II SA/Wr 443/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwa L. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty za pobór wód powierzchniowych I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie – Dyrektora Zarządu Zlewni w L. na rzecz strony skarżącej kwotę 190 zł (słownie: sto dziewięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor ZZL, organ) z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] określająca Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe - Nadleśnictwu [...] (dalej: skarżący, nadleśnictwo) opłatę stałą w wysokości 26 zł za pobór wód powierzchniowych, za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. W dniu [...] października 2011 r. Starosta [...] decyzją nr [...] udzielił skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie zbiornika małej retencji na cieku [...] w km [...], działka nr [...], obręb [...] oraz na szczególne korzystanie z wód w zakresie poboru, zrzutu, piętrzenia i retencjonowania wody w ramach realizacji zadania pn.: "Budowa zbiornika małej retencji w Leśnictwie [...] wraz z mnichem spustowym" na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...], gmina [...]. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we [...] (dalej jako: PGW WP RZGW we [...]) ustaliło skarżącemu na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm., dalej: Prawo wodne) oraz pozwolenia wodnoprawnego w formie informacji rocznej opłatę stałą w wysokości 26 zł za pobór wód powierzchniowych za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. PGW WP RZGW we [...] wskazał, że wysokość opłaty została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 250 zł na dobę za 1 m3/s czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 26 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w ilości 14.60000000 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,00405555 m3/s. Reklamację od opisanej Informacji złożyło Nadleśnictwo [...], podnosząc, że zbiornik, do którego następuje pobór wody jest zbiornikiem małej retencji nizinnej, wybudowanym w ramach projektu pn. "Zwiększenie możliwości retencyjnych oraz przeciwdziałanie powodzi i suszy w ekosystemach leśnych na terenach nizinnych". Wyjaśniono, że zbiornik został wybudowany dla celów: 1) poprawy stosunków wodnych na gruntach przesuszonych; 2) przeciwpożarowych; 3) ekologiczno-ochronnych ptactwa wodnego i zwierzyny. Według skarżącego pobór wody zwiększający retencję terenową na potrzeby lasu na podstawie art. 270 ust. 2 Prawa wodnego nie powinien podlegać poborowi opłat. Nadleśnictwo wskazało, że pobór wody następuje nie z cieku naturalnego, lecz z rowu leżącego w działce nr [...], tej samej na której zbiornik, czyli zgodnie z art. 214 Prawa wodnego, wody wskazane jako pobór są własnością Nadleśnictwa i również nie powinna być naliczana opłata za ich pobór. Po rozpoznaniu reklamacji Dyrektor ZZL w [...] uznał ją za niezasadną i na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 3, art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 Prawa wodnego określił w decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. Nadleśnictwu [...], za okres 1 stycznia 2018 r. – 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą za pobór wód powierzchniowych w wysokości 26 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z treści pozwolenia wodnoprawnego nie wynika, że pobór wody dla potrzeb przedmiotowego zbiornika stanowi pobór do celów leśnych na potrzeby gruntów i upraw. Na powyższą decyzję Dyrektora ZZL w [...] PGW WP skarżący w dniu [...] maja 2018 r. wniósł skargę, w której wnosi o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Nadleśnictwo zarzuciło przedmiotowej decyzji: 1) nieprawidłową interpretację przepisów prawa wodnego, a w szczególności naruszenie przepisów poprzez bezzasadne przyjęcie, że zbiornik retencyjny podlega opłacie stałej za pobór wódy; 2) błąd w ustaleniach faktycznych dotyczących celu poboru wody mimo złożonych wyjaśnień zawartych w reklamacji. W uzasadnieniu skargi skarżący powołuje się na art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, z którego wynika, że opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb. Nadleśnictwo wskazało, że w pozwoleniu wodnoprawnym wskazano pobór wody do celów poprawy stosunków wodnych na gruntach przesuszonych. Wyjaśniło, że z uwagi na to, iż zbiornik znajduje się na gruntach leśnych i otoczony jest lasem, pobór wody odbywa się do nawadniania leśnych gruntów przyległych. Skarżący podkreślił, że retencja w lesie jest elementem gospodarki leśnej a pobór wody na cele retencyjne jest poborem do celów leśnych na potrzeby gruntów i upraw. W odpowiedzi na skargę organ odnosząc się do argumentów podniesionych w skardze wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wskazał, że fakt naliczenia i wysokość opłaty stałej uzależniony jest od treści pozwolenia wodnoprawnego. Wskazywany przez skarżącego art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, zdaniem organu nie dotyczy przedmiotowej sprawy, gdyż dyspozycja ujęta w tym przepisie nie znajduje odzwierciedlenia w treści pozwolenia wodnoprawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności ustalenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych w sytuacji wydania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód powierzchniowych w zakresie poboru, zrzutu, piętrzenia i retencjonowania wody w ramach realizacji zadania pn.: "Budowa zbiornika małej retencji w Leśnictwie [...] wraz z mnichem spustowym" na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...], gmina [...]