II SA/Wr 442/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Protokolant: Starszy asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 września 2018 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwa Sz. P. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Ś. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty za pobór wód powierzchniowych I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie – Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Ś. na rzecz strony skarżącej kwotę 3959 zł (słownie: trzy tysiące dziewięćset pięćdziesiąt dziewięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 2 marca 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w L.Ś. (dalej jako: "PGW WP Zarząd Zlewni w L.Ś.) na podstawie przepisu art. 271 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej jako: "Prawo wodne") ustaliło, w formie informacji rocznej, Nadleśnictwu Sz.P.za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 11 954,00 za pobór wód powierzchniowych z potoku K. dla potrzeb napełniania zbiornika retencyjnego zlokalizowanego na działce [...] ob. Sz,P. Opłata stała została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 3 Prawa wodnego oraz § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U.poz.2502). Wyliczono ją zatem jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250.00 złotych na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 471.60000000 m³/h i wynoszącym po przeliczeniu 0.13100000 m3/s . Jednocześnie PGWWP Zarząd Zlewni w L. Ś.wskazało, że opłatę należy uiścić w czterech kwartalnych ratach płatnych w następujących terminach: za I kwartał - w terminie do 30 kwietnia 2018 r. w wysokości 2 988,50 zł, za II kwartał - w terminie do 31 lipca 2018 r. w wysokości 2 988,50 zł, za III kwartał - w terminie do 31 października 2018 r. w wysokości 2 988,50 zł, za IV kwartał - w terminie do 31 stycznia 2019 r. w wysokości 2 988,50 zł. W dniu 23 marca 2018 r., Nadleśnictwo Sz.P. złożyło reklamację, w której wniosło o zmianę informacji i ustalenie, że opłaty stałej za usługi wodne objęte pozwoleniem nr [...] z dnia [...] r. nie ponosi się. Nadleśnictwo Sz. P. podniosło, że celem inwestycji jest poprawa bilansu wodnego regionu, ochrona przeciwpowodziowa zabezpieczenie trwałości i ciągłości ekosystemów leśnych poprzez spowolnienie szybkiego odpływu wody, a ponadto podnoszenie poziomu wód gruntowych i uwilgotnienie przyległych siedlisk, przeciwdziałanie suszy hydrologicznej, urozmaicenie i wzbogacenie środowiska leśnego, dostępność wody dla zwierzyny leśnej, ptactwa, owadów i innej fauny, ochrona przeciwpożarowa lasu oraz ochrona przed powodzią. Nie uwzględniając reklamacji decyzją z dnia 5 kwietnia 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w L.Ś. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, działając na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 3 , art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 Prawa wodnego oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.), określił Nadleśnictwu Sz.P. za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 11 954, 00 zł za pobór wód powierzchniowych z potoku K.dla potrzeb napełnienia zbiornika ziemnego retencyjnego zlokalizowanego na dz. [...] ob. Sz. P. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie uznał reklamacji Nadleśnictwa gdyż treść pozwolenia wodnoprawnego nie wskazuje, że pobór wody dla potrzeb przedmiotowego zbiornika stanowi pobór do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw (art. 270 ust. 2 Prawa wodnego). Nadleśnictwo Sz. P.korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego [...] z dnia [...] r., wydanego przez Starostę J. na pobór wód powierzchniowych w ilości 471,6 m3/h z potoku K. dla potrzeb napełniania zbiornika retencyjnego zlokalizowanego na działce [...] ob. Sz. P. co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązane jest ponosić opłatę za usługi wodne. Tym samym zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w L.Ś. do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r., która wynosi 11 954, 00. Dalej podano, że określenia wysokości opłaty dokonano w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 3 Prawa wodnego oraz § 15 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Tym samym opłata za pobór wód powierzchniowych została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250,00 czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w ilości 471,6m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,131 m3/s. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyło Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, Nadleśnictwo Sz. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art 77 § 2 i art. 80 k.p.a., przez niezebranie materiału dowodowego i w konsekwencji jego nierozpatrzenie oraz naruszenie art. 270 ust 2 Prawa wodnego poprzez uznanie, iż z treści pozwolenia wodnoprawnego nie wynika, że strona dokonuje poboru wody dla celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Motywując zasadność wniesionej skargi strona podniosła, że bezsporne w sprawie jest, że Nadleśnictwo Sz. P. wybudowało zbiornik wodny boczny, ziemny wraz z budowlami towarzyszącymi i w sposób szczególny korzysta z wód na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty J.z dnia [...] r. Nadleśnictwo szczególnie korzysta z wód w zakresie poboru wód powierzchniowych z potoku K. dla potrzeb napełnienia zbiornika ziemnego retencyjnego zlokalizowanego na działce nr [...]ob. [...] Sz. P., piętrzenia wód w zbiorniku, retencjonowania wód i odprowadzania nadmiaru wód ze zbiornika przelewem powierzchniowym do potoku K. Uzyskane pozwolenie wodnoprawne określa, że poboru wód dokonuje się dla potrzeb napełnienia zbiornika retencyjnego, piętrzenia wód w zbiorniku, retencjonowania wód i odprowadzania nadmiaru wód ze zbiornika. Zdaniem strony skarżącej powyższe sformułowania nie wykluczają ustalenia, że pobór wód dla potrzeb zbiorników stanowi pobór do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, co z kolei zgodnie z art. 270 ust 2 Prawa wodnego winno skutkować nie pobieraniem opłaty stałej. W jej ocenie poprawne ustalenie celu wykorzystywania wody na podstawie niniejszego pozwolenia wymaga analizy dokumentów stanowiących podstawę jego wydania. Jest to zasadne tym bardziej , że w uzasadnieniu pozwolenia wodnoprawnego zawarte jest sformułowanie, że celem (zadaniem) projektowanych prac jest zwiększenie retencji wody na obszarze zlewni górskiej, poprawa bilansu wodnego, ochrona przeciwpowodziowa i wzrost różnorodności biologicznej i krajobrazowej. Same zaś projektowane prace wchodziły w zakres szerszej inwestycji w ramach projektu "Przeciwdziałanie skutkom odpływu wód opadowych na terenach górskich. Zwiększenie retencji i utrzymanie potoków oraz związanej z nimi infrastruktury w dobrym stanie". W ocenie strony skarżącej - zgodnie z przytoczonymi w skardze decyzjami (decyzją wodnoprawną i decyzją o braku podstaw przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko) – celem niniejszego poboru wody jest sprawne funkcjonowanie zbiornika retencyjnego, który powstał, aby realizować cele leśne w ramach zrównoważonej gospodarki leśnej prowadzonej przez stronę skarżącą jako jej zadanie ustawowe. Sprawne funkcjonowanie zbiornika retencyjnego związane jest z zaspokojeniem potrzeb nawadniania gruntów wokół zbiornika i przeciwdziałania skutkom suszy. Zatem za niesłuszne należy uznać twierdzenia organu co do braku podstaw zastosowania w sprawie art. 270 ust 2 Prawa wodnego. Zdaniem strony określony w powyższej normie cel leśny zawiera się w działalności leśnej rozumianej jako trwale zrównoważona gospodarka leśna prowadzona przez jednostki organizacyjne Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto w myśl art. 134 § 1 Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonych decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy - i w związku z tym podlega uchyleniu. Stosownie do przepisu art.268 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U.2017.1566) za pobór wód powierzchniowych uiszcza się opłaty za usługi wodne. W myśl art.271 ust.1 pkt 3 ustawy wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Zgodnie z art.271 ust.2 ustawy wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m³/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń. Podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę stałą na rachunek bankowy Wód Polskich w 4 równych ratach kwartalnych nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału (ust.6). Jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne zaniechał wykonania tego obowiązku właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty stałej w drodze decyzji (ust.7). Decyzję określającą wysokość opłaty za usługi wodne wydaje się również w razie nieuznania reklamacji (art. 273 ust.6). W myśl art. 273 ust.8 ustawy Prawo wodne od decyzji o ustaleniu wysokości opłaty za usługi wodne wydawanej w razie nieuwzględnienia reklamacji, podmiotowi korzystającemu z usług wodnych przysługuje skarga wprost do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności, kwestią wymagającą rozważenia, winna być zasadność naliczenia opłaty stałej za usługi wodne w sytuacji, gdy strona podniosła w reklamacji, że w sprawie brak jest podstaw prawnych do naliczenia takiej opłaty, z uwagi na zwolnienie przewidziane art. 270 ust. 2 Prawa wodnego. Skarżąca podkreślała, że spełnia warunki uprawniające ją do takiego zwolnienia, albowiem – do czego zupełnie nie odniósł się organ - pobór wody następuje dla celów poprawy bilansu wodnego regionu, poprzez m.in. podnoszenie poziomu wód gruntowych, uwilgotnienie