II SA/Wr 440/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędzia WSA Anna Siedlecka /sprawozdawca/, Protokolant Paweł Kysiak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2007r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenie postępowania odwoławczego w sprawie odmowy zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta W. działając na podstawie art. 155 § 1 kpa odmówił zmiany własnej decyzji z dnia [...] nr [...] w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia pod nazwą przebudowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...], zlokalizowanej przy ul. [...] Nr [...] w W. na działce nr [...] . W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż dnia 16 lutego 2007 r. do tutejszego organu wpłynął wniosek firmy A. ., Filia P. , z siedzibą przy ul. [...] Nr [...] w P. , działającej w imieniu i na rzecz inwestora - Spółki A z siedzibą przy al. [...] Nr [...] w W. o zmianę decyzji nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia poprzez usunięcie z niej zapisów związanych z utworzeniem obszarów ograniczonego użytkowania. Zanalizy raportu oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia, który stanowi załącznik do wymienionej decyzji, wynika, że w przypadku anten sektorowych AS 1 pracujących w systemie UMTS, pola elektromagnetyczne o wartościach gęstości mocy większych niż 0,1 W/m2 będą występowały na wysokości od 2,4 m n.p.t. Przy obecnej formie zagospodarowania terenu obszary, w których pole elektromagnetyczne przekroczy dopuszczalny poziom, znajdują się w przestrzeni niedostępnej dla ludzi. Zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. nr 129, poz. 902): Jeżeli z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko (...) wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, to dla (...) stacji elektroenergetycznej oraz instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej i radiolokacyjnej tworzy się obszar ograniczonego użytkowania". Biorąc pod uwagę fakt, że wg miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dopuszczalna wysokość budynków na tym terenie to 20 m, jakakolwiek inwestycja może spowodować, że obszary, w których pola elektromagnetyczne przekraczają wielkości normatywne, będą dostępne dla ludzi. Za utworzeniem obszaru ograniczonego użytkowania przemawia zatem zdaniem organu pierwszej instancji słuszny interes społeczny. Odwołanie od tej decyzji wniosła w imieniu Spółki A . z siedzibą w W. - A. . wskazując, że działa jako pełnomocnik Spółki A. W uzasadnieniu strona odwołująca się podniosła, że obszar ograniczonego użytkowania tworzy się, gdy - mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych i technologicznych - nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska (Prawo Ochrony Środowiska, art. 135). Fakt występowania w wolnej, niedostępnej dla ludności przestrzeni miejsc, w których gęstość mocy pola elektromagnetycznego jest wyższa od 0,1 W/m2, nie jest zdaniem strony tożsamy z przekroczeniem jakichkolwiek norm, ponieważ dla miejsc niedostępnych dla ludności norm takich po prostu nie ma. Decydujące znaczenie ma tutaj jedynie określenie wartości gęstości mocy pola elektromagnetycznego w miejscach dostępnych dla ludności, a więc na przykład na powierzchni terenu czy na balkonach budynków mieszkalnych, itp. Tym samym występowanie pól elektromagnetycznych o parametrach wyższych od dopuszczalnych w wolnej, niedostępnej dla ludzi przestrzeni, niezależnie od parametrów te pola charakteryzujących, nie jest uciążliwością w rozumieniu wymagań (przepisów) ochrony środowiska. Obecnie obszar ograniczonego użytkowania tworzy się tylko w miejscach dostępnych dla ludzi, dla których są ustalone standardy jakości środowiska, i tylko wówczas, gdy pomimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie można ograniczyć ponadnormatywnego oddziaływania instalacji radiokomunikacyjnej. Natomiast w miejscach, gdzie przepisy nie ustalają standardów jakości środowiska, tj. na przykład w miejscach niedostępnych dla ludzi, niezależnie od parametrów występujących tam pól elektromagnetycznych, nie tworzy się obszarów ograniczonego użytkowania. Mając na uwadze, iż przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej znajduje się w strefie produkcyjno - magazynowej (zgodnie z zapisami w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego) oraz, ze przemawia za tym słuszny interes strony – Inwestora, odwołująca się spółka wniosła o zmianę decyzji nr [...] poprzez usunięcie z niej zapisów związanych z utworzeniem obszarów ograniczonego użytkowania. Pismem z dnia 11 kwietnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wystąpiło do spółki o nadesłanie pełnomocnictwa, z którego będzie wynikać upoważnienie do reprezentowania Spółki A w W. W odpowiedzi na pismo spółka przesłała upoważnienie nr [...] dla D. K. do reprezentowania Spółki A przed organami administracji państwowej i samorządowej we wszystkich instancjach w związku z budową stacji przekaźnikowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § l pkt.3 Kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa umorzyło postępowanie odwoławcze w rozpoznawanej sprawie. Rozpatrując wniesione odwołanie