II SA/Wr 440/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia WSA Andrzej Cisek, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Magdalena Domańska-Byskosz, po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 11 lipca 2006r. sprawy ze skargi A. J. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 100 zł /sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 4 ust. 1 pkt 11 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm./ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. W. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte z dniem [...]r. na skargę A. J. w sprawie występowania lotnych substancji chemicznych szkodliwych dla zdrowia mieszkańców lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. M. [...] we W., wydzielanych w przestrzeni międzystropowej nad przejazdem pod budynkiem mieszkalnym przy ul. M. [...] we W.. Podając motywy tego rozstrzygnięcia organ orzekający wyjaśnił, że w dniu [...]r. wpłynęła skarga A. J. w sprawie występowania w jej lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. M. [...] we W. lotnych substancji chemicznych szkodliwych dla zdrowia ich mieszkańców, spowodowanych remontem ocieplonego stropu podwieszonego nad przejazdem pod budynkiem mieszkalnym przy ul. M. [...] we W.. Do skargi dołączono m.in. raport i orzeczenie Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej we W., stwierdzające przekroczenie wartości dopuszczalnych stężenia par benzenu wydzielanych przez materiały budowlane. W związku z tym decyzją z dnia [...]r. Nr [...] nakazano Prezesowi Zarządu i Dyrektorowi Spółdzielni Mieszkaniowej "A", w zarządzie której pozostaje budynek przy ul. M. [...] we W., przedstawienie opracowanej przez rzeczoznawców d/s zabezpieczeń p.poż. i sanitarno – epidemiologicznych ekspertyzy technicznej elementów stropu pod lokalem mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. M. [...] we W., powodujących lotne stężenie substancji chemicznych szkodliwych dla zdrowia mieszkańców lokalu. Decyzja ta ze względów proceduralnych została uchylona w całości decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Niezależnie od tego Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" przekazała w dniu [...]r. ekspertyzę techniczną sporządzoną przez rzeczoznawców d/s zabezpieczeń p. poż. sanitarno – epidemiologicznych i bhp oraz rzeczoznawcy budowlanego spełniając obowiązek nałożony uchyloną decyzją. Z ekspertyzy wynikało, że w przestrzeni stropu i pod stropem w użytych materiałach budowlanych nie występują substancje szkodliwe dla zdrowia. Ponadto Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. w piśmie z dnia [...]r. stwierdził, że wyniki badań nie wykazały przekroczenia dopuszczalnych wartości substancji chemicznych w pomieszczeniach. W ocenie powiatowego organu nadzoru budowlanego ustalone okoliczności faktyczne oraz aktualny stan prawny uzasadniają umorzenie postępowania w sprawie. Odwołanie od opisanej powyżej decyzji wniosła A. J., stwierdzając, że decyzja jest dla niej bardzo niekorzystna i pozostawia ją i jej syna w tragicznej w skutkach dla ich zdrowia sytuacji. Zwróciła się też z prośbą o ponowne rozpatrzenie "skarg" i ewentualne poinformowanie, gdzie może znaleźć skuteczną pomoc. Ponadto w odwołaniu A. J. opisała swoje liczne interwencje w organach administracji publicznej, związane z obecnością toksycznych związków chemicznych w jej mieszkaniu, uniemożliwiającą bezpieczne zamieszkiwanie i przebywanie w nim. Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...]D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, stosując przepis art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. Nr [...]umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte na skargę A. J. w sprawie występowania lotnych substancji chemicznych szkodliwych dla zdrowia mieszkańców lokalu mieszkalnego nr [...] budynku przy ul. M. [...] we W.. W uzasadnieniu postępowania organ odwoławczy wyjaśnił m.in., że przepisy procedury administracyjnej przewidują możliwość stwierdzenia niedopuszczalności odwołania z przyczyn o charakterze podmiotowym, wówczas gdy odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie mający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Organ wskazał następnie, że posługując się definicją strony zawartą w art. 28 kpa należy stwierdzić, że A. J. nie jest stroną niniejszego postępowania. Wprawdzie niewątpliwie ma ona konkretny indywidualny interes w załatwieniu sprawy, lecz jest to interes faktyczny, a nie prawny, bowiem nie wynika on z przepisu prawa materialnego. Dodatkowo organ wskazał, że A. J. była informowana w sprawie jako osoba zainteresowana, a nie jako strona postępowania i korespondencję otrzymywała wyłącznie do wiadomości. Powołał się