II SA/Wr 45/06

Sygnatura akt II SA/Wr 45/06 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 października 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Cisek-sprawozdawca Sędziowie: Sędzia NSA Julia Szczygielska Asesor WSA Olga Białek Protokolant Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2006 r. sprawy ze skargi J. Sz. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego lokalizacji budynku stolarni, zespołu wiat, pomieszczenia traka wraz z urządzeniami traka przy granicy posesji w Z. Ś., ul. K. [...] i ul. K. [...]; oddala skargę Sygnatura akt II SA/Wr 45/06 U Z A S A D N I E N I E W dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. Ś. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. wydał decyzję nr [...], którą umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek B. i J. Sz., dotyczące lokalizacji budynku stolarni, zespołu wiat, pomieszczenia traka wraz z urządzeniami traka przy granicy posesji Z. Ś. ul. K. [...] i ul. K. [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż w dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. Ś. wydał decyzję nr [...], którą umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne wszczęte w dniu 22 listopada 2004 r. na podstawie wniosku B. i J. Sz. z dnia [...] (sygn. akt [...]) dotyczące lokalizacji budynku stolarni, zespołu wiat, pomieszczenia traka wraz z urządzeniami traka przy granicy posesji Z. Ś. ul. K. [...] i ul. K. [...]. Z powyższą decyzją nie zgodzili się wyżej wymienieni, w związku z czym wnieśli od niej odwołanie. Organowi I instancji zarzucono błędy w rozumowaniu jak i rozstrzygnięciu merytorycznym. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją nr [...] z dnia [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownej analizie zgromadzonego materiału dowodowego i przeprowadzonym dodatkowym postępowaniu administracyjnym, organ II instancji stwierdził, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek B. i J. Sz. z dnia [...] . W powyższym wniosku skarżący poinformowali organ pierwszej instancji, iż nabyli działkę nr [...] w Z. Ś. przy ul. K. [...] i poprosili o uznanie ich za stronę w sprawie G. i R. B.. Ponadto wskazali, iż Państwo B. na granicy działek wybudowali halę produkcyjną wraz z szeregiem wiat oraz trak do cięcia drewna, niezgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego – bez Sygnatura akt II SA/Wr 45/06 wymaganych zezwoleń, a co najistotniejsze bez zgody właściciela przyległej posesji. W dalszej argumentacji wniosku skarżący stwierdzili, iż wyżej wymienione obiekty kolidują z ich planem zagospodarowania nieruchomości w Z. Ś. przy ul. K. [...], a wręcz ją uniemożliwiają, a według miejscowego planu zagospodarowania terenu, tereny te przewidziane są jako tereny rolno – mieszkaniowe. W związku z wyżej wymienionym wnioskiem, organ pierwszoinstancyjny w dniu [...] zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego wszczął postępowanie administracyjne w zakresie dotyczącym lokalizacji budynku stolarni, zespołu wiat, pomieszczenia traka wraz z urządzeniami traka przy granicy posesji Z. przy ul. K. [...] i ul. K. [...]. Po dokonaniu czynności kontrolno – sprawdzających stwierdzono, że właściciele nieruchomości w Z. Ś. przy ul. K. [...] na granicy z nieruchomością w Z. Ś. przy ul. K. [...] (numery ewidencyjne działek [...] i [...]) wybudowali wyżej wymienione obiektu budowlane. Stwierdzono jednocześnie, że w sprawie budowy przedmiotowych obiektów organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji prowadził postępowanie z zakresu samowoli budowlanej. Postępowanie to zostało wszczęte w 1999 r. na wniosek ówczesnego użytkownika nieruchomości w Z. Ś. przy ul. K. [...] – D. G. i zakończyło się ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] utrzymaną w mocy przez organ II instancji – D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] nr [...]