przyległych siedlisk, spowodowanie szybkiego odpływu wód, czyli jest to – w ocenie skarżącego - tożsame z zakresem pojęciowym nawadniania gruntów leśnych określonym w art. 270 ust. 2 Prawa wodnego. Zgodnie z art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb. Treść tego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w sytuacji, gdy pobór wód dokonywany jest do celów enumeratywnie określonych w powołanym art. 270 ust. 2 – opłaty stałej nie ponosi się. Zatem z punktu widzenia treści art. 270 ust. 2 Prawa wodnego ważne było w kontrolowanej sprawie, by organ określając opłatę stałą za pobór wód ustalił, czy pobór wód ma miejsce do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów, zwłaszcza w sytuacji podnoszenia takich argumentów przez stronę skarżącą. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ tej powinności nie dopełnił, gdyż wydając zaskarżoną decyzję w ogóle nie przedstawił żadnej argumentacji w zakresie zasadności naliczania opłat. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził jedynie, że nie uznał reklamacji, ponieważ z treści pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] r. (nr [...]) nie wynika, że pobór wody dla potrzeb przedmiotowych zbiorników stanowi pobór do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Stwierdzenie to ograniczyło się do jednego zdania i nie zawierało żadnej analizy pozwolenia wodnoprawnego, w tym motywacji zawartej w jego uzasadnieniu. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera zatem żadnych rozważań, czy zachodzą podstawy do zastosowania art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, tym bardziej, iż organ w całości pominął milczeniem argumentację zawartą w reklamacji i załączonych do reklamacji dokumentach. W ocenie Sądu powyższe wskazuje, iż organ działał wadliwie, ponieważ wcześniej winien odnieść się do argumentacji strony i ustosunkować się do stanowiska, czy strona w ogóle powinna ponosić opłatę stałą. Pomijając tak istotną kwestię, odstąpił de facto od wyjaśnienia przyczyn niezastosowania art. 270 ust 2 Prawa wodnego. Tym samym w decyzji nie uzasadnił w sposób należyty zastosowania w sprawie art. 271 ust. 3 Prawa wodnego, co powoduje, że zaskarżona decyzja zapała przedwcześnie i nosi cechy rozstrzygnięcia dowolnego. Podobnie organ w uzasadnieniu decyzji w ogóle nie odniósł się do sygnalizowanej przez stronę kwestii – wyręczania przez stronę czy wspomagania organów administracji rządowej, administracji samorządowej i Wód Polskich w ochronie przed powodzią (art. 163 Prawa wodnego). Powyższe w ocenie strony mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, z uwagi na przepis art. 188 ust. 2 Prawa wodnego, zgodnie z którym w kosztach utrzymywania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści. Powyższe argumenty strony organ również pominął milczeniem. Biorąc pod uwagę przytoczone wyżej okoliczności uznać trzeba, że organ naruszył w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepis art. 107 § 3 k.p.a. oraz zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. oraz zasady przekonywania określoną w art. 11 k.p.a. W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z istoty uzasadnienia decyzji wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest bowiem przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących, dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji jak również sposób rozumienia przez organ treści danego przepisu i zastosowanej przez niego metody wykładni. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz kwestionowania stanowiska organu. Drugą kwestią, która wymagała wyjaśnienia i omówienia przez organ jest treść zapisu pkt II ppkt 1 pozwolenia wodnoprawnego w oparciu, o który wydano zaskarżoną decyzję. Otóż w punkcie tym Starosta J. udzielił PGL Lasom Państwowym Nadleśnictwo Sz. P. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie poboru wód powierzchniowych (...) dla potrzeb napełnienia zbiornika (...), który zgodnie z pkt I decyzji miał zostać dopiero wykonany. Ponieważ Starosta określił, iż Nadleśnictwo korzysta z wód poprzez napełnienie (liczba pojedyncza) a nie napełnianie (liczba mnoga) zbiornika, to wątpliwości Sądu dotyczą kwestii, czy mamy w tym wypadku do czynienia z jednorazowym napełnieniem wybudowanego (istotne w tym przypadku by było również ustalenie w jakiej dacie udzielono pozwolenia na użytkowanie) zbiornika, czy też rokrocznym napełnianiem zbiornika. W tych okolicznościach w toku ponownego postępowania organ zobowiązany będzie uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia i poprawnie sporządzić uzasadnienie decyzji odnosząc się do stanowiska strony podniesionego w reklamacji. Mając na względzie powyższe i uznając, że stwierdzone naruszenia wskazanych przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.