również na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane w wyroku z dnia 23 kwietnia 2002r. sygn. akt I SA 3153/01, z którego wynika, że o uznaniu danego podmiotu za stronę rozstrzyga przepis prawa materialnego, a organ daje temu wyraz, zawiadamiając podmioty, których interesów prawnych lub obowiązków dotyczy postępowanie, o istotnych czynnościach procesowych, zapewnia im czynny udział, doręcza rozstrzygnięcia informujące o przysługujących środkach odwoławczych. Ponadto organ odwoławczy podał, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2001r. /sygn. akt IV SA 1610/99/ członkom spółdzielni mieszkaniowych nie przysługują prawa strony. Przepisy prawa spółdzielczego z 16 września 1982r. nie przyznają bowiem członkom spółdzielni prawa do korzystania z majątku spółdzielczego oraz do rozporządzania rzeczą w sensie art. 140 k.c. W obrocie publicznym członków spółdzielni reprezentuje jej zarząd. Zasadność postanowienia wydanego przez organ odwoławczy zakwestionowała A. J. poprzez skargę wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze stwierdziła, że "nie zgadza się z postanowieniem, gdyż jest podmiotem w stosunku do Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej "A" i ma wykupione mieszkanie na własność". W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...]r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Podkreślił ponownie, że podejmując zaskarżone orzeczenie działał zgodnie z zasadami wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolą działalności administracji publicznej pod wzglądem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących okoliczności prawnych stwierdził konieczność zastosowania przy orzekaniu w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./ przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 tej regulacji. Odwołanie jest środkiem prawnym, poprzez który realizowana jest w postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności. Prawo korzystania z niego ustawodawca przyznał w przepisie art. 127 § 1 kpa stronie, czyli podmiotowi kwalifikowanemu wg kryteriów przyjętych w art. 28 kpa. Przepis ten definiujący stronę postępowania administracyjnego skonstruowany jest na pojęciu interesu prawnego i obowiązku. Konsekwencją takiego traktowania tego podmiotu jako uczestnika procesu administracyjnego jest zarówno możliwość przyznania jednostce na podstawie obowiązującego prawa określonych korzyści, jak i możliwość obciążenia jej obowiązkiem czy nakazem określonego zachowania. Okoliczności dotychczas ustalone w rozpoznawanej sprawie wskazują, że należało rozważać – w odniesieniu do odwołującej się – pierwszy z elementów definicji strony postępowania administracyjnego. W analizach doktrynalnych pojęcie "interesu prawnego" równoważy się z pojęciem "prawnie chronionego interesu", którego treścią jest publiczne prawo podmiotowe, które można realizować w postępowaniu administracyjnym poprzez rozstrzygnięcie zawarte w wydanej decyzji. Jednocześnie interes prawny musi charakteryzować się tym, że jest indywidualny, konkretny, istniejący obiektywnie i potwierdzony okolicznościami faktycznymi, które stanowią podstawę zastosowania przepisu prawa materialnego /np. B. Adamiak, J. Borkowski KPA. Komentarz, Warszawa 2006/. W orzecznictwie wskazano też, że musi on bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu, który zamierza korzystać ze statusu strony postępowania /por. wyrok NSA z dnia 30 maja 1984r., sygn. akt II SA 789/84 nie publ./. Uwarunkowania prawne, w jakich działają organy administracji publicznej posiadające kompetencję orzeczniczą pośrednio wskazują, że jednym z elementarnych obowiązków organu prowadzącego postępowanie w sprawie administracyjnej jest prawidłowe ustalenie kręgu podmiotów uprawnionych do uczestniczenia w tym postępowaniu w charakterze strony. Wskazuje na to art. 61 § 4 kpa, obligujący organ wszczynający postępowanie z urzędu lub na żądanie jednej ze stron do zawiadomienia o tym wszystkich osób będących stronami w sprawie. Wymóg taki wyprowadzić można również z zasady praworządności i zasady prawdy obiektywnej oraz z ustrojowego obowiązku organów administracji publicznej kształtowania porządku prawnego. Powinność organu ustalenia osób mających w sprawie interes prawny lub obowiązek dyktuje również treść i konstrukcja art. 28 kpa oraz przepisy prawa materialnego, mające zastosowanie w sprawie administracyjnej o konkretnym przedmiocie, które kreują osoby, odpowiadające kryteriom określonym we wskazanym powyżej przepisie procesowym. Instytucja strony wg klasycznych poglądów nauki i orzecznictwa ma bowiem charakter zarówno materialny jak i procesowy /np. B. Adamiak, J. Borkowski: Op. cit.; wyrok NSA z dnia 10 marca 1989r., sygn. akt IV SA 