II SA/Wr 445/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz – spr. Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant starszy asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2018 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego - Lasy Państwowe Nadleśnictwo S. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty za pobór wód powierzchniowych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 2 074,00 (słownie: dwa tysiące siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566) organ (art. 32 p.p.s.a.) określił skarżącemu za rok 2018 opłatę stałą za pobór wód powierzchniowych z rzeki dla potrzeb napełniania zbiornika ziemnego retencyjnego. W uzasadnieniu organ podał, że w reklamacji skarżący domagał się zwolnienia z opłaty z uwagi na cel poboru wód (art. 270 ust. 2 ustawy). Jednak z treści pozwolenia wodnoprawnego udzielonego skarżącemu w 2011 r. nie wynika, aby pobór wody następował do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. W pozwoleniu określono wielkość poboru w m³/s. Obowiązek ponoszenia opłaty wynika z art. 298 pkt 1 ustawy, zaś wysokość opłaty ustalono jako iloczyn stawki opłaty (250 zł według § 15 pkt 2 rozporządzenia RM z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne Dz. U. poz. 2502), czasu wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w m³/s, z uwzględnieniem art. 552 ust. 3 ustawy (czasowe zawieszenie stosowania części art. 271 ust. 3). W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 270 ust. 2 ustawy. W uzasadnieniu wskazał, że według pozwolenia wodnoprawnego poboru wód dokonuje się dla potrzeb napełnienia zbiornika retencyjnego, piętrzenia wód w zbiorniku, retencjonowania wód i odprowadzania nadmiaru wody ze zbiornika. Zdaniem skarżącego nie wyklucza to ustalenia, że pobór następuje do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, co skutkuje zgodnie z art. 270 ust. 2 zaniechaniem pobierania opłaty. Ustalenie to wymaga rozważenia uzasadnienia pozwolenia i dokumentacji poprzedzającej jego wydanie (decyzja środowiskowa, opinia RDOŚ, operat wodnoprawny). Retencja czyli magazynowanie wody służy nawadnianiu gruntów, a w nin. sprawie poprawie bilansu wodnego i podniesieniu poziomu wód gruntowych wokół zbiornika. Skarżący omówił znaczenie celu leśnego, powołując art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 28.09.1991 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 788) o lasach. Do skargi dołączono decyzję środowiskową z 2012 r., postanowienie RDOŚ z 2012 r. i część operatu wodnoprawnego z 2011 r. Skarżący nie wyjaśnił, dlaczego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy mają dokumenty opracowane po wydaniu pozwolenia wodnoprawnego. Organ wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał pogląd, że cel poboru wody powinien wprost wynikać z treści pozwolenia wodnoprawnego (art. 403 ustawy). Ponadto nawadnianie gruntów lub upraw nie należy do usług wodnych, za które pobiera się opłatę (art. 34 pkt 12 i art. 35 ust. 3 ustawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu materiału procesowego sprawy zawartego w dołączonych aktach administracyjnych, sprawdzając przy tym, czy organ zgromadził ten materiał w sposób pełny i należycie go wykorzystał przy podejmowaniu decyzji. Sąd nie dokonuje samodzielnie własnych ustaleń faktycznych potrzebnych do załatwienia sprawy administracyjnej, a jedynie wyjątkowo może w oparciu o dokumenty (art. 106 § 3 p.p.s.a.) ocenić, czy organ wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy lub je należycie rozważył. Ocena taka jest zresztą możliwa w oparciu właśnie o akta administracyjne i treść zaskarżonej decyzji. Z prawa materialnego wynika bowiem zakres okoliczności wymagających wyjaśnienia, zaś pominięcie chociażby jednej z ich stanowi uchybienie procesowe organu mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odrębną kwestię stanowią wymogi procesowe prawidłowej decyzji, a w szczególności jej uzasadnienia. Uzasadnienie decyzji powinno w sposób pełny przedstawić istotne okoliczności sprawy z powołaniem środków dowodowych znajdujących się w materiale procesowym sprawy. Potrzeba sięgnięcia do tego materiału przy kontroli decyzji ma wynikać z chęci sprawdzenia prawidłowości ustaleń i ocen organu przytoczonych w uzasadnieniu, nie zaś z konieczności uzupełnienia tego uzasadnienia o ustalenia niepowołane przez organ. Uzasadnienie pomijające treść istotnych w sprawie dowodów (lub innych procesowo dopuszczalnych źródeł ustaleń) lub sprzeczne z częścią dowodów, gdy sprzeczności tych organ nie dostrzegł i nie omówił dokonując oceny ich mocy dowodowej, stanowi naruszenie art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka bowiem ułomna w treści decyzja nie poddaje się merytorycznej kontroli sądowej, gdyż rozstrzygnięcie przedstawia się wówczas jako arbitralne, zaś jego uzasadnienie jako dowolne lub sprzeczne z zebranym materiałem procesowym. Uwzględniając powyższe uwagi Sąd stwierdza, że już sama treść zaskarżonej decyzji uzasadnia uwzględnienie skargi. Uzasadnienie decyzji zawiera bowiem tylko podanie treści informacji rocznej (art. 271 ust. 1 pkt 2 ustawy) ustalającej wysokość opłaty, treści reklamacji