II SA/Wr 446/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon – spr. Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2018 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego - Lasy Państwowe, Nadleśnictwo Szklarska Poręba na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Lwówku Śląskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty za pobór wód powierzchniowych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Lwówku Śląskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 117 zł (słownie: sto siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w Lwówku Śląskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] wydana art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 3 , art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566 i 2180) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.). Decyzją tą określono Nadleśnictwu Szklarska Poręba za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 2920 zł (słownie: dwa tysiące dziewięćset dwadzieścia złotych) za pobór wód powierzchniowych z potoku będącego dopływem z rzeki Kamienna dla potrzeb napełnienia zbiornika ziemnego retencyjnego zlokalizowanego na dz. 201/346 obręb Szklarska Poręba. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że opłatę w powyższej wysokości organ ustalił w informacji rocznej, jednak strona wniosła od tej informacji reklamację, wskazując, że opłaty stałej za usługi wodne objęte pozwoleniem nr [...] r. nie ponosi się. Nadleśnictwo podniosło, że celem inwestycji jest poprawa bilansu wodnego regionu, ochrona przeciwpowodziowa zabezpieczenie trwałości i ciągłości ekosystemów leśnych poprzez spowolnienie szybkiego odpływu wody a ponadto podnoszenie poziomu wód gruntowych i uwilgotnienie przyległych siedlisk, przeciwdziałanie suszy hydrologicznej, urozmaicenie i wzbogacenie środowiska leśnego, dostępność wody dla zwierzyny leśnej, ptactwa, owadów i innej fauny, ochrona przeciwpożarowa lasu oraz ochrona przed powodzią. Zdaniem organu z treści pozwolenia wodnoprawnego nie wynika, że pobór wody dla potrzeb przedmiotowych zbiorników stanowi pobór do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw (art. 270 ust. 2 Prawa wodnego). Przepis art. 273 ust. 6 Prawa wodnego stanowi, że w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich określi wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. Nadleśnictwo Szklarska Poręba korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę J. na pobór wód powierzchniowych w ilości 0,032 m3/s z potoku bez nazwy będącego dopływem rzeki Kamienna dla potrzeb napełnienia zbiornika ziemnego retencyjnego zlokalizowanego na dz. nr 201/346 ob. Szklarska Poręba, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne. Określenia wysokości opłaty stałej organ dokonał w oparciu o art. 271 ust. 3 Prawa wodnego oraz § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502). Opłata za pobór wód powierzchniowych została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w ilości 0,032m3/s. Nie godząc się z przytoczoną decyzją skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosło Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe – Nadleśnictwo Szklarska Poręba. W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art 77 § 2 i art. 80 k.p.a., poprzez niezebranie materiału dowodowego i w konsekwencji jego nierozpatrzenie oraz naruszenie art. 270 ust. 2 Prawa wodnego poprzez uznanie, iż z treści pozwolenia wodnoprawnego nie wynika, że strona dokonuje poboru wody dla celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw co zdaniem organu uprawnia do naliczenia opłaty stałej. Wobec tego strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podano, że Nadleśnictwo Szklarska Poręba wybudowało zbiornik wodny boczny, ziemny wraz z budowlami towarzyszącymi i w sposób szczególny korzysta z wód na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty J. z dnia [...] r. Nadleśnictwo zgodnie z pozwoleniem szczególnie korzysta z wód w zakresie poboru wód powierzchniowych z potoku bez nazwy dopływ rzeki Kamiennej dla potrzeb napełnienia zbiornika ziemnego retencyjnego nr 1 zlokalizowanego na działce nr 201/346 ob. Szklarska Poręba, piętrzenia wód w zbiorniku, retencjonowania wód i odprowadzania nadmiaru wód ze zbiornika przelewem powierzchniowym. Pozwolenie wodnoprawne zawiera określenie, że poboru wód dokonuje się dla potrzeb napełnienia zbiornika retencyjnego, piętrzenia wód w zbiorniku, retencjonowania wód i odprowadzania