od decyzji wydanej w I instancji i analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zważyło, iż zgodnie z przepisem art. 127 § 1 kpa odwołanie od decyzji wydanej w I instancji służy stronie postępowania administracyjnego. Stroną postępowania według definicji zawartej w art. 28 Kpa jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dalej w art. 32 Kpa postanowiono, że strona może działać przez pełnomocnika, chyba ze charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Następnie w art. 33 ust. 1 kpa stwierdza się, że pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. Stosowanie zatem do art. 127 § l kpa i zgodnie z brzmieniem art. 32 i art. 33 tegoż kodeksu odwołanie przysługuje stronie, która może to uczynić przez swojego pełnomocnika. Z akt sprawy wynika, że stroną postępowania jest Spółka A , która upoważnieniem z dnia [...] r. Nr [...] upoważniła D. K. do reprezentowania jej przed organami administracji państwowej i samorządowej we wszystkich instancjach w związku z budową stacji przekaźnikowej nr [...]. Z tych samych akt wynika także, iż w sprawie wszelkie czynności podejmuje A. . Filia w P. reprezentowana przez D. K.. Z powyższych względów brak było zdaniem organu odwoławczego podstaw do uznania, że odwołanie wniesione przez Spółkę B w przedmiotowej sprawie, zostało złożone przez osobę mającą umocowanie do występowania w sprawie. Skargę na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Spółka A w W. . Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Spółka A w W. zarzuciła rozstrzygnięciu organu drugiej instancji naruszenie jej interesu prawnego poprzez umorzenie postępowania odwoławczego z odwołania skarżącego na decyzję Prezydenta Miasta W. , polegającego na wadliwym przyjęciu, iż skarżący w toku postępowania odwoławczego był nieprawidłowo reprezentowany, co doprowadziło do uszczuplenia uprawnień skarżącego na terenie, na którym Prezydent Miasta W. nakazał utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że w toku postępowania przed organami administracji pierwszej i drugiej instancji Spółka A z siedzibą w W. reprezentowana była przez pana D.K. . W szczególności wskazać należy, iż odwołanie od decyzji nr [...]podpisał pan D.K. działający jako pełnomocnik skarżącego. Strona skarżąca podkreśliła nadto, że adres A. . został przez D.K. wskazany jedynie do korespondencji. W zaistniałej sytuacji konkluzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż odwołanie zostało wniesione przez A. . jest całkowicie bezzasadne. Zdaniem strony skarżącej wydając zaskarżaną decyzję, organ drugiej instancji uniknął merytorycznego rozpatrzenia sprawy i pozbawił skarżącego obrony swoich praw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło interes prawny skarżącego, ponieważ uniemożliwiło skarżącemu podważanie niekorzystnej decyzji Prezydenta Miasta W. , który nakazał utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania w miejscu, w którym posadowiona jest stacja bazowa telefonii cyfrowej skarżącego i w ten sposób uniemożliwił funkcjonowanie stacji bazowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej odrzucenie, wskazując na uchybienie przez stronę skarżącą terminu do jej wniesienia. Z akt sprawy wynika bowiem, że zaskarżoną decyzję doręczono A. . w dniu [...] . Zgodnie z art. 53 ust. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Adres Spółki B był jednocześnie adresem do doręczeń dla pełnomocnika Spółki A Pana D.K. . Oznacza to, że termin do złożenia skargi upłynął z dniem 15 czerwca 2007. Tymczasem strona skarżąca, skargę na postanowienie nadała listem poleconym w dniu 12 lipca 2007 r., czyli z uchybieniem trzydziestodniowego ustawowego terminu. Jednocześnie z ostrożności procesowej organ odwoławczy stwierdzając, że zarzuty skargi, zdaniem Kolegium są niezasadne i nie zasługują na uwzględnienie, podtrzymało swoje stanowisko szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu do zaskarżonego postanowienia (powinno być decyzji). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Akt administracyjny ( decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia), względnie stwierdzenie jej (jego) nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwaną dalej p.p.s.a. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Badając skargę z uwzględnieniem powyższych zasad Sąd uznał, iż jest ona uzasadniona, choć częściowo z innych względów niż te, które są w niej zawarte. W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarga nie podlega odrzuceniu, jak tego żądało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wskazując, że strona skarżąca –Spółka A w W. uchybiła terminowi do wniesienia skargi. Badając tę kwestię Sąd stwierdził, że w aktach administracyjnych organu II instancji, brak jest dowodu doręczenia pełnomocnikowi strony skarżącej decyzji tego organu. W tej sytuacji nie można przyjąć, jak to uczyniło w odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że termin do wniesienia odwołania liczy się od dnia 16 maja 2007r. ( data doręczenia decyzji SKO Spółce B.), gdyż decyzja nie została wysłana pełnomocnikowi skarżącego. Skarżący zaś, jak twierdzi, zaskarżoną decyzję otrzymał w dniu 12 czerwca 2007r., natomiast skargę złożył w dniu 12 lipca 2007r. ( niedziela) za pośrednictwem polskiego operatora publicznego (poczty), co wynika z zamieszczonego stempla pocztowego na kopercie przesyłki. W tej sytuacji należy uznać, że skarga została wniesiona z zachowaniem trzydziestodniowego terminu do jej wniesienia. