II SA/Wr 441/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek, Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis (spr.), Sędzia WSA Alicja Palus, Protokolant Anna Biłous, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2007r. sprawy ze skargi Z i M B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania garażu 1. uchyla postanowienie I i II instancji; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu 3. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz skarżącego kwotę 100zł (sto zł) tytułem koszów postępowania sądowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), decyzją nr [...] z dnia 20 września 2004 r. nakazał Z. i M. B., właścicielom lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. P. [...] w W. i współwłaścicielom części wspólnych budynku, przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania garażu zlokalizowanego przy ul. P. [...] w W., wykorzystywanego jako warsztat przewijania silników elektrycznych i punkt skupu złomu. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 21 stycznia 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy tę decyzję. Następnie ta ostateczna decyzja została z kolei zaskarżona do sądu administracyjnego. Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 stycznia 2005r. nr [...] oraz decyzję ją poprzedzającą i stwierdził, że decyzja organu odwoławczego nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem zasad wynikających z art. 7, 77 i 107 kpa. W trakcie przeprowadzonej kontroli w dniu 30 marca 2005 r. w postaci oględzin pomieszczenia zlokalizowanego w budynku przy ul. P. [...] w W., w celu sprawdzenia wykonania nałożonego ostateczną decyzją obowiązku organ pierwszej instancji stwierdził, że obowiązek nie został wykonany. W konsekwencji w dniu 19 kwietnia 2005 r. sformułowano tytuł wykonawczy zaopatrzony w klauzulę wykonalności oraz wydano postanowienie nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, a wynikającego z opisanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Z. i M. B. złożyli zażalenie na to postanowienie, w którym wnieśli o jego uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy bądź uchylenie i umorzenie postępowania pierwszej instancji. W uzasadnieniu zażalenia podkreślili, że garaż wykorzystywany jest w poprzedni sposób, a przewijanie silników odbywa się na podwórku poza garażem. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia 10 czerwca 2005 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 64 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji po rozpatrzeniu zażalenia Z. i M. B. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie egzekucyjne nie dopuszczając się uchybień formalnych, czy też proceduralnych. Wobec niewykonania przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z prawomocnej decyzji, w dniu 4 marca 2005 r. wystosowano do stron upomnienie wzywające w terminie 7 dniu od daty jego doręczenia, do realizacji obowiązków nałożonych prawomocną decyzją nr [...] z dnia 20 września 2004 r. Po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu organ pierwszej instancji, w celu przymuszenia do wykonania nałożonego obowiązku, skorzystał z przysługującego mu prawa na podstawie przepisów art.: 20 ust. 1, art. 119 § 1 i art.120 § 1 oraz art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i nałożył na właściciela samowolnie wybudowanego obiektu gospodarczego grzywnę w celu przymuszenia. W ocenie organu odwoławczego ustalenia dokonane przez służby nadzoru budowlanego szczebla powiatowego dowodzą, że w pomieszczeniu nadal jest prowadzona działalność gospodarcza zmieniająca jego pierwotne przeznaczenie, garaż nadal wykorzystywany jako warsztat przewijania silników i punkt skupu złomu. Organ podkreślił, że zaprzestanie działalności gospodarczej, polegającej na przewijaniu silników i skupie złomu w pomieszczeniu garażu i przeniesienie jej na podwórze z całą pewnością nie stanowi realizacji obowiązków wynikających z decyzji nr [...] z dnia 20 września 2004 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W skardze na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 10 czerwca 2005 r. Z. i M. B. zarzucili zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez wszczęcie egzekucji oraz wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w sytuacji, gdy obowiązek orzeczony decyzją został wykonany przed skierowaniem upomnienia do wykonania oraz art. 75, 78 kpa poprzez niewyjaśnienie wszelkich istotnych okoliczności w sprawie mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie oraz naruszenie interesów majątkowych skarżących i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności lub o stwierdzenie wydania decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że przed wystawieniem skarżącym odpisu tytułu wykonawczego zaprzestali prowadzenia działalności gospodarczej w postaci przewijania silników w spornym pomieszczeniu oraz przywrócili jego poprzedni sposób użytkowania w postaci garażu. Skarżący zarzucili organom błędy w ustaleniach stanu faktycznego oraz wyciągnięcie nieprawidłowych wniosków co do prowadzenia przez skarżących działalności gospodarczej w postaci przewijania silników oraz skupu złomu w przedmiotowym pomieszczeniu oraz niezastosowania się do nałożonego na nich decyzją ostateczną obowiązków. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej podtrzymał dotychczasowe argumenty oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czyniąc to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej u.p.s.a, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy art.145 § 1 ust. 1 lit a) u.p.s.a., naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niniejszej należy wskazać, (o czym była już mowa wyżej) że prawomocnym wyrokiem z dnia 29 czerwca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 stycznia 2005 r. oraz decyzję ją poprzedzającą. W konsekwencji powstała sytuacja faktyczna i prawna, nie do pogodzenia w państwie prawa, w której pomimo wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji nakładającej na stronę obowiązek, w obrocie prawnym pozostało postanowienie wydane w wyniku prowadzenia egzekucji administracyjnej, zmierzającej do realizacji orzeczenia, które utraciło nieodwołalnie swój byt prawny. Inaczej mówiąc podkreślenia wymaga fakt, że organ wszczął egzekucję oraz nałożył grzywnę w celu przymuszenia w związku z decyzją, która została przez Sąd wyeliminowana z obrotu prawnego. Zaistnienie tych obiektywnych okoliczności powoduje konieczność wyeliminowania także z obrotu prawnego, wydanych w trybie instancyjnym postanowień w postępowaniu wykonawczym prowadzonym w celu realizacji decyzji, która utraciła swój byt prawny. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 8 marca 2001 r. (SA/Sz 1723/99 LEX nr 489 62) przewidziana w art. 145 § 1 k.p.a. "możliwość wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego rozstrzygnięciem ostatecznym dotyczy wyłącznie postępowań, w których wydana została decyzja kończąca sprawę administracyjną. Jakkolwiek przepis ten ma też odpowiednie zastosowanie do rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu administracyjnym w formie postanowień, a poprzez odesłanie z art. 18 ustawy z 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji także do postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym, to jednakże, w myśl regulacji zawartej w art. 126 k.p.a., wznowienie postępowania może mieć miejsce jedynie w odniesieniu do tych postanowień wydanych w toku postępowania administracyjnego lub egzekucyjnego, od których przysługuje zażalenie". Takim postanowieniem jest - postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu – doprowadzić to musiało do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego, skoro wszczęte przez organ postępowanie egzekucyjne miało na celu doprowadzenie wykonania orzeczeń, które zostały prawomocnym wyrokiem Sądu z dnia 29 czerwca 2006 r. wyeliminowane z obrotu prawnego. Takie orzeczenie znajduje swoje uzasadnienie w art. 145 § 1 pkt 1 b upsa. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przepisu art. 152 u.p.s.a., a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 tejże ustawy.