogi pomieszczeń piwnicznych do poziomu gruntu przy budynku. Organ odwoławczy, uwzględniając obowiązujący stan prawny i ten obowiązujący w czasie dokonywania zmiany sposobu użytkowania, nie dostrzegł możliwości doprowadzenia samowoli zmiany sposobu użytkowania do stanu zgodnego z prawem. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu, na decyzję organu pierwszej i drugiej instancji wniosła J. B. W motywach skargi podniosła, że oba organy inspekcji budowlanej interpretują prawo w sposób praktycznie uniemożliwiający jej użytkowanie pomieszczeń gospodarczych jakimi piwnice. Podkreśliła, że piwnice, które są przedmiotem sporu są pomieszczeniami przynależnymi do jej mieszkania własnościowego, które było wykupione od Gminy [...] w 1989 roku i znajduje się na 1-szym piętrze budynku przy ul. [...]. W roku 1993 na jej prośbę zamieniła się pomieszczeniami piwnicznymi z sąsiadkami J. M. i B. K. Wymienione sąsiadki chętnie zgodziły się na zamianę z uwagi na to, że pomieszczenia piwniczne, które im zaproponowała znajdowały się w środku budynku mieszkalnego i korzystanie z nich nie wymagało wychodzenia z budynku i były w dobrym stanie technicznym. Zamiana była podyktowana tym, że sporne piwnice, posiadały wejście bezpośrednio z zewnątrz budynku, mają duże okna i wysokość w większości pomieszczeń - 2.50 m. Odwołując się do definicji zawartej w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie jest to piwnica tylko jest to suterena, która kiedyś była używana jako pomieszczenia mieszkalne dla służby. Skarżąca podkreśliła, że od dłuższego czasu nosiła się z zamiarem otwarcia praktyki lekarza domowego i uważała, że być może te pomieszczenia będą się nadawały na gabinet lekarski. Po przejęciu pomieszczeń sutereny zastała je w następującym stanie: suterena składała się z 4 pomieszczeń: dwóch pomieszczeń głównych, korytarza i komórki, która była zasypana miałem węglowym i wejście do niej było niemożliwe. W oknach praktycznie nie było już stolarki, większość szyb była wybita. Jedno z pomieszczeń było zalane wodą, która podczas każdego deszczu wlewała się do środka przez otwory okienne. Zmurszały tynk sypał się a instalacja elektryczna była w takim stanie, że używanie jej zagrażało bezpieczeństwu. Ponieważ, w tym samym czasie administracja prowadziła prace remontowe polegające na wymianie stropów w mieszkaniu położonym nad tą sutereną, co dodatkowo ją dewastowało, korzystając z usług tej samej firmy budowlanej, i z tego samego nadzoru budowlanego – przeprowadziła następujące prace remontowe polegające na: wymianie stolarki okiennej i drzwiowej; zbicie starych i położeniu nowych tynków wewnętrznych; wymianie instalacji elektrycznej. W czasie prac porządkowo-remontowych okazało się, że w zasypanej komórce znajdują się instalacje wodociągowa, kanalizacyjna i gazowa. Z uwagi na to, że obowiązujące przepisy nie pozwalały na używanie gazu ziemnego w pomieszczeniach znajdujących się pod powierzchnią gruntu - instalacja ta została zlikwidowana. Pozostałe: wodociągowa i kanalizacyjna zostały odnowione i uruchomione. Zdaniem skarżącej, wszystkie prace jakie zostały wykonane w pomieszczeniach piwnicznych nie wymagały odrębnej zgody organów budowlanych. Zakres prac nie naruszał konstrukcji budynku i jego wyglądu. Interesy pozostałych lokatorów w żadnym stopniu nie zostały naruszone. Jedyną nową rzeczą jaką zrobiła - to założyła licznik elektryczny, aby można korzystać z energii elektrycznej nie narażając na koszty innych lokatorów. Aby utrzymać dobry stan techniczny pomieszczeń - w okresach wzmożonej wilgotności i w zimie - musiała je dogrzewać. Skarżąca podała, że z uwagi na znacznie opóźnioną w czasie, reformę służby zdrowia oraz zmienione przepisy sanitarno - epidemiologiczne jakim muszą sprostać warunki techniczne gabinetów lekarskich - zamiary, aby zmienić