II SA/Wr 446/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek – spr. Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 grudnia 2009r. sprawy ze skargi Gminy Ś. Ś. na decyzję Wojewody D. z dnia 10 lipca 2009r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę. Decyzją z dnia 8 kwietnia 2009 r. (nr [...]) Starosta Powiatu Ś. na podstawie art. 129 ust. 1 i 5, art. 130, art. 132 ust. 1 a i 2, art. 134 ustawy oraz art. 98 ust. 3 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) - po ponownym rozpatrzeniu sprawy w związku z decyzją kasacyjną Wojewody D. z dnia 12 marca 2008 r. – ustalił dla Z. J. odszkodowanie za przejście z mocy prawa na własność Gminy Ś. Ś. nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], AM-22 o pow. 971 m2 (KW nr [...]) w wysokości 39 374 zł przewidzianej pod drogę publiczną. Do wypłaty odszkodowania zobowiązał Burmistrza Ś. Ś.. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzją z dnia 29 marca 2004 r. wydaną na wiosek Z. J., Burmistrz Ś. Ś. zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], AM-22 o pow. 6520 m2, w skutek czego wydzielona została działka nr [...] z przeznaczeniem pod poszerzenie drogi dojazdowej (ul. F.) będącej gminną drogą publiczną. Nieruchomość ta z mocy art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z mocy prawa przeszła na własność Gminy Ś. Ś.. Według ustaleń organu pomiędzy właścicielem nieruchomości a Burmistrzem Ś. Ś. nie doszło do porozumienia odnośnie ustalenia wysokości odszkodowania, w związku z czym Z. J. złożył wniosek o ustalenie odszkodowania w decyzji administracyjnej. Starosta wyjaśnił, że po zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania (pismem z dnia 27 sierpnia 2008 r.) sporządzony został operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości. Operat ten został zakwestionowany przez Gminę w efekcie czego zlecono wykonanie kolejnego operatu rzeczoznawcy majątkowemu J. K.. Nowy operat sporządzony został w lutym 2009 r. według stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości i według wartości nieruchomości w dniu ustalenia odszkodowania. W operacie tym wartość nieruchomości określono na kwotę 39 374zł. Organ zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z operatem a ponadto przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem stron i przedstawiciela rzeczoznawcy. Podczas rozprawy Z. J. nie wniósł żadnych uwag odnośnie operatu, natomiast przedstawiciele Gminy zwrócili się jedynie o wyjaśnienie powodów dla których w operacie przyjęto do porównania transakcje z gminy K. i Ś. K. a nie z gmin sąsiednich dla Ś. Ś. takich jak M. czy M.. Przedstawiciel rzeczoznawcy wyjaśnił, że powodem był fakt, że gminy te dysponowały największą bazą porównawcza dotyczącą cen gruntów przeznaczonych pod drogi. W ocenie organu operat został sporządzony w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami zatem mógł stanowić podstawę dla ustalenia odszkodowania. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Zastępca Burmistrza Ś. Ś. , który nie kwestionując zasadności wypłaty odszkodowania Z. J. nie zgodził się jednak z wysokością odszkodowania określonego decyzją. Wskazano, że właściciel nie przyjął oferty odszkodowania zaproponowanej mu w 2004 r. a z roszczeniem wystąpił dopiero w 2007 r. kiedy "drastycznie" wzrosły ceny nieruchomości. W roku 2007 i 2008 był największy zbyt działek a ceny osiągały pułapy nie oddające ich rzeczywistej wartości. W operacie szacunkowym wzięto pod uwagę transakcje sprzedaży wyłącznie z tego okresu, kiedy – zdaniem odwołującego się - ceny były istotnie zawyżone. Gmina uważa, że skoro organ wydający decyzję nie jest związany ustaleniami zawartymi w operacie szacunkowym, gdyż to on faktycznie decyduje o wysokości odszkodowania, powinien wziąć po uwagę większy "wachlarz czasowy" dokonywanych transakcji sprzedaży od roku 2004 do roku 2009 i na tej podstawie ustalić średnią faktycznie odpowiadającą cenie przyjętego przez Gminę gruntu. Odszkodowanie powinno bowiem wypełniać cele kompensacyjne a nie zyskowe. Wojewoda D. decyzją z dnia 10 lipca 2009 