. W sentencji decyzji organu I instancji zobowiązano właściciela nieruchomości w Z. Ś. przy ul. K. [...] – G. i R. B. do uzyskania od właściwego organu budowlanego pozwolenia na użytkowanie wyżej wymienionych obiektów budowlanych. Ponadto wskazano, iż w obrocie prawnym znajduje się ostateczna decyzja nr [...] z dnia [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Ś., udzielająca G. i R. B. pozwolenie na użytkowanie obiektów objętych zakresem tego postępowania administracyjnego. Sygnatura akt II SA/Wr 45/06 Organ I instancji wskazał, że skoro organ ten już przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie legalizacji obiektów objętych wnioskiem B. i J. Sz., które zostało zakończone ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...], która znajduje się w obrocie prawnym, to zgodnie z obowiązującym prawem funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji odnoszącej się do stanu faktycznego objętego wnioskiem B. i J. Sz. i zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia [...] warunkuje bezprzedmiotowość ponownie prowadzonego postępowania. Okoliczność ta, zdaniem organu I instancji, stanowi samoistną przesłankę opisaną w przepisie art. 105 § 1 k.p.a. decydującą o konieczności umorzenia tego postępowania. Dalsze procedowanie w sprawie już rozstrzygniętej inna decyzją stanowi kwalifikowaną wadę prawną, o której mowa w treści art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. – organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Jednocześnie organ I instancji, nadmienił, że wniosek dotyczący uznania B. i J. Sz. za stronęw sprawie G. i R. B. zostanie rozpatrzony w odrębnym postępowaniu. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli B. i J. Sz., w którym podnieśli, iż nie uwzględniono ich sprzeciwu do zalegalizowania samowoli budowlanej na sąsiedniej działce poprzez udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Dodatkowo podnieśli, iż po raz pierwszy w zaskarżonej decyzji od początku postępowania zostali oni powiadomieni, że rozpatrywanie spraw samowoli budowlanej jest bezprzedmiotowe, ponieważ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. Ś. wydał już decyzję nr [...] z dnia [...] o pozwoleniu na użytkowanie wybudowanych obiektów, a także, że wniosek o uznanie skarżących za stronę w sprawie G. i R. B., zostanie rozpatrzony w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Skarżący uważają za błąd w postępowaniu, w którym na początku legalizuje się samowole budowlane, wydaje się pozwolenie na użytkowanie obiektów, a następnie rozpatruje się, czy przysługuje skarżącym przymiot strony w postępowaniu, czy też nie. Sygnatura akt II SA/Wr 45/06 Skarżących ponadto zastanowił fakt wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego nr [...] z dnia [...] pomimo wcześniejszych pism z dnia [...] oraz z dnia [...], w których jako właściciele działki nr [...], poinformowali organ I instancji o znajdujących się tam obiektach wybudowanych bez żadnych pozwoleń na budowę, które ponadto są niewłaściwie zlokalizowanie, częściowo na działce sąsiedniej należącej do skarżących. Skarżący dodali, iż zakładając iż Państwo B. wypełnili zobowiązania nałożone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Ś. decyzją Nr [...] z dnia [...], która została zmieniona w części dotyczącej terminu realizacji obowiązków decyzją [...] nr [...]) oraz obowiązki wynikające z art. 56 Prawa budowlanego, to uważają oni, że nie zostały uszanowane przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz.U nr 75, poz. 690 ze zmianami), to jest przepisy § 12, 271, 273 tegoż rozporządzenia. Powoduje to, że lokalizacja tych obiektów nawet na granicy działki w zdecydowany sposób ograniczy, a nawet uniemożliwi zagospodarowanie działki skarżących zgodnie z wymogami powołanego powyżej rozporządzenia, na co się skarżący nie zgadzają. W dniu [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. na postawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż po dokonaniu wnikliwej i całościowej analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz argumentacji zamieszczonej w odwołaniu, należy uznać zgromadzony materiał dowodowy za wystarczający dla dokonania analizy stanu faktycznego i prawnego, a w związku z tym nie można z tego powodu uchylić decyzji organu I instancji i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy podzielił pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji organu I instancji. Jednakże dodał, iż błędny jest zapis zawarty w uzasadnieniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Ś. nr Sygnatura akt II SA/Wr 45/06 [...] dotyczący uznania skarżących za stronę w sprawie Państwa G. i R. B., które rozpatrzone będzie w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Zgodnie bowiem z obowiązującymi przepisami, na które została zwrócona uwaga w decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. nr [...] z dnia [...], brak jest podstaw prawnych do wydania odrębnej decyzji tylko w przedmiocie uznania za stronę. J. Sz. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na powyższą decyzję zarzucając organom administracji powierzchowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej legalizacji samowoli budowlanych. Skarżący ponadto wskazał, iż organ nadzoru budowlanego nie miał prawa wydać decyzji legalizującej samowole budowlane ponieważ inwestor nie wykonał obowiązków wynikających z decyzji nr [...] z dnia [...] w nałożonym nieprzekraczalnym terminie do dnia 30 marca 2001 r. Dowodem w tej sprawie, zdaniem skarżącego, jest fakt wystawienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Ś. upomnienia z dnia 3 sierpnia 2004 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł do Sądu odpowiedź na skargę wraz z wnioskiem o oddalenie skargi, jednocześnie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne i określone ustawowo postanowienia (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. Sygnatura akt II SA/Wr 45/06 zm.), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei art. 147 § 1 przywoływanej wyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W niniejszej sprawie sąd nie dostrzegł istotnych wad i uchybień a zatem skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] utrzymująca w mocy decyzje organu I instancji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia, jako bezprzedmiotowego, postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek B. i J. Sz. dotyczącego lokalizacji budynku stolarni, zespołu wiat, pomieszczenia traka wraz z urządzeniami traka przy granicy posesji Z. Ś. przy ul. K. [...] i ulicy K. [...]. Z materiału dowodowego zawartego w aktach administracyjnych sprawy wynika, iż skarżący wraz z żoną złożyli wniosek, w którym zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Ś. o uznanie ich za stronę w postępowaniu toczącym się przed organem nadzoru budowlanego I instancji w stosunku do G. i R. B. w sprawie budowy obiektów budowlanych na terenie posesji Z. Ś. przy ul. K. [...]. Sąd w pełni podziela pogląd organów administracyjnych obu instancji, iż słuszna była decyzja umarzająca postępowanie dotyczące wybudowania w sposób samowolny przedmiotowych obiektów, albowiem należy zauważyć, iż w chwili Sygnatura akt II SA/Wr 45/06 obecnej obiekty te mają przymiot legalności i nie mogą być traktowane jako samowole budowlane, ponieważ zostały one zalegalizowane w wyniku przeprowadzonej procedury legalizacyjnej przewidzianej w Prawie budowlanym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. Ś. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] nr [...] słusznie wskazał, iż dalsze procedowanie w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją stanowi kwalifikowaną wadę prawną, o której mowa w treści przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., który stanowi, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inna decyzją ostateczną. Przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., rozciągając te gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia. Zaznaczyć należy, iż chodzi o wydanie kolejno następujących po sobie decyzji załatwiających sprawę co do istoty. Jeżeli bowiem, jak jest to w niniejszej sprawie, zostanie wydana decyzja o umorzeniu postępowania wszczętego w sprawie już załatwionej decyzją ostateczną, to brak będzie podstaw do stwierdzenia jej nieważności, bo kończy ona w danej instancji postępowanie bezprzedmiotowe zgodnie z art. 105 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. W przedmiotowej sprawie zwrócić należy uwagę na trzy okoliczności, które mają istotny wpływ na ustalenie kręgu stron przedmiotowego postępowania. W tym miejscy Sąd podziela w pełni pogląd wyrażony przez organ II instancji, iż - pierwszą z nich będzie data nabycia przedmiotowej nieruchomości przez skarżących, - drugą jest zawisłość sprawy przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, - a trzecią jest przepis prawa materialnego na podstawie którego prowadzonej jest postępowanie. Sygnatura akt II SA/Wr 45/06 W przedmiotowej sprawie organy administracyjne dokonały niezbędnych ustaleń, z których wynika, iż sprawa samowoli budowlanej została rozstrzygnięta ostateczną decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. nr [...] z dnia [...], która uchyliła decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu, wyznaczając jednocześnie nowy termin realizacji obowiązków do dnia 31 lipca 2001 r.; w pozostałej części utrzymując w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...] nr [...]