II SA/Wr 442/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka /spr./ Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2017r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. we W, na postanowienie D, Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto) tytułem kosztów postępowania sądowego; III. zwraca stronie skarżącej nadpłacony wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy - zaskarżone przez A. Sp. z o.o. we W. – postanowienie z dnia [...] r. (Nr [...].) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w kwocie 40 000 zł na ww. Spółkę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że decyzją nr [...] z dnia [...] r. PINP dla miasta W. nałożył na A. Sp. z o.o. - zarządcę nieruchomości przy ul. J. J.[...] we Wrocławiu stanowiącej własność Gminy W. obowiązek usunięcia szeregu stwierdzonych nieprawidłowości w wymienionym obiekcie w terminie do dnia 31 października 2009 r. Na skutek wniosku Spółki termin wykonania obowiązku został przesunięty do dnia 31 października 2011 r. a następnie kolejnej prośby do dnia 30 września 2012 r. Z uwagi na to, że żadne z nakazanych robót nie zostały wykonane a nawet rozpoczęte, organ egzekucyjny będący jednocześnie wierzycielem skierował do zobowiązanego upomnienie z dnia [...] r., a w dniu [...] r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...], zaś postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] nałożył na Spółkę grzywnę w celu przymuszania. Rozpoznając zażalenie na powyższe postanowienie, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Cel ten należy osiągnąć, stosując zasadę stosowania środka egzekucyjnego najmniej uciążliwego (art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ocenie organu odwoławczego zastosowana przez organ egzekucyjny grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym, gdyż w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego (art. 125 u.p.e.a.). na mocy art. 126 tej ustawy, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek objęty tytułem wykonawczym, grzywny uiszczone lub ściągnięte, mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75 % lub w całości, za zgodą organu wyższego stopnia. W przypadku natomiast wykonania zastępczego, obowiązek objęty tyt. wykonawczym jest wykonywany w trybie postępowania egzekucyjnego zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego, co oznacza, że zobowiązany ponosi nie tylko koszty wykonania zastępczego, ale również w określonych okolicznościach organ egzekucyjny i wykonawca nie ponoszą odpowiedzialności cywilnej. W konsekwencji koszty wykonania zastępczego mogą znacznie przewyższyć koszty poniesione przez osobę zobowiązaną, która samodzielnie wykonałaby obowiązek. Wymienione okoliczności wskazują, że grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem niż wykonanie zastępcze, gdyż zobowiązany może uchylić się od poniesienia kosztów zastosowania tego środka egzekucyjnego, w przeciwieństwie do wykonania zastępczego. Ustalając wysokość grzywny organ wziął pod uwagę w szczególności, po pierwsze długi upływ czasu od dnia kiedy obowiązki określone decyzją nr [...] stały się wymagalne a po drugie pomimo tak długiego okresu czasu działania zobowiązanej ograniczały się jedynie do składania kolejnych wniosków o zmianę terminu wykonania obowiązków. Tak więc grzywna wymierzona w wysokości 40000 zł jest w pełni uzasadniona. Odnosząc się do argumentacji zawartej w zażaleniu organ odwoławczy władny był jedynie do odniesienia się w zakresie wysokości nałożonej grzywny, co powyżej uczynił. Pozostałe argumenty zawarte w zażaleniu organ weźmie pod uwagę przy rozpatrywaniu zarzutów. W zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie jest bowiem dopuszczalne powoływanie się na okoliczności wskazane w art. 33 u.p.e.a. (stanowiące treść zarzutów). W skardze na powyższe postanowienie A. Sp. z o.o. zarzuciła naruszenie: 1. art. 122 oraz art. 33 u.p.e.a. poprzez błędną jego wykładnię i błędne zastosowanie, co doprowadziło do wadliwego rozstrzygnięcia w sprawie, 2. art. 66 w zw. z art. 61 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną jego wykładnię i błędne zastosowanie, co doprowadziło do wadliwego rozstrzygnięcia w sprawie, 3. art. 50 i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez błędną ich wykładnię i błędne zastosowanie, co doprowadziło do wadliwego rozstrzygnięcia w sprawie, 4. art. 51 ust. 7 i art. 52 Prawa budowlanego, poprzez brak ich zastosowania, co doprowadziło do wadliwego rozstrzygnięcia w sprawie, 5. wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 6-8 k.p.a., a w rezultacie wydania wadliwej decyzji. Wobec wskazanych zarzutów skarżąca wniosło o uchylenie skarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Zawarta w uzasadnieniu skargi argumentacja zawiera "rys historyczny" sprawy, który w ocenie skarżącej Spółki ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca podnosi, że decyzja o nałożeniu obowiązku zawiera błąd prawny i należy doprowadzić do stanu, w którym żadna błędna decyzja ( zarówno pierwotna jak i następne ją zmieniające) nie pozostaną w obrocie prawnym. Dalsza argumentacja i przywołane akty zmierzają do podważenia decyzji o nałożeniu obowiązku na Spółkę zamiast na Gminę W. jako właściciela nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, lecz z zupełnie innych powodów nie te, na które powołuje się autor skargi. W badanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. Nr [...] (nie wynika to jednakże z osnowy postanowienia lecz jego uzasadnienia) o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w kwocie 40 000 zł na A. Sp. z o.o. we W.. Zastosowana instytucja grzywny w celu przymuszenia jest środkiem stosowanym w postępowania egzekucyjnym, którego celem jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązków o charakterze niepieniężnym. Jako środek przymuszający, jak już sama nazwa tego środka wyjaśnia kego charakter, ma na celu doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego określonego obowiązku. W badanej sprawie źródłem tego obowiązku jest ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r,. nr [...] ( wraz następnymi zmianami tej decyzji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku) nakładające na A. Sp. z o.o. szereg obowiązków wymienionych szczegółowo w pkt 1 – 6, mających na cele usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości technicznych w obiekcie położonym we W. przy ul. J. nr [...]