skarżącego w części zawierającej określenie celów poboru wody (organ pominął pełną treść reklamacji i dołączone do niej dokumenty) oraz przyczyny nieuwzględnienia reklamacji z powołaniem jedynie braku określenia celu, poboru wody w pozwoleniu. Dalej organ stwierdza, że skarżący korzysta z usługi wodnej oraz podaje sposób wyliczenia wysokości opłaty. Uzasadnienie nie przedstawia zatem pełnego obszaru sprawy i nie przekonuje o trafności nieuwzględnienia reklamacji. Odpowiedź na skargę wyjaśnia, że organ wymaga zawarcia w treści pozwoleń wodnoprawnych wydanych przed wejściem w życie stosowanej obecnie ustawy, składników wymaganych według tej ustawy, nie zaś ustawy poprzedniej stanowiącej podstawę prawną pozwolenia. Niezrozumiała jest wzmianka dotycząca nawadniania jako nie stanowiącego usługi wodnej, gdyż nie wiadomo, czy organ podważa sens art. 270 ust. 2 ustawy w ogóle, a może sugeruje rozważenie czy skarżący aby korzysta z usługi wodnej, skoro nawadnia. Organ pominął istotną treść pozwolenia wodnoprawnego. W punkcie II podpunkt 1 tej decyzji określa się ilość poboru maksymalnego wód z rzeki według mierników m³/s, m³/h, m³/d i m³/rok. Jak łatwo obliczyć, wielkość podana w m³/s stanowi przeliczenie ilości określonej w m³/h. Równie łatwo można obliczyć, że przeliczenie na m³/s z innych mierników ilości, daje w wyniku mniejszą ilość poboru (przykładowo Qśr.d. 2661 m³ to 0,0307986 m³/s). Ustawodawca nakazując przyjęcie jako czynnika wyliczenia wysokości opłaty ilości według m³/s nie podał jednocześnie, którą z podanych według różnych mierników wielkość poboru należy sprowadzić do m³/s. Sam fakt, że pozwolenie udzielone skarżącemu zawiera ilość podaną w m³/s nie wystarcza do uznania go za czynnik nie poddający się ocenie, czy jest prawidłowy. Niewątpliwie organ powinien wszystkie podane w pozwoleniu ilości poboru określone według innych mierników, przeliczyć na m³/s, a następnie wybrać ilość najmniejszą. Wybór ten uzasadniony jest normą wynikającą z art. 7a § 1 k.p.a. ora ogólnymi zasadami prawa daninowego (opłata jest daniną publiczną). Organ powinien należycie wyjaśnić sprawę w zakresie ustawowego zwolnienia z opłaty ustanowionego w art. 270 ust. 2 ustawy. Skoro dawne pozwolenia wodnoprawne nie określały celu poboru, bowiem nie było to ówcześnie wymagane ustawowo, to ustalenie tego celu obecnie wymaga rozważenia dokumentacji poprzedzającej wydanie pozwolenia oraz znaczenia praktyki stosowania art. 294 pkt 6 POŚ wobec skarżącego w okresie poprzedzającym wejście w życie ustawy. Dla organu pewne oceny są oczywiście słuszne, więc albo nie przedstawia podstawy dla ocen lub w ogóle pomija ich przytoczenie w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem uzasadnienie ma przekonać do trafności rozumowania organu. Nawet przyjmowane bez dowodu za prawdziwe fakty powszechnie znane, należy przytoczyć w uzasadnieniu i wykazać, że należą do faktów powszechnie znanych. Organ pominął zarzut reklamacji związany z podziałem kosztów utrzymania urządzenia wodnego (art. 163 i art. 188 ust. 2 ustawy). Nieuwzględnienie reklamacji nie nasuwa zastrzeżeń formalnych, kiedy organ omówi wszelkie zawarte w niej zarzuty. Obecnie nie wiadomo, czy i w jaki sposób rozważenie tego zarzutu przez organ mogłaby wpłynąć na treść decyzji. Oznacza to, że organ nie uzasadnił w decyzji tezy o bezzasadności reklamacji. Odnosząc się do skargi trzeba zauważyć, że skarżący traktuje sąd administracyjny jak instancję odwoławczą. W ramach normalnej procedury byłoby to oczywiście nieprawidłowe. Jednak ustawa wyklucza odwołanie zobowiązanego, nie ma on więc możliwości przedstawienia w postępowaniu administracyjnym szerszej argumentacji lub nowych dowodów. Z natury rzeczy więc sąd w tych sprawach będzie spotykał się z podobnymi skargami. Sąd wyraża pogląd, że w tej sytuacji procesowej nie zawsze będzie można uznać takiej obrony skarżącego za spóźnioną i ograniczać kontroli sądowej do okoliczności znanych organowi. W nin. sprawie miało to mniejsze znaczenie, skoro skarżący podstawowe zarzuty zgłosił i udokumentował w reklamacji, zaś organ nie podjął z urzędu czynności pozwalających na wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W podsumowaniu należy powtórzyć, że organ przed wydaniem decyzji wymiarowej powinien wyjaśnić i omówić okoliczności przekonujące o istnieniu podstaw ustawowych do ponoszenia opłaty przez zobowiązanego, w tym wykluczając w sposób umotywowany nieistnienie ustawowego zwolnienia z opłaty. Dokonując zaś wymiaru opłaty powinien uwzględniać normy wynikające z art. 7a § 1 i art. 8 § 2 k.p.a. oraz zasady prawa daninowego. Oczywisty jest wymóg prawidłowego stosowania art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wykładnia pojęcia "maksymalnej ilości wody wyrażonej w m³/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego" (art. 271 ust. 3 ustawy) powinna uwzględniać wymienione zasady ogólne, zaś wykładnia zwrotu "pobór wód do celów leśnych na potrzeby nawadniania" nie powinna sprowadzać się do stwierdzenia braku ich określenia w pozwoleniach wodnoprawnych wydanych na podstawie poprzedniej ustawy. Z podanych względów oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.