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ przytoczył ustalenia organu pierwszej instancji wskazując nadto, że Z. J. o wypłatę odszkodowania wystąpił wnioskiem z dnia 30 lipca 2007 r. skierowanym do Burmistrza Gminy Ś. Ś.. Wniosek ten organ gminy przekazał we wrześniu 2007 r. Staroście Ś. do przeprowadzenia dalszego postępowania w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż jak wskazał, nie doszło do porozumienia w sprawie ustalenia odszkodowania. Decyzją z dnia 12 marca 2008 r. Starosta Powiatu Ś. ustalił odszkodowanie w wysokości 43 695 zł, jednak na skutek odwołania Burmistrza Gminy decyzja ta została przez Wojewodę uchylona a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po przeprowadzaniu opisanego już wcześniej postępowania wydana została decyzja zakwestionowana przedmiotowym odwołaniem. Ustosunkowując się do odwołania Wojewoda stwierdził, że kwestionowanie wysokości ustalonego odszkodowania jest jednoznaczne z kwestionowaniem ustalonej w operacie szacunkowym wartości nieruchomości. Podstawowy zarzut postawiony w odwołaniu dotyczył faktu uwzględnienia przy wycenie wyłącznie transakcji sprzedaży, z okresu kiedy ceny za nieruchomości były – w ocenie odwołującego się – zasadniczo zawyżone. Dowód z opinii biegłego (również rzeczoznawcy) jak zaznaczył organ odwoławczy, jak każdy dowód w sprawie podlega ocenie przez organ administracji z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie. Ocena wartości dowodowej opinii i jej przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu który ostatecznie rozstrzyga sprawę. Organ zobowiązany jest dokonać sprawdzenia przesłanek na jakich biegły oparł konkluzję oraz skontrolować prawidłowość jego rozumowania z punktu widzenia zasad logiki i doświadczenia życiowego. Dokonanie tych czynności powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W niniejszej sprawie z uzasadnienia kwestionowanej odwołaniem decyzji wynika potwierdzenie działań podjętych przez Starostę Powiatu Ś. w zakresie oceny opracowanego w lutym 2009 r. operatu szacunkowego dla ww. nieruchomości. Organ pierwszej instancji stwierdził, że operat został wykonany z należytą starannością, z zachowaniem wszelkich przepisów obowiązujących oraz z wykorzystaniem bardzo szerokiej bazy porównawczej obejmującej transakcje zarówno z terenu powiatu ś. jak również z gmin Ś. K. i K.. Przy opracowaniu operatu zostały zastosowane współczynniki korygujące uwzględniające różne cechy nieruchomości takie jak otocznie, sąsiedztwo, warunki dostępu komunikacyjnego, uzbrojenie w media, wielkość działki, jej kształt oraz stan zagospodarowania, co zdaniem Starosty dało możliwość określenia rzeczywistej wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości. Organ drugiej instancji zauważył ponadto, że strony postępowania w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego nie miały żadnych zarzutów wobec przedmiotowego operatu szacunkowego oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wojewoda podkreślił, że zgodnie z art. 130 ust. 1 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku wydania decyzji odszkodowawczej na podstawie art. 98 ust. 3 tej ustawy – a taka jest podstawa prawna kwestionowanej odwołaniem decyzji – wysokość odszkodowania ustala się w oparciu o wartość nieruchomości według stanu na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. Zatem zarzuty Z-cy Burmistrza dotyczące przyjętych cen transakcyjnych aż od roku 2004 należy uznać za bezpodstawne. Nie bez znaczenia – zdaniem Wojewody – dla wysokości ustalonego odszkodowania jest fakt długotrwałych negocjacji pomiędzy Gminą o Z. J.. Negocjacje między stronami w roku 2004 zakończyły się odrzuceniem przez Z. J. zaproponowanej przez Gminę oferty. Jak wynika z informacji zawartych w odwołaniu, w okresie od dnia 20 września 2004 r. do dnia 30 lipca 2007 r. obie strony nie podejmowały żadnej inicjatywy w zakresie ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość. Wobec trzyletniego braku działań w zakresie jakichkolwiek czynności zmierzających do uregulowania należnego odszkodowania, trudno mieć zastrzeżenia do organu pierwszej instancji co do przyjętego 2 letniego wachlarza czasowego dla sporządzonego operatu. Mając na uwadze właściwie przeprowadzone postępowanie administracyjne oraz należycie ustaloną wysokość odszkodowania organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Gmina Ś. Ś. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzuciła decyzji Wojewody naruszenie: art. 4 i art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 80 k.p.a., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Motywując powyższe zarzuty Gmina przestawiła wątpliwości dotyczące prawidłowej interpretacji pojęcia właściciela uprawnionego do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca z jednej strony zauważyła, że nieprecyzyjny zapis w ustawie nie daje odpowiedzi na pytanie kto ma prawo złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania. Dowodziła, że jeżeli zgodnie z art. 98 ust.1 działka gruntu wydzielonego pod drogę z mocy prawa przechodzi na własność Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego z dniem w którym decyzja o podziale stanie się ostateczna, to od tego dnia właścicielem tej nieruchomości jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Jeżeli przepis art. 98 ust. 3 rozumieć wprost, to w takiej sytuacji prawo złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania przysługuje tylko Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego. Zatem postępowanie wszczęte przez Starostę Powiatu Ś. w tej konkretnej sprawie pozbawione byłoby podstawy prawnej, a decyzje wydane w wyniku tego postępowania bezprawne. Skarżąca uważa jednak, że ustawodawca de facto miał na myśli jednak byłego właściciela działki przejętej z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub gminy, zatem tylko on mógłby wystąpić z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, gmina nie miała zaś takiego prawa. Skarżąca zwróciła również uwagę na treść art. 4 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w którym zdefiniowano pojęcie poprzedniego właściciela. W definicję tę wpisuje się Z. J. w chwili prowadzenia z nim negocjacji o odszkodowanie, co przemawiałoby jednak zdaniem skarżącej za rozumieniem wprost słowa właściciel użytego w art. 98 ust. 3 ustawy. Zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji nie wyjaśniły dostatecznie tych wątpliwości skupiając się jedynie na kwestii prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego. Zdaniem skarżącej, operat ma oczywiście kluczowe znaczenie w sprawie, ale nie jedyne. Gmina zaznaczyła, że w toku postępowania zwracała uwagę na to aby operat był sporządzony w sposób prawidłowy, ale zwracano również uwagę na inne okoliczności, mogące jej zdaniem rzutować na wysokość odszkodowania. Organ pierwszej instancji nie ocenił tych innych okoliczności podpierając się jedynie operatem. Odnośnie uwagi Wojewody dotyczącej długotrwałych negocjacji z byłym właścicielem skarżąca zauważyła, że próbę negocjacji odszkodowania podjęła już w 2004 r. Wówczas Z. J. nie przyjął zaproponowanej wysokości odszkodowania i nie podpisał protokołu z negocjacji. Protokół podpisał dopiero w 2007 r. w sytuacji, gdy na rynku nieruchomości panowały ceny transakcyjne za nieruchomości często nie odpowiadające ich rzeczywistej wartości, ceny które rzutowały w sposób oczywisty na wartość pozostałych nieruchomości, w tym przeznaczonych pod drogi publiczne. Zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dopiero, gdy nie dojdzie do uzgodnienia wysokości odszkodowania między de facto byłym właścicielem nieruchomości a gminą, można skierować sprawę na drogę postępowania administracyjnego w celu ustalenia odszkodowania w tym trybie. Organ może wszcząć postępowanie dopiero wówczas, gdy do uzgodnienia nie dojdzie, jednak musi mieć na to dowód. Dowodu takiego żadna ze stron nie mogła w tym czasie przedstawić. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości wywody prawne i argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm) – zwanej dalej "u.p.p.s.a." Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a u.p.p.s.a.) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). Dodać wypada, że w literaturze przedmiotu wskazuje się, iż "przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego /por. [red.] T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 458/. Uwzględniając przytoczone zasady dokonywanej przez sądy administracyjne kontroli legalności zaskarżonej decyzji, należy stwierdzić, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd nie dopatrzył się bowiem naruszenia prawa w zakresie określonym w art. 145 § 1 przywołanej wyżej ustawy, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) – zwanej dalej u.g.n. - zwłaszcza zaś art. 98 ust. 1 i ust. 3 tego aktu w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji. Przywołany przepis w ust. 1 stanowi, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. W myśl art. 98 ust. 3 tej ustawy za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przywołane regulacje określają zatem obowiązujący tryb postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, które z mocy prawa przeszły na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. W niniejszej sprawie niesporne jest, że Burmistrz Ś, Ś. decyzją z dnia 29 marca 2004 r. zatwierdził na wniosek Z. J. podział nieruchomości gruntowej stanowiącej jego własność, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], AM-22 o pow. 650 m2 na działki od nr [...] do nr [...], w tym działkę nr [...] "przeznaczoną na ulicę dojazdową do przekazania na rzecz Gminy". Niesporne jest również, że decyzja ta uzyskała przymiot ostateczności. W toku postępowania organy ustaliły ponadto, że działka nr [...] wydzielona została pod drogę publiczną – ulicę dojazdową oznaczoną w obowiązującym na dzień wydania decyzji podziałowej planie symbolem KD, które to ulice według zapisów planu określone zostały jako cel publiczny. Z powyższych ustaleń wynika zatem, że działka nr [...] wydzielona opisaną wyżej decyzją przeszła, jako przeznaczona pod drogę publiczną, z mocy prawa na własność Gminy Ś. Ś. z dniem w którym decyzja z dnia 29 marca 2004 r. o podziale stała się ostateczna. W aktach znajduje się odpis Księgi wieczystej nr KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Ś. Ś. z którego wynika, że w księdze tej znajduje się wpis ujawniający Gminę jako właściciela przedmiotowej działki. Lektura akt wskazuje również, że pomiędzy Gminą Ś. Ś. a Z. J. nie doszło do uzgodnienia i wypłaty należnego mu odszkodowania. Z ustaleń organów wynika, że Z. J. wnioskiem z dnia 30 lipca 2007 r. wystąpił o ustalenie odszkodowania do Burmistrza Ś. Ś., który przekazał ten wniosek Staroście do ustalenia odszkodowania z informacją, że między stronami nie doszło do uzgodnienia. Pismem z dnia 4 września 2008 r. skierowanym do Starosty, Z. J. potwierdził żądanie ustalenia w trybie administracyjnym odszkodowania. Wobec przedstawionych okoliczności – niekwestionowanych również przez strony postępowania - stwierdzić należy, że organ pierwszej instancji zasadnie wszczął postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. Wobec odesłania zawartego w art. 98 ust. 3 u.g.n., do ustalenia odszkodowania za wydzielone pod drogi publiczne i przejęte z mocy prawa przez jednostki samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa działki gruntu, wprost zastosowanie znajdują przepisy rozdziału 5 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami "Odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość". Powyższe oznacza, że choć w przypadku określonym w art. 98 ust.1 u.g.n. nie mamy do czynienia z procesem wywłaszczenia lecz z przejęciem własności nieruchomości ex lege, ustawodawca zrównuje w tym przypadku skutki odpowiedzialności odszkodowawczej jaka powstaje po stronie podmiotu publicznego z tytułu przejęcia nieruchomości z mocy prawa i na skutek wywłaszczenia. W doktrynie i w orzecznictwie wskazuje się również, że "odjęcie" gruntu pod drogi, związane z podziałem własności, stanowi de facto swoistą formę wywłaszczenia, jest bowiem równoznaczne z pozbawieniem władztwa podmiotu dotychczas dysponującego odpowiednim tytułem prawnym do nieruchomości, mimo że ustawodawca nie rozstrzyga w decyzji o