II SA/Wr 445/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędziowie NSA Julia Szczygielska, Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. W dniu [...]Burmistrz Miasta K. Z. wydał na podstawie art. 40 ust. 1 i 3. art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. Z. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] (Dziennik Urzędowy Województwa W. Nr [...] z 1996 r.) decyzję Nr [...], którą po rozpatrzeniu wniosku S. W., odmówiono ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie 14-stu domków jednorodzinnych na działce nr [...]obręb Z. w K. Z. Organ w przeprowadzonym postępowaniu dopuścił jako dowód w sprawie opinię rzeczoznawcy w przedmiocie możliwości zabudowy działki nr [...]ob. Z. w K. Z. Z opinii tej wynika, iż jedynym właściwym rozwiązaniem w sprawie jest opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta w oparciu o ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym. Zakres, przedmiot oraz granice pracowania planu winna określić Rada Gminy w K. Z. W uzasadnieniu organ stwierdził nadto, iż przedmiotowa działka jest położona w strefie planu oznaczonej symbolem [...] - teren wymagający rehabilitacji, dla której plan miejscowy w swoich ustaleniach funkcjonalnych określa funkcję: mieszkalnictwo o niskiej intensywności, mieszkalnictwo pensjonatowe, usługi rzemiosła, inne usługi, uzależniając w ustaleniach szczegółowych (pkt 10.4) projektowaną zabudowę od realizacji ulicy zbiorczej 011 - "podział na działki budowlane i zabudowa terenów obecnie niezainwestowanych możliwa po realizacji ulicy [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. W., wywodząc, iż została ona wydana z naruszeniem prawa własności, tj. art. 140 kc, który stanowi, iż właściciel może korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym jego przeznaczeniem. Właściciel w granicach swego prawa rzeczowego może także rozporządzać rzeczą. Zaskarżona decyzja, zdaniem odwołującego się, została również wydana z obrazą prawa miejscowego jakim jest uchwała Nr [...]Rady Miejskiej w K. Z. z dnia [...]w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. Z., zgodnie z którą przedmiotowa działka została przekształcona z działki rolniczej na budowlaną, jednak właściciel jej nie może z tego skorzystać. Ponadto odwołujący się podniósł, że zadanie inwestycyjne jakim jest realizacja ulicy [...], jest zadaniem własnym Gminy K. Z. i zobowiązanie - "podział na działki budowlane i zabudowa terenów obecnie niezainwestowanych możliwa po realizacji ulicy [...]" - nie może ograniczać prawa własności właściciela tej działki. Zatem warunkiem koniecznym do wydania decyzji pozytywnej w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest zrealizowanie ulicy [...]. Nadto na podstawie art. 38 w związku z art. 37 kpa odwołujący się z powodu rażącego naruszenia terminów określonych w art. 35 i 36 kpa wniósł o ustalenie przyczyny przewlekłości trwającego dziewięć miesięcy postępowania, zamiast maksymalnie dwóch. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 40 ust. 1 i 3 oraz art. 43 w zawiązku z art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje, organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy stwierdził, iż w świetle art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jako przepis gminy i akt prawa miejscowego kształtuje ład przestrzenny na terenie gminy. Sprzeczność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z ustaleniami planu powoduje jej nieważność z mocy prawa stosownie do zapisu art. 46a ust. 1 pkt 1 tejże ustawy. W rozpatrywanej sprawie, jak wskazuje organ odwoławczy, z obowiązującego planu K. Z. wynika możliwość zabudowy działki inwestora dopiero po wybudowaniu określonej w nim drogi. Stąd też zarzuty odwołania o niezgodności wydanej decyzji z planem organ uznał za niezasadne. Zaskarżona decyzja nie narusza również, zdaniem organu, prawa własności inwestora, bo to ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami prawa kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 33 ustawy), wyznaczają granice korzystania z rzeczy oraz stanowią podstawę do ograniczenia swobody w wykonywaniu tego prawa (art. 140 kc), co nie narusza także konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności. Za nietrafne uznał również organ II instancji zarzuty odwołującego się odnoszące się do braku działania Zarządu Miasta w sprawie zmiany planu, bo kwestia ta nie podlega rozpatrzeniu w niniejszym postępowaniu. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł S. W. domagając się jej uchylenia i wydania wyroku umożliwiającego mu wykorzystanie działki nr [...] zgodnie z jej przeznaczeniem. Skarżący podniósł zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Przede wszystkim należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270). Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przystępując do dalszych rozważań podkreślić należy, iż sąd administracyjny dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej czyni to z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji i na podstawie materiału dowodowego zebranego do chwili jej wydania. Zmiana stanu prawnego po wydaniu zaskarżonej decyzji nie może wpłynąć na wynik sądowej kontroli decyzji. Podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. Nr 15 poz. 139 ze zm./ zwany w dalszej części tego uzasadnienia ustawą. Z dyspozycji art. 40 ust. 1 powołanej ustawy wynika, że w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych. Stosownie zaś do zapisu art. 7 omawianej ustawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym. Natomiast stwierdzenie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym oznacza między innymi to, że do wykładni tego planu należy stosować metody właściwe do wykładni aktów normatywnych. W ocenie Sądu organy orzekające w tej sprawie przedstawiły prawidłową wykładnię prawa miejscowego obejmującego planowaną inwestycję skarżącego. Wniosek skarżącego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy 14 domków jednorodzinnych dotyczył działki nr [...]obręb Z. gm. K. Z. Plan zagospodarowania przestrzennego miasta K. Z.uchwalony uchwałą Rady Miejskiej K. Z. z dnia [...] nr [...] (Dz. Urzędowy Woj. W. Nr [...] z 96r. poz. [...]), dla spornego terenu przewiduje oznaczenie-strefa [...], strefa [...]. Strefa [...] we wskazanym planie przewiduje jako ustalenia funkcjonalne: mieszkalnictwo niskiej intensywności, mieszkalnictwo pensjonatowe, usługi, rzemiosło, inne usługi. Ustalenia szczegółowe zaś określają, że "podział na działki budowlane i zabudowa terenów obecnie niezainwestowanych możliwa po realizacji ulicy [...]. Ustalenia zaś dla terenu [...] dotyczą projektowanego odcinka ulicy łączącej ul. Z. od miejsca włączenia ulicy N. P. z projektowaną ulicą [...] (2,7 ha)." Dotychczasowy stan zagospodarowania terenu może jednak stać na przeszkodzie do wydania pozytywnej dla inwestora decyzji. Właśnie z takim szczególnym przypadkiem mamy do czynienia w tej sprawie. Mimo, iż główne przeznaczenie spornego terenu pozwala zlokalizować na nim w szczególności mieszkalnictwo niskiej intensywności oraz mieszkalnictwo pensjonatowe to jednak ustalenia szczegółowe powołanego prawa miejscowego dla terenu działki nr [...]nakazują przed podziałem na działki budowlane i ewentualną zabudowę terenów niezainwestowanych uczynić to dopiero po realizacji ulicy [...]. Brak realizacji ulicy [...]a więc aktualny stan zagospodarowania spornego terenu uniemożliwia wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia dla skarżącego. Tym samym skoro zamierzenie skarżącego nie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K.Z. to nie można było wydać innego rozstrzygnięcia w sprawie jak tylko odmówić ustalenia tych warunków. Z treści art. 46 a ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy wynika, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym zarzuty skargi dot. naruszenia ustaleń w/w prawa miejscowego są nietrafne. Podobnie jako chybiony należy ocenić zarzut naruszenia art. 140 kc poprzez ograniczenie uprawnień właścicielskich skarżącego. Jak już wyżej zauważono ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są przepisem gminnym – prawem miejscowym a ustalenia te kształtują, wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania własności nieruchomości (art. 33 ustawy). Przepis art. 140 kc zapewnia niewątpliwie uprawnienie do swobodnego korzystania z rzeczy lecz nie zapewnia absolutnej władzy nad rzeczą wskazując, że podlega ona ograniczeniu, którą wyznaczają w szczególności ustawy, zasady współżycia społecznego (...). Uregulowanie art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi właśnie przewidziane w art. 140 kc przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprowadzone właśnie w art. 33 ustawy ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności stanowi odstępstwo od generalnej zasady swobodnego korzystania z rzeczy wyrażonej w art. 140 kc (porównaj R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska "Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem" Wydawnictwo Prawnicze Warszawa 1995r. K-82). Dotąd powiedziane nakazywało wobec niezasadności skargi oddalić ją co uczyniono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.