II SA/Wr 443/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 września 2013r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Wojewody D. z dnia 11 kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę garażu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej stanowi decyzja Wojewody D. z dnia 11 kwietnia 2013 r., nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 200 r., nr 98 poz. 1071 ze zm.) - dalej k.p.a., którą umorzono postępowanie odwoławcze. Wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2013 r., B. i M. D. oraz M. i K. N. (dalej powoływani jako: inwestorzy), wystąpili o pozwolenie na budowę garażu w S. przy ul. W. [...], dz. nr [...], [...], obręb S. (bez zjazdu). W oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako dokument potwierdzający powyższe prawo wnioskodawcy wskazali uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. W. [...] w S., o numerze [...] z dnia 18 czerwca 2012 r. Pismem z dnia 20 września 2012 r., Starosta K. zawiadomił inwestorów oraz J. K., S. A., D. S. i Gminę S. - członków Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. W. [...] w S., o wszczęciu w/w postępowania. Decyzją z dnia 8 października 2012 r., nr [...], Starosta K. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na opisaną inwestycję. Decyzja oprócz wnioskodawców doręczona została także tym członkom Wspólnoty Mieszkaniowej, którzy zostali poinformowani o wszczęciu postępowania. Odwołanie od powyższej decyzji w dniu 26 października 2012 r. złożyła B. Z.. Odwołująca się wskazała, że od dnia 17 sierpnia 2012 r. jest współwłaścicielką działki nr [...] i właścicielką lokalu 2 przy ul. W. [...] w S. (powyższa informacja jest potwierdzona wypisem z rejestru gruntów z dnia 18 października 2012 r. znajdującym się w aktach sprawy) oraz, że w maju 2012 r., poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., że w obrębie tejże działki są prowadzone roboty budowlanego polegające na wykonaniu nasypu, na którym mają być posadowione garaże. Według odwołującej się jest on na tyle duży, że uwzględniając posadowienie na nim garażów doprowadzi do przesłaniania okien jej mieszkania. Decyzją z dnia 11 kwietnia 2013 r., nr [...], Wojewoda D. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 82 pkt 3 Prawa budowlanego, umorzył postępowanie odwoławcze. Wojewoda badając legitymację procesową odwołującej się omówił regulację prawną dotyczącą legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie pozwolenia na budowę i wyjaśnił, że przepis art. 28 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym względem art. 28 k.p.a. Ogranicza on pojęcie strony do inwestora, właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Dalej wskazał, że planowane zamierzenie budowlane w postaci budowy garażu, będzie realizowane w obrębie nieruchomości należącej do wspólnoty mieszkaniowej. Wobec tego organ odwoławczy stwierdził, że w sytuacji, gdy stroną postępowania jest wspólnota mieszkaniowa, wykluczona jest co do zasady legitymacja właścicieli lokali odnośnie uczestniczenia w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Wojewoda zwrócił uwagę, że poszczególni właściciele lokali mogą zostać uznani za strony postępowania wówczas, gdy wykażą posiadanie indywidualnego interesu prawnego, który nie jest tożsamy z interesem wspólnoty mieszkaniowej. W dalszej części organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu dotyczącego wadliwego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wyjaśnił, że z analizy treści oświadczeń inwestorów o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynika, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wywodzą z tytułu współwłasności. Jako dokument, z którego ów tytuł wynika, wskazują uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia 18 czerwca 2012 r., nr [...]