1254/88, nie publ./ Zbiór norm prawnych mogących kształtować sytuację prawną jednostki jako strony postępowania administracyjnego zawiera także przepisy należące do różnych dziedzin prawa materialnego i procesowego /kpa i odrębnych/, które poddają pewne kwestie władczej regulacji decyzyjnej /por. B. Adamiak, J. Borkowski Op.cit./. W ocenie Sądu w warunkach ukształtowanych takimi poglądami doktryny i judykatury niewłaściwa jest ocena organu odwoławczego odmawiającego A. J. legitymacji procesowej strony w prowadzonym postępowaniu. Nie można bowiem uznać, że ewentualnie przedostające się do posiadanego przez nią lokalu mieszkalnego toksyny i związana z tym uciążliwość nie pozostają w żadnej relacji z jej indywidualnym, prawnie chronionym interesem, wyznaczonym – zdaniem Sądu – zarówno przez przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych /t.j. Dz.U. z 2003r. Nr 119, poz. 1116/ statuującego spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, którym dysponuje A. J. jako ograniczone prawo rzeczowe, jak i przez przepisy kodeksu cywilnego, dotyczące ochrony własności, a to ze względu na treść jego art. 251 oraz przez art. 76 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane /tj. Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm./. Prowadząc wskazania w tym zakresie Sąd zwrócił uwagę, że organ odwoławczy przywołując w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wyrok NSA z dnia 3 lipca 2001r. /sygn. akt II SA 1610/99 pominął ostatni człon jego tezy, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że od stanowiska uznającego, że członkom spółdzielni mieszkaniowych nie przysługują prawa strony dopuszczalny jest wyjątek w sytuacji, gdy członek spółdzielni wykaże, iż w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego naruszony został jego "własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes". Należy też mieć na względzie – co podkreślił NSA w wyroku z dnia 14 września 2004r. /sygn. akt II SA 2160/03, Lex nr 160 419/, że "interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną; nie można wobec tego wypowiadać się o jego istnieniu bądź nieistnieniu w konkretnej sprawie bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wypływu decyzji na sferę praw strony skarżącej." Nie można zatem uznać, że A. J. nie jest stroną postępowania prowadzonego w tej sprawie. Istotne w tym kontekście jest, że w osnowie decyzji wydanych w postępowaniu instancyjnym organy orzekające wskazały, że postępowanie zostało wszczęte "na skargę" A. J.. Tym stwierdzeniem organy uznały ją za podmiot korzystający z legitymacji procesowej strony postępowania. Skoro bowiem przepis art. 61 § 1 kpa stanowi, że "postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu", a postępowanie w tej sprawie nie zostało wszczęte z urzędu, to uznać należy, że wszczęto je na żądanie strony. Zaskarżone orzeczenie pozostaje zatem w sprzeczności ze stanowiskiem prezentowanym w toku postępowania przez właściwe organy. Nie można też uznać, że doręczenie decyzji "do wiadomości" sprawia, że podmiot otrzymujący orzeczenie w tym trybie nie może korzystać w przymiotu strony postępowania. Doręczenie jest czynnością formalno-techniczną i ani nie może kreować jednostki na stronę, ani pozbawić jej tego statusu. Zróżnicowanie bowiem w tzw. rozdzielniku na grupę adresatów, którzy "otrzymują" orzeczenie i grupę, do których to orzeczenie kieruje się "do wiadomości" nie może stanowić kryterium zastępującego czy uzupełniającego kryteria wskazane w przepisie art. 28 kpa. Niezależnie od tego Sąd uznał za konieczne zwrócić uwagę na niewłaściwe zastosowanie przy orzekaniu w postępowaniu odwoławczym przepisu art. 134 kpa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych istnieje wtedy, gdy odwołanie wnosi osoba trzecia w ogóle nie związana z postępowaniem, albo strona nie mająca zdolności do czynności prawnych. Natomiast w sytuacji, gdy odwołanie pochodzi od jednostki uznającej siebie za stronę, organ jest zobligowany dokonać oceny w tym zakresie, a w przypadku stwierdzenia, że podmiot wnoszący odwołanie nie ma w tej sprawie indywidualnego interesu prawnego /lub obowiązku/ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego stosując przepis art. 138 § 1 pkt 3 kpa /por. B. Adamiak, J. Borkowski, Op. cit.; uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999r., sygn. akt OPS 16/98; ONSA 1999, Nr 4, poz. 119/. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy prawa materialnego i procesowego w sposób, o jakim mowa w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zgodnie z powołanymi przepisami orzekł, jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej regulacji, z którego wynika, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.