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a) organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpoznaną decyzją organu I instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek merytorycznego rozpoznania tej samej sprawy administracyjnej przez dwa niezależne od siebie organy administracyjne ( I i II instancji). Z zasady dwuinstancyjności wynika również prawo odwołania strony (pełnomocnika strony) od każdej decyzji nieostatecznej. Z akt sprawy wynika, że decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...] nr [...] została wysłana i skutecznie doręczona, jak to określił organ I instancji "Wnioskodawcy – Spółce B Filia P. ". Z treści zaś wniosku skierowanego do organu I instancji w sprawie zmiany decyzji Prezydenta Miasta W. Nr [...] nr [...] r. - w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego – wyprowadzić można wniosek, że koordynator inwestycji Spółki B, D.K. powołując się na załączone do wniosku pełnomocnictwo, działał w imieniu Spółki A w W. . Z treści przedłożonego pełnomocnictwa wynika, że Spółka A . swoim pełnomocnikiem ustanowiła D.K. . Odwołanie od decyzji organu I instancji zostało wniesione i podpisane przez koordynatora inwestycji Spółki B . D.K. , działającego równocześnie w imieniu Spółki A w W. , jako jej pełnomocnik. W przedstawionych okolicznościach sprawy, w przypadku powzięcia wątpliwości przez organ odwoławczy jaki podmiot wniósł odwołanie, obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. było zbadanie, czy odwołanie pochodzi od Spółki A,, w imieniu której działał należycie umocowany pełnomocnik D.K. , czy też odwołanie wniosła w swoim imieniu Spółka B Co prawda organ odwoławczy w piśmie z dnia 11 kwietnia 2007r. wystąpił do Spółki B . o nadesłanie pełnomocnictwa Spółki A do jej reprezentacji przez Spółkę B , jednakże kierując się treścią art. 33 § 1 Kpa, iż pełnomocnikiem strony w postępowaniu administracyjnym może być tylko osoba fizyczna, pytanie to było chybione, i nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Przesłana zaś w odpowiedzi na pytanie organu kopia pełnomocnictwa wskazuje, że Spółka A. w W. swoim pełnomocnikiem prawidłowo ustanowiła osobę fizyczną – D.K. , nie zaś osobę prawną Spółkę B, gdyż takiej nie mogła skutecznie ustanowić. W ustalonych warunkach organ odwoławczy nie powinien był przyjąć w sposób bezkrytyczny, że odwołanie pochodzi tylko i wyłącznie od Spółki B . , ponieważ składający pod nim podpis D.K. użył druków firmowych Spółki B . i wskazał na wykonywaną funkcję koordynatora inwestycji w tej firmie. Ale D.K. powołuje się w odwołaniu również na udzielone mu przez Spółkę A pełnomocnictwo. Oznacza to, że przynajmniej w tym zakresie występuje jako pełnomocnik jednej ze stron postępowania – Spółki A Dlatego też już choćby z tego powodu, postępowanie odwoławcze nie mogło być umorzone jako bezprzedmiotowe, wobec czego Sąd obowiązany był, mając na uwadze treść art. 7, 77 § 1 , 138 § 1 pkt 3 kpa, uchylić zaskarżoną decyzję. Kierując się natomiast przepisem art. 134 p.p.s.a., wskazującym, iż Sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona, przy czym pojęcie "sprawa" występuje tu w znaczeniu materialnym, a nie procesowym – zobowiązany był uchylić również decyzję organu I instancji stwierdzając naruszenie przez organ I instancji postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Organ I instancji, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania w trybie art. 155 Kpa, naruszył w pierwszej kolejności przepis art. 61 § 4 kpa, poprzez odstąpienie od zawiadomienia wszystkich stron postępowania "zwykłego" o fakcie wszczęcia postępowania na żądanie jednej ze stron postępowania "zwykłego". Następnie naruszył przepis art. 10 § 1 Kpa poprzez niezawiadomienie wszystkich stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie i wypowiedzeniem się co do zebranych dowodów. Podkreślić należy, że brak zapewnienia stronom czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym zagrożone jest sankcją wzruszalności. W dalszej kolejności organ I instancji nie wyjaśnił roli procesowej spółki B Filia w P. w niniejszym postępowaniu, której obecność procesową można zauważyć już w postępowaniu zwykłym o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą przebudowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...]. Wskazując na powyższe uchybienia procesowe skontrolowana decyzja organu I instancji nie mogła się ostać w obrocie prawnym, wobec czego należało ją uchylić jako naruszającą przepisy prawa. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznając, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy orzekł, jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu . Rozstrzygnięcie to traci moc w chwili uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd nie orzekł z uwagi na niezgłoszenie wniosku w tym zakresie.