. Dokonując w tym zakresie analizy sprawy organ II instancji wskazał, że z informacji pochodzących z rejestru gruntów (sporządzonej przed wydaniem kwestionowanej decyzji Starosty K.) wynika, że w budynku przy ul. W. nr [...] w S. zostało wyodrębnionych 5 lokali mieszkalnych, natomiast pozostałe lokale mieszkalne należą do Gminy S.. Z rejestru tego wynika, że liczba lokali wynosi co najmniej 8 (wyodrębnione zostały lokale nr 1, 4, 5, 7, i 8). Zgodnie z art. 22 ust. 3 pkt 4 ustawy o własności lokali, do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu zaliczana jest również zmiana części nieruchomości wspólnej. Wobec powyższego organ odwoławczy przyjął, że inwestorzy jak wynika ze złożonych przez siebie oświadczeniach, posiadają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające z tytułu współwłasności, które to z kolei wynika z uchwały wspólnoty mieszkaniowej. Ponadto z akt sprawy, nie wynika, aby uchwała wspólnoty mieszkaniowej była w jakikolwiek sposób kwestionowana. Badając natomiast istnienie odrębnego od wspólnoty mieszkaniowej interesu prawnego odwołującej się organ odwoławczy - w świetle podnoszonych w odwołaniu zarzutów - odniósł się, do ograniczenia zapewnienia naturalnego oświetlenia oraz konieczność zachowania odpowiedniego czasu nasłonecznienia. Analizując w tym względzie przepis § 13 ust. 1 i 2 oraz § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w stanie faktycznym występującym w sprawie organ odwoławczy wskazał, że planowany garaż będzie miał wysokość ok. 2,20 m. Ponadto jak wynika, z załączonej do akt sprawy dokumentacji architektoniczno-budowlanej będzie połączony z podłożem za pomocą tzw. stóp fundamentowych osadzonych w podłożu na ok. 40 cm. Z przedłożonej dokumentacji wynika również, że garaż będzie zlokalizowany w odległości ok. 9,3 m od strony zachodniej od budynku mieszkalnego oraz ok. 19 m od budynku mieszkalnego od strony północno - zachodniej. Uwzględniając przytoczone powyżej parametry garażu organ odwoławczy przyjął, że nie zachodzi ograniczenie naturalnego oświetlenia pomieszczeń mieszkalnych oraz zostanie zapewniony czas nasłonecznienia o którym mowa w przytoczonym powyżej § 60 ust. 1 rozporządzenia. Ponadto jak wynika z projektu zagospodarowania działki garaż będzie umiejscowiony naprzeciwko budynku mieszkalnego od strony zachodniej. Z kolei od strony północnej oraz południowej (t.j. od strony ul. W.), budynek mieszkalny zlokalizowany najbliżej planowanych garaży nie będzie otoczony w bliskiej odległości innymi obiektami budowlanymi, co sprawia, że zostanie zapewnione naturalne oświetlenie również i z tych stron. Natomiast odnosząc się do treści § 13 rozporządzenia, mając na względzie przytoczone powyżej parametry jak i przyjmując za konieczność zapewnienia naturalnego oświetlenia najbliżej zlokalizowanego garażu budynku mieszkalnego, organ odwoławczy uznał, że odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od planowanego garażu umożliwia naturalne oświetlenie tych pomieszczeń. Tym samym organ odwoławczy uznał, że odwołująca nie wykazała swego indywidualnego interesu prawnego, który kolidował z interesem wspólnoty mieszkaniowej. Wobec powyższego powołując się na treść art. 105 § 1 k.p.a. organ odwoławczy przyjął, że w sprawie zachodzi przypadek bezprzedmiotowości podmiotowej postępowania odwoławczego. W skardze na powyższą decyzję B. Z. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.; 2) art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa raz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, a w szczególności niewyjaśnianie dlaczego organ przyjął, że budynek, w którym znajduje się mieszkanie skarżącej jest od strony zachodniej i południowej wolny od wszelkich zabudowań i immisji w sytuacji, gdy od strony zachodniej i południowej naprzeciwko budynku znajduje się mur, nasyp oraz komórki, w związku z czym mieszkanie skarżącej jest z każdej strony otoczone przedmiotami zasłaniającymi widok z okna i ograniczającymi dopływ naturalnego światła, 3) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i bezpodstawne, nie mające poparcia w materiale dowodowym przyjęcie, że skarżąca nie wykazała interesu indywidualnego w przedmiotowej sprawie, podczas gdy skarżąca w toku całego postępowania administracyjnego wykazywała, że jej interes został w tej sprawie naruszony, albowiem garaże mają powstać wyłącznie pod jej oknami, wyłącznie jej będą zasłaniać widok z okna oraz ograniczać dopływa światła- w konsekwencji przyjąć należy, iż organ odwoławczy niesłusznie przyjął, że skarżąca nie wykazała interesu indywidualnego w niniejszej sprawie, a więc umorzenie postępowania odwoławczego w przedmiotowej sprawie było bezzasadne. W uzasadnieniu skarżąca wyraziła przekonanie, że organ odwoławczy niesłusznie uznał, że nie wykazała