. Z powyższego wynika brak przesłanki zawisłości sprawy przed organami nadzoru budowlanego. Sąd także podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż skarżący nabyli działkę nr [...] przy ul. K. [...] w Z. Ś. na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] nr [...], a więc po wydaniu ostatecznej decyzji w sprawie samowoli budowlanej. Zatem, jak też wskazał organ II instancji, należało stwierdzić, iż wniosek skarżącego i jego żony o uznaniu za stronę wobec wszczęcia postępowania należało potraktować jako bezprzedmiotowy i tym samym umarzyć postępowanie wnioskowe. Podkreślenia wymaga, iż przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane jest przepisem lex specjalis w stosunku do przepisu art. 28 k.p.a. Po nowelizacji dokonanej w dniu 27 marca 2003 r. ograniczył on krąg podmiotów mogących mieć w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie status strony, tylko do inwestora. Przepis ten jest przepisem bezwzględnie obowiązującym, przez co wykluczył w sprawach z zakresu pozwoleń na użytkowanie, możliwość traktowania, jako stronę postępowania, inne poza inwestorem podmioty. Powyższe oznacza jednoznacznie, iż traktowanie w przedmiotowej sprawie wnioskodawców jako stronę postępowania wypełniłoby znamiona rażącego naruszenia prawa i musiałoby skutkować stwierdzeniem nieważności takiej decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 718) w przepisie art. 7 ust. 1 stanowi, iż do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej Sygnatura akt II SA/Wr 45/06 sprawie, fakt wszczęcia przedmiotowej sprawy wraz ze złożeniem wniosku z dnia 15 listopada 2004 r. – po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej Prawo budowlane, oznacza, że zastosowanie ma wyżej wskazana, powstała w wyniku nowelizacji, norma prawna. Sąd także podziela pogląd organu odwoławczego, iż wnioskodawcy mimo złożenia pism z dnia 12 września 2004 r. i 9 listopada 2004 r., nie mogą żądać uznania ich za stronę w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, albowiem stroną w tym postępowaniu zgodnie z brzmieniem przepisu art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane jest wyłącznie inwestor. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu I instancji wyrażonym w decyzji z dnia [...] nr [...], zgodnie z którym uznanie skarżącego oraz jego żony za stronę w sprawie Państwa G. i R. B. zostanie rozpatrzone w trakcie odrębnego postępowania administracyjnego, albowiem zgodnie z obowiązującymi przepisami brak jest podstaw prawnych do wydania odrębnej decyzji w przedmiocie jedynie uznania skarżącego za stronę. Kwestia ta jest bowiem każdorazowo rozstrzygana przy okazji wszczynania konkretnego postępowania. Reasumując, Sąd stwierdza, iż sprawy samowoli budowlanej oraz udzielenie pozwolenia na użytkowanie zostały rozstrzygnięte w sposób ostateczny i posiadają one przymiot powagi rzeczy osądzonej, a w związku z czym merytoryczne rozpoznawanie sprawy we wskazanych zakresach orzekania należy uznać za prawnie niedopuszczalne, a co za tym idzie postępowanie wnioskowe należało umorzyć. W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, iż kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazała, aby decyzja ta naruszała obowiązujące przepisy prawa i to w stopniu wymagającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Podkreślić ponownie należy, iż sąd administracyjny jest właściwy jedynie do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i nie ma prawa oceniania jej pod innymi względami. Nie ma też prawa sąd do oceniania słuszności obowiązujących przepisów i przyjętych w nich rozwiązań prawnych. Dlatego też stwierdzając, że zaskarżona Sygnatura akt II SA/Wr 45/06 decyzja jest zgodna z obowiązującym prawem, nie ma możliwości poddawania jej ocenie pod kątem słuszności, czy sprawiedliwości społecznej. W tej sytuacji zgodnie z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w sentencji.