II SA/Wr 45/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Dominik Dymitruk po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] w J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 24 lipca 2024 r. nr SKO.SO/41/39/24 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o nakazaniu usunięcia odpadów uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 14 czerwca 2024 r. nr SKO.SO/41/21/24. Przedmiotem skargi Fundacji G. (dalej: Fundacja, strona skarżąca) jest wskazane w sentencji postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze (dalej: organ, SKO), którym utrzymane zostało w mocy postanowienie tego organu z dnia 14 czerwca 2024 r., nr SKO.SO/41/21/24, odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną SKO z dnia 28 listopada 2022 r. w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, tj. z terenu działki nr [...], obręb [...], J. [...]. Powyższe rozstrzygnięcia wydane zostały w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Pismem z dnia 1 marca 2024 r., podpisanym przez S. J., Fundacja wniosła o wznowienie postępowania w wymienionej wyżej sprawie wskazując, że w toku tego postępowania nie miała organu. Wyjaśniała, że kadencja zarządu Fundacji trwa 3 lata, zaś M. G. powołany został na prezesa Fundacji w 2013 r. i nie został powołany na następną kadencję. Fundacja zatem nie miała organu od 2016 r. – w tym czasie M. G. zajmował się sprawami rodzinnymi, a w okresie pandemii opiekował się matką. Strona skarżąca zaznaczyła, że sprawa organów Fundacji była wyjaśniana w KRS, który nakazał wyłonienie organów Fundacji, to jest Rady Fundacjii zarządu z uwagi na wykreślenie zarządu z KRS po wygaśnięciu mandatów. Z powyższych powodów, w ocenie strony skarżącej, zasadnym było wznowienie postępowania administracyjnego, które prowadzone było w 2022 r., gdyż w postępowaniu tym z ramienia Fundacji, która w tym czasie nie miała organu powołanego do reprezentacji, brał udział jedynie M. G. Celem ustalenia warunków formalnych ww. wniosku przez podpisanie przez osobę umocowaną do działania w imieniu Fundacji, SKO skierowało wezwanie o przedłożenie stosownych dokumentów. Kolejne wezwania dotyczyły ustaleń związanych z rozbieżnościami dokumentów Fundacji z zapisami w KRS i prawidłowości powołania S. J. na członka zarządu. Ostatecznie organ w ramach własnych ustaleń dokonał przeglądu akt w Krajowym Rejestrze Sądowym i sporządził kopie ich zawartości. Przystępując do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego organ powołał w pierwszej kolejności przesłanki podjęcia tego trybu nadzwyczajnego, zawarte w art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa). Zwrócił uwagę na treść art. 148 § 1 kpa, zgodnie z którym podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zaznaczył przy tym, że w przypadku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa – braku udziału strony w postępowaniu bez własnej winy – termin ten biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Jako podstawę swojej właściwości co do wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia SKO powołało art. 150 § 1 kpa. Na podstawie powołanych wyżej przepisów organ stwierdził, że zobligowany był do odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z 28 listopada 2022 r. z uwagi na złożenie wniosku w tym przedmiocie z naruszeniem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 kpa. O decyzjach wydanych w obu instancjach Fundacja wiedziała w toku postępowania zarówno przed Prezydentem Miasta J., jak i przed SKO. Organ zwrócił uwagę, że strona skarżąca domagając się wznowienia postępowania administracyjnego, które prowadzone było w 2022 r., zupełnie pomija treść wpisów dokonanych w KRS oraz przepisy ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 685 ze zm. – dalej: ustawa o KRS). Wskazał, że w aktach sprawy przekazanych przez Prezydenta J. znajduje się odpis KRS, z którego wynika, że jako prezes zarządu wpisany był M. G., który w toku postępowania reprezentował Fundację, składając w jej imieniu pisma, odwołanie i powołując się na pełnioną funkcję. SKO z kolei ustaliło na podstawie pobranego wydruku pełnego odpisu KRS, że M. G. wpisany został do rejestru w dniu 19 grudnia 2013 r. Wykreślenia jego nazwiska dokonał sąd rejestrowy z urzędu na podstawie art. 12 ust. 3 i art. 24 ust. 6 ustawy o KRS z dniem 23 października 2023 r. Zatem – zdaniem organu – dopiero z tym dniem ujawnione zostało, że M. G. przestał pełnić funkcje prezesa zarządu Fundacji. Wobec powyższego organ stwierdził, że postępowanie zakończone ostatecznie decyzją z dnia 28 listopada 2022 r. prowadzone było w całości w 2022 r. i M. G. działał w tym postępowaniu jako ujawniony w KRS prezes zarządu. Decyzje obu instancji zostały też doręczone do jego rąk. Przesyłkę z ww. decyzją podjął M. G. osobiście w dniu 8 