. Nie ulega wątpliwości, że dopóki istnieje w obrocie prawnym wymieniona decyzja, wynikające z niej obowiązki – wbrew temu co twierdzi autor skargi – muszą być wykonane, a w razie bezczynności zobowiązanego wierzyciel obowiązany jest, na mocy art. 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej jako: u.p.e.a., ustawa egzekucyjna), uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji określonych obowiązków. W tych warunkach analizując treść zaskarżonego postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego Sąd doszedł do przekonania, że jest ono wadliwe, z powodu naruszenia przepisu art. 120 § 2 ustawy egzekucyjnej. Przepis ten w § 2 wyraźnie określa na kogo nakłada się grzywnę w celu przymuszenia, gdy zobowiązanym do wykonania obowiązku jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Według tego przepisu, gdy zobowiązanym są struktury zorganizowane wymienione w art. 120 § 2 u.p.e.a. grzywnę nakłada się na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek. Przepis ten zdaniem Sądu, wyraźnie zatem rozróżnia osobę zobowiązaną do wykonania obowiązku i osobę na którą organ egzekucyjny nakłada grzywnę w celu przymuszenia. W przypadku osób prawnych, osobami na które można nałożyć grzywnę w celu przymuszenia, są osoby (określone co do tożsamości), do których należy w firmie bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Najczęściej będą to konkretni pracownicy danej jednostki, którzy w zakresie swoich obowiązków będą mieli zlecone zadania, do bezpośredniej realizacji obowiązku podmiotu zobowiązanego. Ale również w określonych sytuacjach, mogą to być np. organy danej osoby prawnej. Ustalenie zatem tych osób powinno odbywać się na podstawie przepisów ustaw regulujących funkcjonowanie danej osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej, a także na podstawie statutów, czy też innych aktów regulujących strukturę organizacyjną tych podmiotów. Ustalenia takie mogą być dokonywane także na podstawie indywidualnych zakresów obowiązków poszczególnych pracowników zobowiązanego. Dopiero wówczas, gdy jest to niezbędne dla przymuszenia wykonania obowiązku, organ egzekucyjny może dodatkowo nałożyć taką grzywnę jednocześnie na zobowiązaną osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Zatem obowiązkiem organu odwoławczego było wyjaśnienie – w trybie art. 136 k.p.a. - czy organ egzekucyjny badał w trakcie trwania postępowania, kto jest odpowiedzialny w skarżącej Spółce za realizację egzekwowanego obowiązku zobowiązanego i czy na taką osobę została nałożona grzywna w celu przymuszenia. Grzywnę w celu przymuszenia kieruje się bowiem w pierwszej kolejności do podmiotu konkretnie zindywidualizowanego, albowiem jak to już wcześniej zostało stwierdzone, grzywna ta jest środkiem przymuszającym konkretną osobę do realizacji obowiązku. Tak więc przepis art. 120 art. 120 § 2 u.p.e.a. . wyraźnie precyzuje tę zasadę poprzez określenie w stosunku do kogo personalnie należy taką grzywnę skierować, w sytuacji gdy zobowiązanym jest jednostka organizacyjna lub osoba prawna. W przepisie tym chodzi o wywarcie presji na właściwą osobę odpowiedzialną za zapewnienie wykonania egzekwowanego obowiązku. Dopiero wyjaśnienie przez organ odwoławczy powyższych kwestii pozwoli na dalszą analizę wydanego przez organ egzekucyjny postanowienia w zakresie spełnienia wymogów dalszej części przepisów art. 120 § 2 u.p.e.a., w szczególności, czy zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia bezpośrednio na zobowiązaną poprzedzone było w pierwszej kolejności wydaniem postanowienia na osobę fizyczną odpowiedzialną w Spółce za wykonanie obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Pamiętać bowiem należy, że grzywnę w celu przymuszenia można nałożyć bezpośrednio na osobę prawną co najmniej jednocześnie z postanowieniem o nałożeniu takiej grzywny na osobę fizyczną odpowiedzialną w Spółce za wykonanie obowiązku i to dopiero wówczas, gdy jest to niezbędne dla przymuszenia wykonania obowiązku. Rozważań w tym zakresie zabrakło w postanowieniu D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Właściwe odkodowanie normy prawnej, która ma zastosowanie w danej sprawie, ma istotne znaczenie do poprawnego wydania orzeczenia przez organ administracyjny. Z przedłożonych Sądowi akt kontrolowanej sprawy wynika, że stroną zobowiązaną do wykonania obowiązku jest osoba prawna A. Spółka z o.o. z/s we Wrocławiu. Organ odwoławczy badając ponownie sprawę winien mieć na uwadze, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia wyłącznie na osobę prawną, z pominięciem osoby odpowiedzialnej w tej jednostce za wykonanie egzekwowanego obowiązku, stanowi naruszenie art. 120 § 2 u.p.e.a. W tej sytuacji rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczy zastosuje się do powyższych zaleceń Sądu, aby tym samym usunąć naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 120 § 2 u.p.e.a. W konsekwencji Sąd uznał, że z powodu naruszenia przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, należało uchylić. Orzeczenie o kosztach oparto o przepis art. 200 tej ustawy a także Sąd dokonał zwrotu nadpłaconego wpisu od skargi w kwocie 100 zł.