. W ocenie skarżącego, wbrew temu co twierdzi Dyrektor ZZL w [...] PGW WP, w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, zgodnie z którym opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb. Jednocześnie nadmienić należy, że bezsporna jest wysokość opłaty stałej wynikająca z zaskarżonej decyzji, której podstawą prawną obliczenia był przepis art. 271 ust. 3 Prawa wodnego, zgodnie z którym wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do SNQ. W myśl § 15 pkt 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502) do dnia 31 grudnia 2019 r. jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej, z wyłączeniem jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód do celów wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej dla instalacji posiadających w dniu wejścia w życie ustawy ważne pozwolenia wodnoprawne albo pozwolenia zintegrowane w formie opłaty stałej, wynoszą za pobór wód powierzchniowych - 250 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód. Przechodząc do istoty sporu, a więc oceny zaistnienia w sprawie przesłanki do zwolnienia skarżącego z ponoszenia opłaty stałej, o której mowa w art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, w ocenie Sądu Dyrektor ZZL w [...] PGW WP nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie określenia faktycznego celu poboru wód powierzchniowych przez skarżącego, ograniczając się w tym zakresie jedynie do treści pozwolenia wodnoprawnego. Brak ustalenia powyższych okoliczności stanowił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że ustalając opłatę stałą organ oparł się jedynie na treści pozwolenia wodnoprawnego, z którego nie wynika, że pobór wody dla potrzeb zbiornika stanowi pobór dla celów leśnych. Zgodzić się należy z organem w tej mierze, że pozwolenie wodnoprawne stanowi źródło danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej, jednakże sam fakt jego wydania nie przesądza o obowiązku uiszczenia opłaty przez jego adresata. W pierwszej kolejności Dyrektor ZZL w [...]PGW WP winien wziąć pod uwagę zasadność określenia takiej opłaty. W odpowiedzi na skargę sam organ wskazuje, że ustawodawca w zakresie opłat formułuje wyraźnie zwolnienia przedmiotowe, jak i podmiotowe, które jednak – w ocenie Dyrektora ZZL w [...] PGW WP - nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie. Nie wskazuje jednak Dyrektor ZZL w [...] PGW WP na jakiej podstawie doszedł do przekonania, że w sprawie nie ma zastosowania art. 270 ust. 2 Prawa wodnego. Powołuje się organ jedynie na samą treść pozwolenia wodnoprawnego, które w jego ocenie nie wskazuje wyraźnie, że pobór wód dotyczy celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów. Z powyższą oceną w kwestii braku zaistnienia przesłanki do zwolnienia skarżącego z opłaty na podstawie art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, trudno się zgodzić. W pozwoleniu wodnoprawnym Starosta przywołał nazwę zamierzenia inwestycyjnego ("Budowa zbiornika małej retencji w Leśnictwie [...] wraz z mnichem spustowym"), na potrzeby którego skarżący ubiegał się o pozwolenie. Ponadto w treści uzasadnienia pozwolenia wodnoprawnego Starosta [...] wskazał, że zaprojektowany zbiornik małej retencji leśnej ma służyć przede wszystkim dla celów ekologiczno-ochronnych ptactwa wodnego i zwierzyny, poprawy stosunków wodnych na gruntach przesuszonych oraz dla celów przeciwpożarowych. Z uzasadnienia pozwolenia wodnoprawnego wynika wprost, że zbiornik jest zbiornikiem retencji leśnej, a to wskazuje, że może mieć wobec skarżącego zastosowanie zwolnienie, o którym mowa w art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, co jednak należało ustalić w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. W świetle powyższych okoliczności, w ocenie Sądu w pełni uzasadnione są zarzuty sformułowane w skardze przez skarżącego, albowiem Dyrektor ZZL w [...] PGW WP przez zaniechanie podjęcia czynności wyjaśniających stan faktyczny naruszył art. 75 § 1 K.p.a., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W kontekście tego przepisu Sąd zwraca uwagę na powoływany przez stronę skarżącą dowód w postaci decyzji Burmistrza [...] o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] sierpnia 2011 r., zupełnie pominięty przez organ, pomimo, że w jej uzasadnieniu wskazano, że wybudowany zbiornik będzie miał wpływ na wzrost wilgotności powietrza, a także wpłynie na podniesienie poziomu wód gruntowych co niewątpliwie będzie miało pozytywny wpływ na prowadzone zalesienie gruntów porolnych o powierzchni [...] ha. Organ dopuścił się zatem także naruszenia art. 77 § 1 K.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W konsekwencji doszło do pogwałcenia zasady ogólnej postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 7 K.p.a., zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W przedmiotowej sprawie art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, którego niezastosowanie przez Dyrektora ZZL w [...] PGW WP stanowi oś sporu, nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, między stronami sporne jest zaś faktyczne zaistnienie przesłanki uzasadniającej jego zastosowanie. Wobec nieustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy, zdaniem Sądu przedwczesnym na obecnym etapie jest ocena zastosowania prawidłowości przepisów odnoszących się do sposobu wyliczenia wysokości opłaty. Wobec uchylenia decyzji będącej przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu, zaktualizuje się potrzeba rozpoznania reklamacji (z dnia [...] kwietnia 2018 r.) wniesionej przez skarżącego od informacji rocznej z dnia [...] marca 2018 r. Organ ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do art. 153 p.p.s.a., kierować się będzie wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku, zmierzając do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego zwłaszcza w zakresie wystąpienia okoliczności zwalniającej skarżącego z obowiązku uiszczenia opłaty stałej za pobór wód do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów. Mając na względzie powyższe i uznając, że stwierdzone naruszenia wskazanych przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).