sposób użytkowania pomieszczeń sutereny na gabinet - nie mogły być zrealizowane. Musiała wynająć pomieszczenie na gabinet lekarski w zupełnie innym miejscu. Dodała, że utrzymuje suterenę w bardzo dobrym stanie technicznym i estetycznym. Podała, że z uwagi na fakt, że nie mogła zrealizować swoich pierwotnych planów - przystosowałam pomieszczenia do swoich potrzeb, bowiem wykonuje tu szereg czynności gospodarczych. Dodała, że postawiła dwie ścianki kartonowe, dzięki czemu wygospodarowała miejsce na garderobę rzeczy letnich lub zimowych, postawiła l przyrząd do ćwiczeń gimnastycznych. Częściowo wykafelkowała ściany i położyła, też panele podłogowe na betonowej posadzce. Dzięki temu członkowie jej rodziny mogą tu bezpiecznie, bez narażenia swojego zdrowia przebywać i wykonywać różne prace, a przy tym można łatwo utrzymać czystość. Stwierdziła, że jest prawdą, że pomieszczenia są bardzo estetyczne, bowiem wstawili do niej nasze stare meble i nie widziała powodu, aby je wyrzucać a do sutereny robić jakieś specjalne "piwniczne". Stwierdziła, że nie czuję się winna przekroczeniu jakichkolwiek przepisów, za to że złamała "wizerunek" przysłowiowej piwnicy: brudnej nory, w której przechowuje się węgiel, drzewo i ziemniaki na zimę, do której wchodzi się niechętnie i szybko z niej ucieka. Dodała, że nigdzie nie znalazła przepisów, które mówią o tym jak ma wyglądać pomieszczenie gospodarcze jakim jest piwnica, co można w nim przechowywać, bądź jakie czynności są tam do wykonania dozwolone a jakie zabronione. Nie neguje, że suterena spełnia warunki techniczne pomieszczenia użytkowego a nawet mieszkalnego. Dodała, że jest rzeczą powszechnie znaną i obserwowaną, że sposób użytkowania pomieszczeń gospodarczych zmienia się wraz z rozwojem cywilizacji. Słowo piwnica nie może już dalej znaczyć: "węgiel, drzewo, rupiecie". Wielu ludzi nie potrzebuje już ani węgla ani drzewa - ale potrzebuje pomieszczenia do prania, prasowania, przechowania rzeczy używanych rzadko lub sezonowo. Wielu ludzi nagminnie adaptuje swoje piwnice jako siłownie i pomieszczenia rekreacyjne. Zaakcentowała, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji stwierdził, że zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania nie dostanie, gdyż przepisy nie pozwalają na to, ponieważ § 73 ust.1 przytaczanego Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa mówi, że w pomieszczeniu mieszkalnym poziom podłogi od strony ściany z oknami nie powinien znajdować się poniżej przyległego terenu. O tym, że § 2 ust. 2 tego samego Rozporządzenia dopuszcza odstępstwa w przypadku modernizacji i zmiany użytkowania budynków już istniejących - Inspektor już nie wspomina. Powtórzyła, że to iż są tam wstawione meble i zlewozmywak to nie znaczy, że jest to mieszkanie. Reasumując skargę wskazała, że organy inspekcji nadzoru budowlanego, w sposób nieprawidłowy interpretują prawo, jak również okazują a priori złą wolę dokładnego rozeznania sprawy i bez dokonania ekspertyz budowlanych odmawiają prawa do zmiany użytkowania pomieszczeń przynależnych pomimo, że przepisy prawa Budowlanego możliwości takiej nie wykluczają. Dodała, że prace remontowe wykonała, bowiem pomieszczenia te nie nadawałyby się w ogóle do użytku. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej uchylenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazał, że o odpowiednie pozytywne pozwolenie, skarżąca będzie mogła ubiegać się przed organami administracji architektoniczno – budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. Na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym, podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, przy czym rozważa prawo obowiązujące w dniu jej wydania jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego są zaskarżone decyzje organów nadzoru budowlanego, nakazujące skarżącej przywrócenie pomieszczeń piwnicznych do poprzedniego sposobu użytkowania. Materialnoprawna podstawą wszczęcia postępowania z urzędu oraz do orzekania w sprawie stanowił przepis art. 71 ust. 3 w związku z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1974r. – Prawo budowlane. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 2 ustawy rozumie się w szczególności: 1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne, 2) podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Skarżąca twierdzi, że nie dokonywała przeróbki pomieszczenia, z przeznaczeniem na pobyt ludzi (art. 71 ust. 2 pkt. 1). Przyznaje, że zamiana piwnicy z dwoma sąsiadkami, zmierzała do urządzenia w piwnicy gabinetu lekarskiego, jednakże odstąpiła od tego zamiaru a wykonane prace przywróciły użyteczność tych pomieszczeń. Zwrócić należy uwagę, że skarżąca podała, jakie roboty wykonała i dlaczego, zaś organ głębszej analizy i porównania z dotychczasowym stanem faktycznym pomieszczeń piwnicy nie dokonał. Słusznie organ orzekający pierwszej instancji wskazał motywy podjęcia czynności urzędniczych poprzez "sprawdzenie warunków użytkowych tych pomieszczeń w relacji do obowiązujących przepisów". Jednakże Sąd zauważa, że brak odniesienia się organów do okoliczności podnoszonych przez skarżącą, iż w pomieszczeniach tych zastała istniejącą instalację, lecz w stanie uszkodzonym i niekompletnym. Skarżąca bowiem podnosiła w trakcie postępowania administracyjnego, że sporne piwnice posiadały takie urządzenia i instalację jak elektryczna, gazowa oraz urządzenia sanitarno-kanalizacyjne, a ona je odnowiła, między innymi z powodu bezpieczeństwa dla ludzi. Zwrócić należy uwagę, że zasady prawidłowego utrzymania obiektu, obligują właściciela do utrzymania w należytym stanie technicznym i estetycznym takiego obiektu lub jego części, o czym stanowi art. 61 i art. 66 Prawa budowlanego. Przez "należyty stan techniczny" należy rozumieć stan pełnej sprawności obiektu budowlanego lub jego części, nie posiadającego jakichkolwiek uszkodzeń, zwłaszcza takich, które mogą powodować niebezpieczeństwo przy użytkowaniu. Skoro natomiast, jak twierdzi organ, "do zmiany sposobu użytkowania nie jest konieczne użytkowanie pomieszczenia w sposób niezgodny z przeznaczeniem", zatem winien rozważyć dowody nie w zakresie użytkowania pomieszczeń, lecz w zakresie oceny stanu technicznego pomieszczeń przed wykonaniem robót, bowiem organy stwierdziły, że wykonała prace adaptacyjne, bez wymaganego zezwolenia właściwego organu. Zebrany materiał dowodowy pozwoli organowi na przyjęcie, czy na dokonane roboty było wymagane stosowne pozwolenie, bowiem podstawą orzekania winien być nie budzący wątpliwości stan faktyczny sprawy, oceniony na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego w sprawie (art. 77 § 1 i 80 kpa). Przywołane przepisy wyrażają zarówno zasadę prawdy obiektywnej, jak i zasadę swobodnej oceny dowodów. Jedynym dokumentem, potwierdzającym wykonanie wymienionych prac, w spornych pomieszczeniach, jest protokół oględzin sporządzony przez organ pierwszej instancji. W postępowaniu administracyjnym organ nie może poprzestać tylko na wskazanych w protokole oględzin wykonanych robót przez skarżącą, w sytuacji gdy strona, jak to miało miejsce w tej sprawie, podnosiła dotychczasowy stan pomieszczeń i instalacji oraz powodu, dla którego wykonała roboty. Zgodnie z art. 7 kpa ciężar dowodu spoczywa nie tylko na stronie, ale również na organie ciąży obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym przypadku zmiany sposobu użytkowania spornych pomieszczeń. Zwrócić należy uwagę, że nie można każdego zachowania właściciela, wprowadzającego nawet korektę w substancji budynku lub jego części, czy też jej wykorzystywania traktować jako czynności uzależnionej od zgody organu administracji