II SA/Wr 441/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Andrzej Cisek /sprawozdawca/ Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Kinga Kręc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2009r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie drewnianej altany oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J. G. decyzją z dnia [...]r. (Nr[...]) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania bez zgody właściwego organu drewnianej altany usytuowanej na posesji przy ul. N.[...] w J. G. W uzasadnieniu wskazano, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...]r. (Nr[...]) uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego umarzającą postępowanie w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu drewnianej wiaty usytuowanej na terenie nieruchomości przy ul. N. [...] w J.G. W uzasadnieniu tejże decyzji organ odwoławczy uznał, że akta sprawy wskazują, iż przedmiot postępowania powinien być zakwalifikowany jako altana, a nie wiata. Mając powyższe na względzie organ nadzoru budowlanego przeprowadził ponowne oględziny w terenie w dniu [...]r., w wyniku, których stwierdzono, że zamiast zadaszonej altany, na działce usytuowana jest pergola osłaniająca stół i ławkę, a elementy te kwalifikowane są jako obiekty małej architektury. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 pkt. 22 i art. 30 ust. 1 pkt. 4 Prawa budowlanego budowa obiektu małej architektury na terenie prywatnej działki nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, nie podlegają zatem rozstrzygnięciu przez organ nadzoru budowlanego. Brak przedmiotu postępowania oznacza z kolei, że wszczęte postępowanie należy umorzyć jako bezprzedmiotowe. Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. P. wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem strony odwołującej się postępowanie było prowadzone tendencyjnie – jego celem było w istocie zalegalizowanie samowoli - a nadto nie zostały wzięte pod uwagę postanowienia prawa materialnego. A. P. podniósł, że w dniu wizji lokalnej przeprowadzonej przez nadzór budowlany, [...]r. stwierdzono, iż przedmiot niniejszego postępowania stanowi pergola. Tymczasem kilka dni później na dach altany założono inną, większą plandekę opartą na dotychczasowej konstrukcji i podpartą dodatkowym stelażem. W związku z tymi wydarzeniami budowlę tę w dniu dzisiejszym – w ocenie skarżącego - można zakwalifikować jako altanę a nie pergolę, gdyż konstrukcja altany pozostała taka sama jak była. Nadto podkreślono, że sąsiedzi odwołującego się, uzurpują sobie prawo do gruntu, na którym wybudowano altanę bez zgody współwłaścicieli terenu. Wobec powyższych faktów A. P. wniósł o wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji nr [...] wydanej z rażącym naruszeniem prawa. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...]r. (Nr [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Motywując zasadność podjętego rozstrzygnięcia, na wstępie organ odwoławczy przywołał okoliczności stanu faktycznego sprawy. Wskazał więc, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J. G. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania (w dniu [...]r.) w sprawie wybudowania drewnianej wiaty usytuowanej na terenie posesji przy ul. N. [...] w J. G. W dniu [...]r. przeprowadzono oględziny, podczas, których ustalono, że drewniana wiata o ścianach ażurowych usytuowana jest na terenie nieruchomości przy ul. N. [...] w J. G. Dach konstrukcji drewnianej jest czterospadowy, kryty folią, ściany osadzono na metalowych elementach wbitych w grunt. Powierzchnia wiaty wynosi około 5 m2, wewnątrz wiaty znajduje się ławka i drewniany stół, a obiekt został wykonany około [....]r. bez zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Dalej wskazano, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J. G. decyzją z dnia [...]r. (Nr[...]) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie drewnianej wiaty usytuowanej na posesji przy ul. N. [...] w J. G., uznając przedmiotową wiatę za obiekt małej architektury, na wzniesienie, którego nie jest wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej. Wyżej wymieniona decyzja została następnie zaskarżona przez A.P., w wyniku czego D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z dnia [...]r. (Nr[...]), którą uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J. G. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując iż organ I instancji błędnie zakwalifikował przedmiotowy obiekt jako obiekt małej architektury. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J. G. decyzją z dnia [...]r. umorzył postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy uznał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J. G. właściwie zakwalifikował przedmiotowy obiekt jako obiekt małej architektury. Nadto wyjaśnił, że możliwość zaklasyfikowania przedmiotowego obiektu jako obiektu małej architektury jest uzależniona od łącznego spełnienia trzech przesłanek: funkcji, którą pełni (budowla ogrodowa), standardu technicznego obiektu, oraz wielkości. Jako że przedmiotowy obiekt pełni funkcję ogrodową, a nie prezentuje standardu odpowiadającego budynkowi, to za czynnik, który może przesądzać o zaklasyfikowaniu tego obiektu jako obiektu małej architektury organ odwoławczy uznał jego wielkość. Dalej podkreślono, iż z przeprowadzonych w dniu [...]r. oględzin wynika, że na posesji przy ulicy N. [...] w J. G. znajduje się obiekt drewniany niezadaszony, nieposiadający ścian pełnych, a jedynie ażurowe, co oznacza, że nie jest to altana. Ponadto wyjaśniono, iż powierzchnia obiektu jest niewielka i wynosi około 5m2, co przesądza o uznaniu go za obiekt małej architektury, niewymagający uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z powyższym uznano, iż postępowanie w sprawie drewnianej "altany" usytuowanej na posesji przy ulicy N. [...] w J.G. jest bezprzedmiotowe, zatem organ stopnia powiatowego prawidłowo umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się zaś do argumentów podnoszonych w odwołaniu wskazano, iż przepisy prawa administracyjnego dzielimy m.in. prawo materialne i proceduralne. Prawo materialne zawiera normy ustanawiające wzajemne prawa i obowiązki organów administracji publicznej i podmiotów znajdujących się na zewnątrz administracji publicznej - jako części aparatu państwowego. Ustawa - Prawo budowlane zawiera przede wszystkim normy prawa materialnego. Natomiast przepisy prawa proceduralnego zawierają normy, które wyznaczają postępowanie organów administracji publicznej, mające na celu urzeczywistnienie (wykonywanie) norm prawa ustrojowego i materialnego. Ułatwiają one kontrolę przestrzegania przepisów prawnych i nadzór nad aktami stanowienia i stosowania prawa np. prawo o ogólnym postępowaniu administracyjnym - KPA. Zatem zarzut prowadzenia postępowania w oparciu tylko o ustawę - Prawo budowlane uznano za chybiony. Nadto wskazano, iż obiekt, na który nałożono tzw. namiot ogrodowy, który nie jest przymocowany do przedmiotowego obiektu, nie jest jego częścią, nie stanowi obiektu budowlanego i wobec tego nie podlega reglamentacji Prawa budowlanego. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia współwłasności, stwierdzono iż kwestie własności nieruchomości i gruntu powinny być rozstrzygane między zainteresowanymi stronami na gruncie przepisów prawa cywilnego Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył A. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zwolnienie skarżącego od kosztów sądowych. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca w pierwszej kolejności przywołała okoliczności stanu faktycznego. Następnie wskazała, że organ Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pozwolił na ominięcie prawa przez inwestora i poświadczył nieprawdę. Nadto zarzucono, iż organ nadzoru stopnia powiatowego obraził przepisy Prawa budowlanego, zwłaszcza art. 49b ust. 2 i 49b pkt 3 , na które sam wcześniej się powołał. Zdaniem skarżącego twierdzenia i ocena materiału dowodowego dokonana przez Kierownika Wydziału Inspekcji i Kontroli DWINB w decyzji nr [...] stoi w całkowitej sprzeczności z twierdzeniem i oceną tego samego materiału dowodowego dokonaną przez zastępcę D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...]r. (Nr[...]). W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei art. 147 § 1 przywołanej powyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, do stwierdzenia nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdzenia, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 151 powyższej ustawy, w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Stosownie do postanowień art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. 