podziale w przedmiocie utraty własności, przesądzając jedynie kwestię jej nabycia przez gminę lub Skarb Państwa (vide J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska "Gospodarka nieruchomościami. Komentarz", Warszawa 2003, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, s. 609, teza 5 do art. 98 ustawy z 21 sierpnia 1997 r.). Bezsprzecznie dotychczasowy właściciel w wyniku podziału nieruchomości, a w szczególności przejścia działki przeznaczonej pod drogę publiczną w rozumieniu art. 98 ust. 1 u.g.n. doznaje ograniczenia swego konstytucyjnego prawa własności, które może być ograniczone tyko zgodnie z treścią art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (w zakresie, w jakim ograniczenie nie narusza istoty własności) i przy zachowaniu zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) – (tak WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 14 lutego 2008 r. II SA/Bk 504/07, LEX nr 480112). Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że podstawową zasadę kształtującą zakres odpowiedzialności za wywłaszczenie w ustawie o gospodarce nieruchomościami zawiera przepis art. 128 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym odszkodowanie powinno odpowiadać wartości wywłaszczonej nieruchomości lub wartości wywłaszczonego prawa oraz przepis art. 134 ust. 1, który stanowi, że podstawę ustalenia odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (z zastrzeżeniem, gdy wartości tej nie można określić – art. 135). Takie uregulowanie stanowi realizację zawartej w art. 21 ust. 2 ustawy zasadniczej, konstytucyjnej zasady dopuszczalności wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem (por. T. Woś, Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, LexisNexis 2004, s. 133). Konstytucja nie definiuje słusznego odszkodowania, niemniej jednak w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreślano, że słuszne odszkodowanie powinno mieć charakter ekwiwalentny do wartości wywłaszczonego dobra tj. powinno dawać właścicielowi możliwość odtworzenia rzeczy którą utracił lub ujmując szerzej takie, które pozwoli mu odtworzyć jego sytuację majątkową jaką miał przed wywłaszczeniem. Trybunał wskazywał również, że odszkodowanie nie powinno być w żaden sposób uszczuplane i to nie tylko przez sposób jego obliczenia ale też przez tryb wypłacenia (por. wyrok TK z dnia 14 marca 2000 r. P 5/99). Przyjęte w ustawie o gospodarce nieruchomościami zasady odpowiedzialności odszkodowawczej wskazują, że opiera się ona na obowiązku naprawienia szkody w granicach poniesionych strat, czyli zrekompensowania wartości odjętego prawa lub obniżenia wartości prawa na skutek jego ograniczenia (por. T. Woś, Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, LexisNexis 2004, s. 134). W świetle art. 134 ust. 1 u.g.n. dla ustalenia wysokości szkody podstawowe znaczenie ma określenie wartości rynkowej nieruchomości której pozbawiono dany podmiot. Ustawa definiuje wartość rynkową w art. 151 ust. 1 jako najbardziej prawdopodobną cenę, możliwą do uzyskania na rynku, określoną przy uwzględnieniu cen transakcyjnych przy założeniu że: 1/ strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej i miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; 2/ upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Jednocześnie nakazuje przy określaniu wartości rynkowej dla potrzeb odszkodowania uwzględniać w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami ( art. 134 ust. 2). Zgodnie z przepisami przywołanej ustawy, wartości nieruchomości w przedstawiony wyżej sposób nie określa organ prowadzący postępowanie lecz osoba dysponująca specjalistyczną wiedzą i uprawnieniami - rzeczoznawca majątkowy. Uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego jest dla organu bezwzględnym wymogiem dla ustalania odszkodowania (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Określenie wartości nieruchomości może nastąpić tylko na podstawie operatu szacunkowego. Ustalenie odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości pod drogi publiczne na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. następuje