nadmiaru wód ze zbiornika. Powyższe sformułowania nie wykluczają, wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonej decyzji, ustalenia, że pobór wód dla potrzeb zbiorników stanowi pobór do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, co z kolei zgodnie z art. 270 ust. 2 aktualnie obowiązującego prawa wodnego winno skutkować niepobieraniem opłaty stałej. Zdaniem strony skarżącej poprawne ustalenie celu wykorzystywania wody na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wymaga analizy dokumentów stanowiących podstawę wydania decyzji, tym bardziej że w uzasadnieniu decyzji Starosty J. z dnia [...] r. zawarte jest sformułowanie, że celem (zadaniem) projektowanych prac jest zwiększenie retencji wody na obszarze zlewni górskiej, poprawa bilansu wodnego, ochrona przeciwpowodziowa i wzrost różnorodności biologicznej i krajobrazowej. Należy podnieść, że projektowane prace wchodziły w zakres szerszej inwestycji w ramach projektu "Przeciwdziałanie skutkom odpływu wód opadowych na terenach górskich. Zwiększenie retencji i utrzymanie potoków oraz związanej z nimi infrastruktury w dobrym stanie". Wskazać także należy, że w ramach postępowania o wydanie decyzji środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia Burmistrz Szklarskiej Poręby wydał decyzję z dnia 17 maja 2012 r. stwierdzającą brak podstaw przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia wskazując w uzasadnieniu, że celem przedsięwzięcia jest poprawa bilansu wodnego regionu, ochrona przeciwpowodziowa, zabezpieczenie trwałości i ciągłości ekosystemów leśnych poprzez spowolnienie odpływu wody, wzrost bioróżnorodności poprzez rozwój fauny związanej ze środowiskiem wodno-błotnym oraz zwiększanie bazy pokarmowej dla ptaków i nietoperzy, a także zatrzymywanie transportu rumowiska przez wody cieków. Nadto wskazano, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu w postanowieniu z dnia 3 sierpnia 2012 r. dotyczącym tego samego przedsięwzięcia wyraził opinię o nieistnieniu konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W uzasadnianiu organ wskazał ,że po zakończeniu robót budowlanych stałe zasilanie zbiornika w wodę doprowadzi do podniesienia poziomu wód gruntowych wokół zbiornika, co w dużym stopniu przyczyni się do odbudowania różnorodnej szaty roślinnej, a w późniejszej fazie przyczyni się do polepszania warunków siedliskowych na tym terenie dla zwierząt. Strona skarżąca dodała, że operat wodnoprawny na wykonanie zbiornika wodnego zawiera stwierdzenie (str. 9), że zasadniczym celem programu jest spowolnienie odpływu wód z terenów górskich poprzez zwiększenie możliwości retencyjnych zlewni. Pozwoli to na zminimalizowanie negatywnych skutków zjawisk naturalnych w postaci powodzi niszczącego działania wód wezbraniowych oraz suszy. W skład zadania wchodzą zabiegi łączące przyjazne środowisku metody przyrodnicze i techniczne. Aby w sposób właściwy dokonać oceny, czy pobór wody dla potrzeb przedmiotowych zbiorników stanowi pobór do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów należy dokonać analizy wszystkich przytoczonych decyzji administracyjnych, postanowień, a nawet dokumentów projektowych (operat wodnoprawny). Ustaleń w tym zakresie organ nie poczynił, co skutkowało naruszeniem prawa i powinno spowodować uwzględnienie skargi. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu dla zastosowania zwolnienia, o którym mowa w art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, konieczne jest, by pozwolenie wodnoprawne zawierało wskazanie, że pobór wód dotyczy celu leśnego na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, chowu i hodowli ryb. Tymczasem treść pozwolenia wodnoprawnego branego pod uwagę w niniejszej sprawie nie wskazuje na taki cel poboru wód. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Uwzględniając powyższe kryteria dokonywania kontroli sądowoadministracyjnej w zakresie legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Otóż, przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności ustalenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych w sytuacji wydania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód powierzchniowych na potrzeby budowy i eksploatacji zbiornika wodnego. W ocenie skarżącego, wbrew temu co twierdzi organ, w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, zgodnie z którym opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb. W ocenie Sądu organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie określenia faktycznego celu poboru wód powierzchniowych przez skarżącego, ograniczając się w tym zakresie jedynie do treści pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie Sądu brak ustalenia powyższych okoliczności stanowił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że ustalając opłatę stałą organ oparł się jedynie na treści pozwolenia wodnoprawnego, z którego nie wynika, że pobór wody dla potrzeb zbiornika stanowi pobór dla celów leśnych. Zgodzić się należy z organem w tej mierze, iż pozwolenie wodnoprawne stanowi źródło danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej, jednakże sam fakt jego wydania nie przesądza o obowiązku uiszczenia opłaty przez jego adresata. W pierwszej kolejności organ winien wziąć pod uwagę zasadność określenia takiej opłaty. W odpowiedzi na skargę sam organ wskazuje, że ustawodawca w zakresie opłat formułuje wyraźnie zwolnienia przedmiotowe, jak i podmiotowe, które jednak – w ocenie organu – nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie. Nie wskazuje jednak organ w istocie, na jakiej podstawie doszedł do przekonania, iż w sprawie nie ma zastosowania art. 270 ust. 2 Prawa wodnego. Powołuje się organ jedynie na samą treść pozwolenia wodnoprawnego, które w jego ocenie nie wskazuje wyraźnie, że pobór wód dotyczy celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów. Z powyższą oceną w kwestii braku zaistnienia przesłanki do zwolnienia skarżącego z opłaty na podstawie art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, trudno się zgodzić. W treści pozwolenia wodnoprawnego Starosta J. odwołuje się bowiem do operatu wodnoprawnego, jak i do uprzedniego postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zauważyć należy, że strona skarżąca zaoferowała organowi kopię decyzji środowiskowej, w której określono, że celem inwestycji jest poprawa bilansu wodnego regionu, ochrona przeciwpowodziowa, wzrost bioróżnorodności, zwiększenie bazy pokarmowej dla ptaków i nietoperzy oraz zatrzymanie transportu rumowiska. Organ nie odniósł się do tak sformułowanych celów przedsięwzięcia, ograniczając się do analizy treści pozwolenia wodnoprawnego. Takie postępowanie świadczy, że organ nie ustalił należycie stanu faktycznego, to jest celu poboru wód. Zdaniem Sądu organ nie powinien również abstrahować od treści operatu, który strona skarżąca dołączyła do skargi, a z którego to dokumentu również wynikają cele retencyjne i zapobiegania suszy na górskich obszarach leśnych. Analiza treści powyższych dokumentów wskazuje, że może mieć wobec skarżącego zastosowanie zwolnienie, o którym mowa w art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, co jednak należało ustalić w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika jednak, aby organ w ogóle uwzględnił przedmiotowe dokumenty, które w istocie stanowią rozwinięcie i opis tego, co ujęte zostało w treści samego pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem Sądu nieuwzględnienie przedłożonej przez stronę dokumentacji oraz zaniechanie podjęcia czynności wyjaśniających stan faktyczny stanowi o tym, że organ naruszył art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Organ dopuścił się również naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W konsekwencji doszło do pogwałcenia zasady ogólnej postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 7 k.p.a., zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Na skutek opisanych naruszeń przepisów postępowania co najmniej przedwczesne było stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, że w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 270 ust. 2 Prawa wodnego. Wnioski takie organ będzie mógł wyprowadzić dopiero po przeprowadzeniu niewadliwego formalnie postępowania dowodowego. To, co do tej pory powiedziano oznacza, że zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji aktualizuje się potrzeba rozpoznania reklamacji wniesionej przez skarżącego od informacji rocznej. Organ ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do art. 153 p.p.s.a., kierować się będzie wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku, zmierzając do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego zwłaszcza w zakresie wystąpienia okoliczności zwalniającej skarżącego z obowiązku uiszczenia opłaty stałej za pobór wód do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 117 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wpis sądowy od skargi.