2006, Nr 156, poz. 1118 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach art. 29, który wylicza enumeratywnie obiekty i roboty budowlane, których realizacja, co prawda nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ale nakłada na inwestora obowiązek zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Jednocześnie art. 30 ust. 6 pkt 1 powoływanej ustawy stanowi, że właściwy organ wniesie sprzeciw jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Rozpatrując powyższą skargę w kontekście wskazanych wyżej uregulowań należy uznać, iż zgodnie z przepisem art. 28 Prawa budowlanego istnieje swoiste domniemanie, iż rozpoczęcie robót budowlanych wymaga – co do zasady – legitymowania się przez inwestora ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od powyższej zasady wprowadził ustawodawca w przepisie art. 29 powoływanej ustawy, tworząc katalog zamknięty robót budowlanych niewymagających takiego pozwolenia na budowę. Z kolei w przepisie art. 30 Prawa budowlanego określono w jakich przypadkach wykonywanie robót budowlanych nie wymaga co prawda uzyskania pozwolenia na budowę ale konieczne jest zgłoszenie określonych w tym przepisie robót budowlanych właściwemu organowi. Również wyliczenie owych robót podlegających zgłoszeniu ma charakter zamknięty. W rozpoznawanej sprawie kwestię sporną stanowi umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie drewnianej altany usytuowanej na posesji przy ul. N. [...] w J. G., która w kwestionowanej decyzji została zakwalifikowana przez organ odwoławczy jako obiekt małej architektury. Rozpoznając niniejszą sprawę, sąd podzielił stanowisko D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. wyrażone w decyzji z dnia [...]r. Przede wszystkim zważyć należy, iż definicję legalną "obiektu małej architektury" zawarto w przepisie art. 3 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane. Stanowi on, że przez obiekt małej architektury należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b)posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c)użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Przytoczona definicja legalna zawiera co prawda jedynie przykładowe wyliczenie owych obiektów zaliczonych do kategorii obiektów małej architektury, ale akcentuje ich niewielkie rozmiary oraz swoiste przeznaczenie, a to: kult religijny, obiekty architektury ogrodowej czy w końcu obiekty użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...]r. wynika, że w miejscu, w którym usytuowana była altana znajduje się obiekt drewniany niezadaszony, nie posiadający ścian pełnych, a jedynie ażurowe, które otaczają ławkę i stolik. Nadto z treści kwestionowanej decyzji wynika, że powierzchnia niniejszego obiektu wynosi 5m². Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje więc, iż niniejszy obiekt uznać należy za pergolę, a zatem jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 9 grudnia 2008r. (sygn. akt IISA/Po 580/08) - podzielonym przez sąd rozpoznający niniejszą sprawę – ozdobną lekką budowlę ogrodową, składającą się z rzędu słupów i z ażurowego dachu z pojedynczych belek, służącą rozmieszczeniu zieleni ogrodowej. Powyższe zaś uprawnia do stwierdzenia, że mamy w niniejszej sprawie do czynienia z obiektem małej architektury, do których zalicza się także obiekty architektury ogrodowej. Zgodnie zaś z literalnym brzmieniem art. 29 ust. 1 pkt 22 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów małej architektury. Co więcej, przedmiotowa inwestycja z uwagi na fakt, iż nie znajduje się w miejscu publicznym nie wymaga także i zgłoszenia właściwemu organowi, o którym mowa w art. 30 powyższej ustawy. Stosownie więc do postanowień art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1, oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania wynikać może z różnych przyczyn, tak podmiotowych jak i przedmiotowych, które mogą powstać na skutek zaistnienia faktów naturalnych lub na skutek zdarzeń prawnych. W rozpoznawanej sprawie brak wymogu uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, a także brak obowiązku zgłoszenia planowanej inwestycji wskazuje, iż dalsze prowadzenie postępowania przez organ odwoławczy jest bezprzedmiotowe zatem zasadnym było wydanie przez organ I instancji decyzji w przedmiocie umorzenia niniejszego postępowania, utrzymanej następnie w mocy w toku postępowania odwoławczego. Konkludując, stwierdzić należy, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego. Mając powyższe na względzie Sąd - na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalił skargę.