po przeprowadzeniu postępowania w odrębnie wydawanej decyzji o odszkodowaniu, co uregulowano wprost w art. 128 ust. 5 ustawy. Wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz wartości nieruchomości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Przywołane wyżej przepisy zostały w niniejszej sprawie przez organy zachowane. Zgodnie z wymogami ustawy organy pozyskały bowiem operat szacunkowy nieruchomości w którym rzeczoznawca określił jej wartość rynkową na dzień 24 lutego 2009 r. Zważyć należy, że – wobec zarzutów Gminy dotyczących nieprawidłowości sporządzonych wcześniej operatów – był to trzeci operat wykonany w sprawie. Dokument ten poddany został ocenie organów pod względem zgodności sporządzenia operatu z obwiązującymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami wykonawczymi do tej ustawy – rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Z operatem tym zapoznały się strony postępowania, które w toku postępowania nie zakwestionowały prawidłowości jego sporządzenia. Operat ten sporządzony został przez rzeczoznawcę z uwzględnieniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przywołanego już rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Biegły określił aktualną wartość nieruchomości uwzględniając jej stan na dzień wydania decyzji o podziale. Wartość rynkową rzeczoznawca ustalił przy uwzględnieniu rodzaju nieruchomości, jej położenia, sposobu użytkowania, przeznaczenia w planie miejscowym, stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz aktualnych cen rynkowych, przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej - zgodnie z § 36 ust. 2 przywołanego rozporządzenia. Dokonując obszernej analizy i charakterystyki rynku lokalnego biegły wyjaśnił, że na rynku lokalnym (Ś. Ś.) w okresie najbliższym dacie wyceny znalazł jedną transakcję sprzedaży nieruchomości pod drogi oraz pięć transakcji sprzedaży udziału w drodze wewnętrznej. Transakcje te zostały szczegółowo opisane wraz z podaniem przyczyn ich nieuwzględnienia. Wobec braku cen nieruchomości sprzedawanych pod drogi na rynku lokalnym rzeczoznawca zastosował przepis § 36 ust. 2 rozporządzenia wykorzystując wartość gruntów z których wydzielono drogi – czyli w tym wypadku gruntów przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną. Biegły przedstawił zestawienie 14 cen transakcyjnych sprzedaży nieruchomości porównywalnych, z okresu 2007-2009 określając cechy rynkowe nieruchomości mające znaczenie dla określenia wartości. Określił również współczynniki korygujące ceny ze względu na cechy różniące nieruchomości porównywane od nieruchomości wycenianej, wpływające na wartość. Zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia przy metodzie korygowania ceny średniej wartość nieruchomości określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi wartości przypisane poszczególnym cechom tych nieruchomości. Z operatu jednoznacznie wynika, że rzeczoznawca ustalił procentowy wpływ poszczególnych cech nieruchomości, zakresy współczynników oraz ich wartości. Operat szacunkowy spełnia również wymogi formalne określone w przywołanym rozporządzeniu. Strona skarżąca kwestionując wysokość ustalonego na podstawie tego operatu odszkodowania w istocie nie postawiła konkretnych zarzutów i dowodów wskazujących, że operat został sporządzony nieprawidłowo. Treść skargi wskazuje, że strona w istocie tego dowodu nie kwestionuje, jednak uważa, że nie powinien być to jedyny dowód uwzględniany przy wysokości odszkodowania – przyznaje, że ma on kluczowe znaczenie ale nie jedyne. Zarzuca więc organowi, że ustalając odszkodowanie poprzestał wyłącznie na wartości określonej w operacie szacunkowym nie uwzględniając innych okoliczności, na które w toku postępowania zwracała uwagę, a które mogą rzutować na wysokość odszkodowania. Te inne okoliczności – jak wynika z odwołania – to fakt, że Z. J. wystąpił do organu o ustalenie odszkodowania dopiero w 2007 r., w czasie kiedy ze względu na wzrost popytu na nieruchomości drastycznie wzrosły ich ceny. Złożenie wniosku o odszkodowania w tym okresie znacznie zwiększyło