publicznej, jako zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego. Zastosowanie przepisów prawa materialnego winno nastąpić po zebraniu dowodów i ich ocenie, wskazując, którym odmówiono wiarygodności, a na których oparły się organy wydając stosowny nakaz. Jeżeli organy pominęły kwestię istniejącej dotychczas instalacji, uznając, że nie ma ona znaczenia przy orzekaniu z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, to stanowisko w tej kwestii należało ująć w uzasadnieniu decyzji, bowiem obowiązkiem organu jest ustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich żądań, wniosków i zarzutów strony, zwłaszcza zawartych w odwołaniu.(vide wyrok NSA z 20 grudnia 1999r., IV SA 274/97 – LEX nr 48234). Prowadzi to do wniosku, że nastąpiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 7 i art. 77 § 1 kpa nakładających na organ administracji obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W rozpoznawanej sprawie organy zobowiązane są w szczególności: wnikliwie zbadać, czy poprzez wykonane roboty, przy dotychczas istniejącej lub nie - instalacji i urządzeń, skarżąca doprowadziła do zmiany użytkowania piwnicy (części piwnicznej budynku), wywołując następstwa określone w przepisie art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, na które powołuje się organ. Sąd zauważa, że aczkolwiek piwnica nie jest przeznaczona na pobyt ludzi, to nie można wykluczyć, że przez wykonanie samowolnie pewnych robót może dojść do bezprawnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych. Do zmiany sposobu użytkowania może dojść z pominięciem wykonania robót, ale wówczas należy taką okoliczność wykazać skarżącej w uzasadnieniu decyzji. Zwrócić należy natomiast uwagę, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji, organy nadzoru budowlanego nie były uprawnione do orzekania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń powstałych w wyniku samowolnej zmiany sposobu użytkowania. W rozpoznawanej sprawie, organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził brak możliwości ubiegania się i uzyskania pozwolenia przez skarżącą, a zatem wypowiedział się w imieniu innego właściwego organu tj. administracji architektoniczno – budowlanego. Stąd stanowisko organu nadzoru w sprawie pozwolenia na użytkowanie w zaskarżonej decyzji należało uznać również za przedwczesne i bezpodstawne, a wywody w tej kwestii, zawarte w odpowiedzi na skargę, nie mogą go konwalidować. Nie jest prawnie skuteczne modyfikowanie uzasadnienia decyzji w odpowiedzi na skargę strony do sadu administracyjnego. (vide wyrok NSA w Gdańsku z 28 lutego 1997r., I SA/Gd 496/96 – niepubl.; wyrok NSA z 14 grudnia 1999r., III SA 1756/99 – LEX nr 47228). Sąd zauważa, iż w decyzji organu odwoławczego, podana została błędna podstawa prawna (art. 138 § kpa). Jednakże uchybienie to, nie miało wpływu na rozstrzygnięcie w rozpoznawanej sprawie, bowiem przesadzające znaczenie przy wadliwości przywołanej podstawy prawnej, posiada treść rozstrzygnięcia i uzasadnienia, a ta jednoznacznie wskazuje, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Mając na uwadze podane okoliczności w zakresie uchybienia zasadom procedury administracyjnej w rozpoznawanej sprawie, wskazania do dalszego postępowania dla organów wynikają wprost z wyżej przedstawionych rozważań, przy uwzględnieniu nowelizacji przepisów Prawa budowlanego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały bez wyjaśnienia okoliczności istotnych dla wyniku sprawy i dlatego działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcia w punkcie drugim i trzecim wyroku dokonano na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu oraz art. 55 ust 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) w związku z art. 97 § 2 cyt. wyżej ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.