II SA/Wr 449/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi K. C. i H. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 27 marca 2024 r. nr SKO 4116.2.2024 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej w prawo własności I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: SKO, organ II instancji) utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. (dalej również: organ I instancji) o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie w prawo własności prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej we W. przy ul. [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W. jako działka nr [...], AM-[...], o powierzchni [...] ha, obręb [...], dla której Sąd Rejonowy dla W.-K. IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Przedmiotowe postanowienie wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. K. C. i H. C. (dalej również: skarżący) wystąpili do Prezydenta W. z wnioskiem z dnia 27 grudnia 2023 r. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe na ww. działce w prawo własności wskazując, że wniosek dotyczy lokalu nr [...] przy ul. [...] we W. (księga wieczysta lokalowa nr [...]). Postanowieniem z dnia 10 stycznia 2024 r. nr 1/2024 Prezydent W., działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 904 ze zm., dalej: u.p.p.u.w.), odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. Organ I instancji po przeanalizowaniu wniosku w oparciu o dostępne rejestry i dokumentację oraz przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustalił, że wnioskodawcy są właścicielami lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] we W., zaś przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, w którym znajduje się łącznie 96 wyodrębnionych lokali, w tym 44 lokale mieszkalne i 52 lokale niemieszkalne. Zdaniem organu nieruchomość ta nie spełnia kryteriów przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i w konsekwencji nadal pozostaje własnością Gminy W. w użytkowaniu wieczystym, bowiem liczba lokali mieszkalnych nie stanowi co najmniej połowy wszystkich lokali. W wyniku rozpoznania zażalenia K. i H. C. SKO zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Organ II instancji, po przedstawieniu regulacji dotyczących wydawania zaświadczeń oraz omówieniu przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę orzekania zawartych w u.p.p.u.w. oraz poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wskazał, że skoro wskazana nieruchomość gruntowa – działka nr [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, w którym lokale mieszkalne nie stanowią co najmniej połowy wszystkich lokali (art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.p.u.w.) to oznacza, że nieruchomość ta nie może być uznana za grunt zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.p.p.u.w. W konsekwencji powyższego, zdaniem SKO, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że w stosunku do tej nieruchomości gruntowej nie doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z dniem 1 stycznia 2019 r., w związku z czym, właściwie odmówił wydania wnioskującym K. C. i H. C. zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie w prawo własności prawa użytkowania wieczystego opisanej nieruchomości gruntowej. Organ II instancji dodał, że skoro z posiadanych przez Prezydenta W. ewidencji, rejestrów i innych danych wynika, że w przedmiotowym budynku mieszkalnym aż 52 lokale spośród 96 wyodrębnionych lokali stanowią lokale niemieszkalne, to organ pierwszej instancji nie miał podstaw do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawców. Podkreślono przy tym, że przedmiotem postępowania w sprawie wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 4 u.p.p.u.w. nie może być weryfikacja prawidłowości czy zgodności ze stanem rzeczywistym informacji wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów czy innych źródeł danych. SKO wskazało, że w konsekwencji zarówno organ I, jak i II instancji nie mogły przeprowadzić postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia czy stan i charakter lokali znajdujących się w budynku posadowionym na przedmiotowej nieruchomości gruntowej opisany w ewidencjach, rejestrach czy innych źródłach danych, w tym księgach wieczystych, jest zgodny ze stanem rzeczywistym. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli K. C. i H. C., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: 1/ art. 1 ust. 2 u.p.p.u.w. poprzez dokonanie nieprawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego przez organ i wadliwe przyjęcie, że nie było podstaw do wydania zaświadczenia; 2/ art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 218 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia stanu faktycznego na dzień 1 stycznia 2019 r. i tym samym zaniechanie zbadania czy w tym dniu działka stanowiła grunt zabudowany na cele mieszkaniowe. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że w zakresie spełnienia przez przedmiotową nieruchomość kryteriów przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności decydujący pozostaje cel zabudowy, nie zaś parametry użytkowe czy techniczne. Podniesiono przy tym, że przedmiotowy budynek to budynek wielorodzinny złożony z lokali mieszkalnych i komórek lokatorskich pełniących funkcje mieszkalne. Przywołane w księdze wieczystej tego budynku lokale użytkowe – komórka (tylko część komórek w tym budynku jest wydzielona) są de facto komórkami lokatorskimi i są wykorzystywane do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Zgodnie z dokumentacją techniczną przedmiotowego budynku istniejąca zabudowa jest zabudową na cele mieszkalne i tak też w całości jest wykorzystywany. Skarżący podkreślili, że na dzień ustanowienia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowy budynek mieszkalny został wybudowany na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, w którym znajduje się łącznie 96 wyodrębnionych lokali w tym 44 lokale mieszkalne i 52 lokale niemieszkalne. Jest to zatem budynek mieszkalny wielorodzinny, wykorzystywany na cele mieszkaniowe i tą okolicznością, zdaniem skarżących, organ winien się kierować. Dodali, że nie ma znaczenia czy w danym budynku można mieszkać tylko okresowo, czy też przez cały rok i w jakim zakresie oraz w jaki sposób można zaspokoić w nim ogólnie pojęte potrzeby związane z pobytem lub zamieszkiwaniem, ale ważne jest to, czy został on wybudowany i jest wykorzystywany na cele mieszkaniowe. Autorzy skargi wskazali przy tym, że organy nie dopełniły obowiązku ustalenia stanu faktycznego na dzień 1 stycznia 2019 r., bowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wyczerpująco pozwala przyjąć, że przedmiotowa nieruchomość w dacie wejścia w życie ustawy o przekształceniu była zabudowana na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.p.p.u.w., przy czym posadowiony na niej budynek nieprzerwanie jest wykorzystywany na ten cel. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu ze wskazaniem, że motywy i przyczyny rozstrzygnięcia sprawy zostały wyczerpująco przedstawione i wyjaśnione w uzasadnieniu kwestionowanego przez skarżących postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 27 marca 2024 r., utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta W. o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej we W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], AM-[...] , obręb [...]. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowią przepisy przywołanej już wcześniej ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (u.p.p.u.w.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Pojęcie gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe zostało z kolei zdefiniowane w art. 1 ust. 2 przywołanego aktu, zgodnie z którym, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (art. 1a ustawy). Przekształcenie potwierdza się następnie w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 ustawy). Wydanie zaświadczenia następuje z urzędu lub na wniosek, co z kolei wynika z art. 4 ust. 2 ustawy. Zaświadczenie stanowi czynność materialnotechniczną organu polegającą na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a organ wydaje zaświadczenie, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W orzecznictwie podkreśla się, że zaświadczenie jest przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej dokonywanym, w myśl art. 218 § 1 k.p.a., w oparciu o posiadane rejestry i ewidencje bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu. Stosownie jednak do art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Postępowanie to ma jedynie charakter pomocniczy, uproszczony i odformalizowany (zob. wyrok WSA w Krakowie z 16 listopada 2017 r., III SA/Kr 620/17, CBOSA) i nie podlega rygorom pełnego postępowania dowodowego określonego treścią art. 75, art. 7 k.p.a.. Wskazuje się, że przedmiotem takiego postępowania są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów lub innych danych lub wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów albo stanu prawnego którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane. W związku z powyższym podkreśla się, że w tym postępowaniu uproszczonym, organ może i powinien wykorzystać wszystkie dane zawarte w posiadanej dokumentacji. Zadanie organu sprowadzające się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych ewidencji, rejestrów i innych danych czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego którego poświadczenia się domaga, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane oraz ustalenia ewentualnych dysponentów tych danych, powinno być także przeprowadzone w sposób rzetelny i kompletny. Powinno obejmować całość zasobów posiadanych przez urząd danego organu, w tym także archiwalnych, które mogłyby wskazywać na fakty bądź stany prawne, których potwierdzenia wnioskodawca żąda. Prowadzenie tego postępowania może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych danych (por. Komentarz do kpa, wyd. II pod redakcją Hanny Knysiak-Molczyk). Powyższe reguły obowiązują przy wydawaniu obu rodzajów wymienionych w art. 217 § 1 k.p.a., zaświadczeń. Zastrzec jednak należy, że zakres koniecznego, (choć nadal uproszczonego) postępowania, w przypadku zaświadczeń przewidzianych prawem, zakreślać może także przepis szczególny. W rozpoznawanej sprawie takie szczególne regulacje zawarte są w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. To właśnie z tych przepisów wynika obowiązek potwierdzenia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w formie zaświadczenia, które stanowi podstawę wpisu prawa własności w księdze wieczystej. Z zaskarżonego postanowienia wynika, że organ odmówił wydania przedmiotowego zaświadczenia, gdyż nieruchomość gruntowa oznaczona jako działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, w którym wyodrębnionych zostało 96 lokali, w tym 44 lokale mieszkalne i 52 lokale niemieszklane. Ustalenia te poczynione zostały na podstawie księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości gruntowej oraz treści wymienionych w niej ksiąg wieczystych prowadzonych dla wskazanych lokali niemieszkalnych. Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość gruntowa jest zabudowana budynkiem w którym lokale mieszalne nie stanowią co najmniej połowy liczby lokali. Należy zgodzić się z organem, że niewątpliwie taki stan nie odpowiada wprost przesłance z art. 1 ust.1 pkt 2 u.p.p.u.w. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można jednak pomijać, że jak wynika z wpisów znajdujących się w przywołanych przez organ księgach wieczystych owe lokale niemieszkalne stanową "komórki" o niewielkiej powierzchni (w większości około 3 – 3,5 m2) – jak twierdzą skarżący - komórki lokatorskie przeznaczone do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. W związku powyższym należy zwrócić uwagę na aspekt funkcjonalny definicji gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe wynikający z art. 1 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy. Przez nieruchomości zabudowane na cele mieszkaniowe ustawodawca rozumie bowiem również nieruchomości zabudowane budynkami o których mowa w pkt 1 i 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Skład orzekający podziela stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 28 października 2020 r. II SA/Kr 956/20 (CBOSA), że skoro (według przywołanego przepisu), np. garaże, inne obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, bez względu na ich "prawną konstrukcję", (bo tej ustawodawca nie określa) nie są traktowane jako przeciwstawne lokalom mieszkalnym, lecz jako uzupełniające funkcję mieszkaniową, to oznacza, że także komórki, które służą mieszkańcom budynku, nie mogą wchodzić w zakres rozliczenia przewidzianego w art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy. Celem ustawy z 2018 r. jest umożliwienie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów mieszkalnych z towarzyszącą im infrastrukturą funkcjonalnie związaną z budynkami mieszkalnymi. Istotą regulacji jest więc objęcie przekształceniem budynków mieszkalnych, a wyłączenie budynków o innym charakterze. Ustawodawca przyjął cezurę liczbową, która decyduje o mieszkaniowym charakterze budynku w rozumieniu tejże ustawy (co najmniej połowa lokali mieszkalnych). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy o charakterze budynku miałaby natomiast decydować liczba lokali niemieszkalnych składających się, jak wynika w wpisów w księgach wieczystych, z jednej izby "komórki" (por. przykładowo wpisy w KW nr [...], [...]). W istocie decydująca byłaby więc liczba komórek, które wszak co do zasady pełnią w stosunku do mieszkań rolę służebną i są z nimi związane. W takiej sytuacji trafne jest stanowisko, że stosowanie omawianych przepisów nie może prowadzić do paradoksu wyrażającego się w tym, że uznaje się za objęte przekształceniem znajdujące się nawet poza budynkiem zasadniczym np. budynki gospodarcze, czy garaże, a fakt istnienia w budynku "wyodrębnionych" komórek w ogóle wyklucza taką możliwość. Ze względu na wskazany cel ustawy, zasadnym jest zatem przyjęcie, że pomimo "wyodrębnienia" jako lokali niemieszkalnych komórek które są funkcjonalnie powiązane z lokalami mieszkalnymi (należą do właścicieli mieszkań i służą celom mieszkaniowym) nie powinny one wchodzić w zakres rozliczenia objętego art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy. Potwierdzeniem powyższego stanowiska zdaje się być pogląd prezentowany w orzecznictwie, mający swoje oparcie w wykładni celowościowej a opowiadający się za przyjęciem funkcjonalnego rozumienia pojęcia "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe". W tym ujęciu, tak rozumianą nieruchomością jest nie tylko grunt zabudowany budynkami mieszkalnymi i wyodrębniony poprzez założenie księgi wieczystej, ale może być również grunt niezabudowany bezpośrednio budynkami mieszkalnymi i mający urządzoną inną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym budynkami mieszkalnymi, w szczególności poprzez lokalizację na nim urządzeń budowlanych związanych z tymi budynkami o jakich mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy (por. np. NSA w wyroku z dnia 22 marca 2024 r. I OSK 2448/20, CBOSA). Dodatkowym argumentem jest to, że w przypadku gdyby w takim samym budynku istniała taka sama liczba komórek ale niewyodrębnionych, nie byłoby przeszkody w wydaniu zaświadczenie o przekształceniu. W istocie stanowiłoby to różnicowanie praw podmiotowych wedle zupełnie nierelewantnego kryterium, co z kolei stoi w sprzeczności z zasadą równości wobec prawa (art. 2 Konstytucji RP). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że konieczna jest weryfikacja stanowiska organu, który dokonał oceny charakteru przedmiotowej nieruchomości gruntowej z pominięciem przedstawionej wykładni. Mając na względzie doniosłe skutki prawne z jakimi w przypadku ustawy o przekształceniu ustawodawca łączy zaświadczenie (podstawa ujawnienia własności w księdze wieczystej) zaakcentować wypada, że postępowanie zapoczątkowane wnioskiem o przekształcenie musi być w "koniecznym zakresie" przeprowadzone wnikliwie. Jak wcześniej zaznaczono winno ono uwzględniać całość zasobów posiadanych przez urząd danego organu, w tym także archiwalnych, które mogłyby wskazywać na fakty bądź stany prawne, których potwierdzenia dotyczy wniosek. W przekazanych Sądowi aktach sprawy znajdują się wydruki z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości gruntowej oraz wydruki z uproszczonego wypisu z rejestru gruntów i informacja z kartoteki budynków, co oznacza, że organy oparły się tylko na danych figurujących w tych rejestrach bez sięgnięcia do innej dokumentacji pozostającej w dyspozycji Prezydenta, jak chociażby architektoniczno-budowlanej. Ograniczony zakres postępowania wyjaśniającego, które poprzedza wydanie zaświadczenia nie oznacza jednak, że wyłączona jest możliwość badania – oczywiście w ramach posiadanych ewidencji, rejestrów i innych danych – ewentualnego istnienia i charakteru powiązań lokali wyodrębnionych i nie wyodrębnionych znajdujących się w przedmiotowym budynku a to wskazuje na konieczność przeprowadzenia szerszej analizy posiadanych przez organ danych. W niniejszej sprawie takiego badania organy nie przeprowadziły (wskazują na to akta sprawy), co wynikało z pominięcia przedstawionej w wyroku wykładni art. 1 ust. 2 i ust. 3 u.p.p.u.w. W efekcie więc postanowienie o odmowie wydania wnioskowanego zaświadczenia należy uznać za przedwczesne. Z tych względów Sąd stwierdził, że konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego nie tylko zaskarżonego postanowienia ale także postanowienia organu I instancji. W ponownym postępowaniu właściwy organ rozpozna wniosek skarżących z uwzględnieniem oceny prawnej wynikającej z niniejszego wyroku jak też sięgając do całości dostępnych zasobów danych istotnych w kontekście zgłoszonego wniosku. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 134 i art. 135 p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach wydane zostało na podstawie art. 200 ww. ustawy.