obciążenie budżetu Gminy stawiając ją w niekorzystnej w porównaniu do 2004 r., sytuacji. W operacie szacunkowym biegły przyjął transakcje z okresu kiedy ceny były istotnie zawyżone. Jednak Gmina uważa, że organ ustalający odszkodowanie nie był związany ustaleniami zawartymi w operacie szacunkowym. O wysokości odszkodowania decyduje bowiem wyłącznie organ, dlatego uważa, że to organ rozstrzygający powinien wziąć pod uwagę większy wachlarz czasowy dokonanych transakcji sprzedaży, dokonać we własnym zakresie swoistej analizy cen transakcyjnych od roku 2004 do 2009 r. i na tej podstawie ustalić średnią faktycznie odpowiadającą cenie przejętej przez Gminę nieruchomości. Z tak postawionym zarzutem nie można się zgodzić, pozostaje on bowiem w sprzeczności z omówionymi wyżej zasadami i kryteriami ustalania odszkodowania. W świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie odpowiada wartości rynkowej utraconej nieruchomości. Wartość rynkowa nieruchomości może być zaś ustalona tylko przez rzeczoznawcę majątkowego (osobę fizyczną posiadającą uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości, nadane w trybie ustawowym – por. art. 174 ust. 2 i 3 oraz art. 130 ust. 2 u.g.n.) który legitymuje się odpowiednimi umiejętnościami i posiada odpowiednią bazę danych. Rzeczoznawca określając wartość nieruchomości zobowiązany jest przestrzegać zasad wyceny określonych w ustawie i rozporządzeniu. Tym samym organ nie mógł uwzględnić żądania skarżącej, aby w toku postępowania dokonał on samodzielnie doboru transakcji cen z okresu 2004-2009, poddał je analizie i sam ustalił średnią. Tak ustalona wartość nie odpowiadałby wymogom ustawowym zarówno co do podmiotu który ją określa, jak i samego sposobu określenia wartości rynkowej nieruchomości. Zgodnie z art. 130 ust. 1 ustawy wysokość odszkodowania ustala się według wartości nieruchomości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Niezależnie zatem od tego, jak długi czas upłynie od momentu przejęcia z mocy prawa własności wydzielonej nieruchomości przez gminę, organ ustalający odszkodowanie musi kierować się aktualną na dzień wydania decyzji wartością rynkową nieruchomości. Aby zaś określić wartość rynkową nieruchomości rzeczoznawca musi uwzględnić aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 u.g.n.). Tym samym, również rzeczoznawca sporządzając operat szacunkowy nie mógł do analizy przyjąć transakcji z roku 2004, 2005 czy też 2006, gdyż nie odpowiadałby one kryteriom aktualnie kształtujących się cen. Jak już zauważono skarżąca nie kwestionowała wprost prawidłowości sporządzenia operatu, nie przedstawiła też dowodów mogących stanowić podstawę do stwierdzenia, że operat został sporządzony nieprawidłowo i nie przedstawiła dowodów pozwalających na skuteczne poważenie szacunku dokonanego przez biegłego. Trafnie skarżąca wskazała, że organ ustalający odszkodowanie nie jest związany ustaleniami operatu szacunkowego. Z tej racji wynika dla niego jednak tyle, że zgodnie z art. 80 k.p.a. obowiązany jest ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, a nie zaś uprawnienie do samodzielnego określania i ustalania wartości rynkowej nieruchomości. W niniejszej sprawie organy dokonały – w ramach swobodnej oceny – oceny operatu, której skarżąca nie zakwestionowała. Poza operatem nie było zaś w sprawie innych dowodów dotyczących wartości nieruchomości, które miałby być poddane ocenie organów. W tych okolicznościach, skoro ocena dowodu dokonana przez organy nie wykazała jego nieprawidłowości, mógł on stanowić podstawę dla ustalenia odszkodowania. Wobec przedstawionych wyżej wywodów nie można czynić zarzutu organom, że ustalając wysokość odszkodowanie oparły się na operacie szacunkowym i ustaliły odszkodowanie odpowiadające aktualnej wartości nieruchomości przejętej z mocy prawa przez Gminę w 2004 r. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut nie rozważania przez organy kwestii kto – w świetle art. 81 ust. 1 i 3 i art. 4 pkt 4 u.g.n. - jest legitymowany do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania w trybie administracyjnym. Zarzut ten wiąże się z wątpliwościami dotyczącymi prawidłowej interpretacji słowa "właściciel", użytego ust. 3 art. 81u.g.n., które to wątpliwości opisane zostały w skardze. Przepis ten stanowi bowiem, że o ile nie dojdzie do uzgodnienia, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości na wniosek właściciela. Tymczasem, kiedy dochodzi do ustalenia odszkodowania, właścicielem nieruchomości z racji jej przejęcia z mocy prawa, zgodnie z ust. 1 omawianego przepisu, jest w tym momencie odpowiednia jednostka samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa. W ocenie Sądu przepis ten nie powinien budzić wątpliwości. Wykładnia funkcjonalna i systemowa prowadzą do wniosku, że podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania jest osoba, która była właścicielem nieruchomości, na wniosek którego dokonano wydzielenia działki gruntu pod drogę publiczną, w wyniku czego Gmina ex lege nabyła jej własność. Chodzi więc o osobę która utraciła własność działki gruntu w związku z podziałem nieruchomości dokonanym na jej wniosek. Ten bowiem podmiot - a nie gmina – pozbawiony został prawa własności nieruchomości na cel publiczny, co zgodnie z Konstytucją dopuszczalne jest tylko za słusznym odszkodowaniem. Do takich wniosków prowadzi również analiza art. 98 u.g.n., który to przepis dla prawidłowej interpretacji powinien być odczytany w całości, a nie wybiórczo. Już z treści ust. 1 tego przepisu wynika, że skutek w postaci przejścia z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną, powstaje wyłącznie wówczas, gdy podział nieruchomości z której działka ta jest wydzielania dokonywany jest na wniosek właściciela. Nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, że chodzi oczywiście o osobę której przysługuje prawo własności nieruchomości poddanej podziałowi. Skoro zatem w ust. 1 art. 98 ustawodawca użył już słowa "właściciel", nadając mu konkretne znacznie, to zgodnie z ogólnymi regułami wykładni, należy przyjąć, że takie samo znacznie nadał temu słowu w pozostałych jednostkach redakcyjnych tego artykułu. Potwierdza to również brzmienie jego ust. 3. W zadaniu pierwszym wprowadzono tam zasadę, że za działki gruntu o których mowa w ust. 1 – a więc za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości poddanej podziałowi na wniosek właściciela – przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem (w odniesieniu do nieruchomości gminnych – organem wykonawczym gminy – art. 4 pkt 9 u.g.n.). Oczywistym jest więc, że pod pojęciem właściciela – o którym mowa w ust. 3 art. 98 – ustawodawca rozumie osobę, której przysługiwało prawo własności nieruchomości przed dniem w którym jednostka samorządu terytorialnego, z mocy prawa, stała się właścicielem działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną. Odmienna interpretacja prowadziłaby do wniosku nie do przyjęcia, że jednostka samorządu terytorialnego uzgadniałaby wysokość odszkodowania sama ze sobą. Brak natomiast podstaw do odwoływania się do art. 4 pkt 4 u.g.n. w którym ustawodawca zdefiniował pojęcie poprzedniego właściciela, gdyż ustawodawca w art. 98 takiego pojęcia nie użył. Zdaniem Sądu interpretacja omawianej normy nie budzi wątpliwości, co do tego, że z wnioskiem o ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym może wystąpić osoba, która prawo to utraciła na rzecz jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, z dniem w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. Lektura akt oraz treść podejmowanych decyzji wskazuje, że organy obu instancji nie miały wątpliwości interpretacyjnych w kwestii określenia podmiotu legitymowanego do złożenia wniosku i prawidłowo przyjęły, że jest nim Z. J. - właściciel działki nr [...] - nieruchomości z której na jego wniosek, wydzielono między innymi, działkę nr 119/5 przewidzianą pod drogę publiczną, która z mocy prawa przeszła na własność Gminy. Tym samym zarzut naruszenia art. 98 i art. 4 pk 4 u.g.n. jest nietrafny. Z powyższych względów – stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 u.p.p.s.a Sąd na podstawie art. 151 przywołanego aktu skargę jako nieuzasadnioną oddalił.