w rozpatrywanej sprawie indywidualnego interesu prawnego. Według skarżącej przysługuje jej przymiot strony postępowania, a tym samym winna otrzymać kwestionowaną decyzję Starosty K.. W jej ocenie w sytuacji kiedy ta decyzja nie była jej doręczona, wówczas powstaje przesłanka uzasadniająca wznowieniem postępowania. W dalszej części skarżąca przedstawiła argumentację zmierzającą do wykazania wadliwość podjętej przez wspólnotę mieszkaniową uchwały, w której nie określono miejsca posadowienia garaży - lecz jedynie numer działki na której mają być zlokalizowane. Organ odwoławczy niewłaściwe przyjął, że nasyp będzie miał 40 cm. Jak wskazała skarżąca, będzie on znacznie wyższy. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. decyzja Wojewody D. umarzająca postępowanie odwoławcze. Przyczyną wydania przez Wojewodę takiej decyzji było stwierdzenie, że odwołująca się nie wykazała swego statusu strony w postępowaniu odrębnego od wspólnoty mieszkaniowej. Podzielając przedstawione przez Wojewodę stanowisko wskazujące, że w sytuacji, gdy stroną postępowania jest wspólnota mieszkaniowa, wykluczona jest co do zasady legitymacja właścicieli lokali odnośnie uczestniczenia w postępowaniu administracyjnych, przyjdzie jednak zauważyć, iż ten sam organ administracji umarzając postępowanie odwoławcze nie dostrzega, że w przedmiotowej sprawie postępowanie dotyczące zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę garaży nie było prowadzone z udziałem wspólnoty mieszkaniowej lecz z udziałem jej poszczególnych członków. To bowiem członków wspólnoty mieszkaniowej pismem z dnia 20 września 2012 r., Starosta K. zawiadomił o wszczęciu w/w postępowania, a następnie doręczył im decyzję z dnia 8 października 2012 r. W badanej sprawie o wszczęciu postępowania a później o wydaniu decyzji organ I instancji zawiadomił więc wszystkich właścicieli lokali przy ul. W. [...], za wyjątkiem B. Z., do której od dnia 18 sierpnia 2012 r. należy lokal nr 2. Skarżąca więc już w momencie wszczęcia postępowania administracyjnego była właścicielką lokalu nr 2 znajdującego się w budynku położonym przy ul. W. [...] w S. oraz współwłaścicielką działki, na której posadowiony jest budynek mieszkalny oraz sporny garaż. Wobec powyższego zauważyć należy, że postępowanie prowadzi się z udziałem wspólnoty mieszkaniowej m.in. w tym celu, aby uniknąć prowadzenia go z udziałem członków tej wspólnoty, których interes prawny ona wyraża, co oczywiście nie wyłącza zgłoszenia udziału w postępowaniu przez członka wspólnoty z powołaniem się na jego własny, odmienny interes prawny. Nadto jeżeli przyjmuje się udział w postępowaniu jako strony jednostki organizacyjnej (tu wspólnoty), to pierwszym obowiązkiem organu jest ustalenie i udokumentowanie w aktach sprawy sposobu reprezentacji takiej strony. W niniejszym przypadku organ odwoławczy umarzając postępowanie administracyjne z odwołania B. Z. kwestii tych nie badał, uznając, że odwołująca – co do części wspólnych nieruchomości - była reprezentowana w postępowaniu przez wspólnotę mieszkaniową, co jednak jak zostało wykazane wyżej nie miało miejsca. Tym samym organ pominął tę istotną okoliczność rzutującą zdaniem Sądu w zaistniałych okolicznościach faktycznych na ocenę legitymacji procesowej skarżącej w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu na uwzględnienie zasługuje także zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegający na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w zakresie badania zarzutu dotyczącego konieczności zapewnienia naturalnego oświetlenia lokalu nr 2. Ze względu na ukształtowanie działki spowodowane usypaniem skarpy, na które został posadowiony sporny garaż organ odwoławczy nie powinien ograniczyć się w badaniu spełnienia wymogów wynikających z § 13 ust. 1 i 2 oraz § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jedynie do analizy zachowania odległości pomiędzy budynkami ale także powinien uwzględnić różnice pomiędzy rzędnymi terenu zajmowanymi przez budynek mieszkalny oraz garaż. Dopiero przy uwzględnieniu tych różnić możliwym staje się przeprowadzenie prawidłowej analizy w zakresie zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczenia zajmowanego przez skarżąca. Z tych wszystkich względów oraz zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.