grudnia 2022 r. Natomiast z akt sprawy nie wynika, aby w jakimkolwiek momencie postępowania administracyjnego M. G. lub jakakolwiek inna osoba czy organ poinformowały organy prowadzące to postępowanie o utracie statusu prezesa zarządu. SKO zauważyło, iż zgodnie z art. 14 ustawy o KRS podmiot obowiązany do złożenia wniosku o wpis do rejestru (tu: wykreślenie prezesa zarządu) nie może powoływać się wobec osób trzecich działających w dobrej wierze na dane, które nie zostały wpisane do Rejestru lub uległy wykreśleniu z rejestru. Zwróciło również uwagę na treść art. 17 ust. 1 ustawy o KRS, na podstawie którego domniemywa się, że dane wpisane do Rejestru są prawdziwe, oraz na ust. 2 tego artykułu, zgodnie z którym jeżeli dane wpisano do Rejestru niezgodnie ze zgłoszeniem podmiotu lub bez tego zgłoszenia, podmiot ten nie może zasłaniać się wobec osoby trzeciej działającej w dobrej wierze zarzutem, że dane te nie są prawdziwe, jeżeli zaniedbał wystąpić niezwłocznie z wnioskiem o sprostowanie, uzupełnienie lub wykreślenie wpisu. Na potwierdzenie swojego stanowiska powołał postanowienie NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 1445/08, w którym Sąd stwierdził, że uchwała o odwołaniu członka zarządu staje się skuteczna wobec osób trzecich – w tym sądów – w chwili wpisania tej zmiany do Krajowego Rejestru Sądowego. Przytoczone zostały też inne orzeczenia sądów wydane na tle ww. przepisów ustawy o KRS. Z powyższego SKO wywiodło, że doręczenie decyzji ostatecznej z dnia 28 listopada 2022 r. było skuteczne, a tym samym Fundacja uzyskała wiedzę o tym rozstrzygnięciu. Stąd też organ przyjął, że miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie upłynął z dniem 8 stycznia 2023 r. Tymczasem wniosek Fundacji został złożony 1 marca 2024 r., w związku z czym nie może skutkować wznowieniem postępowania. Końcowo organ zaznaczył, że wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa może nastąpić wyłącznie na wniosek strony – podjęcie tego trybu z urzędu jest niedopuszczalne. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem podtrzymało swoje stanowisko. W skardze wniesionej do tutejszego Sądu Fundacja podniosła, że SKO nie ustaliło w sprawie stanu faktycznego, to jest że wygaśnięcie mandatu przeoczyła i strona skarżąca, i sąd rejestrowy i nie był to ukrywany zamiar Fundacji, więc nie miało miejsca wprowadzenie w błąd. Nie został też ustalony stan prawny – organ nie dokonał bowiem wykładni art. 14 i art. 17 ust. 2 ustawy o KRS: definicji osoby trzeciej i przede wszystkim wskazania, ze przepisy te dotyczą podmiotów, które umyślnie ukrywają wadliwy wpis, nie zgłaszając uchwały, ukrywając ją lub nie reagują na postanowienia zawierające zły wpis – tylko wtedy sąd rejestrowy nie ma możliwości kontroli wadliwego wpisu. Strona skarżąca zwróciła uwagę, że powołane przepisy ustawy o KRS dotyczą sytuacji, gdy kontrolę nad odpowiednimi wpisami w KRS ma wyłącznie strona. Natomiast w kwestii upływu kadencji w Fundacji i wygaśnięcia mandatu członka zarządu sąd rejestrowy miał wiedzę i z urzędu winien był dokonać zmian w Rejestrze. Zatem, zdaniem Fundacji, to sąd rejestrowy zaniedbał wykreślenia M. G. z KRS. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w sprawie. W kolejnych pismach procesowych Fundacja powtórzyła argumentację skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Spór pomiędzy stronami sprowadza się do dwóch kwestii: skuteczności zapisów w KRS w zakresie osób uprawnionych do reprezentowania Fundacji wobec organów prowadzących postępowanie administracyjne oraz zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, który został unormowany w art. 148 § 1 i 2 kpa. Powołany przepis art. 148 w § 1 stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast zgodnie z § 2, termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 (brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy) biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Jak wynika z przytoczonej wyżej regulacji prawnej, termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, który jako jego podstawę wskazuje art. 145 § 1 pkt 4 kpa, uzależniony jest od ustalenia momentu, w którym to strona dowiedziała się o decyzji. SKO uznało jako ten właśnie moment doręczenie decyzji z 28 listopada 2022 r. osobiście M. G., który – zgodnie z poczynionymi ustaleniami organu – nie był wówczas uprawniony do działania w imieniu Fundacji. W tym kontekście rozważenia wymaga nie tylko, czy M. G., pomimo braku umocowania, był osobą uprawnioną do odbioru przesyłki i tym samym, czy właściwie został określony termin do złożenia podania o wznowienie postępowania, ale także w konsekwencji, czy tak doręczone decyzje organów obu instancji weszły do obiegu prawnego. Poza tym zwrócić należy uwagę, że w dacie ustalonej przez organ jako ostatni dzień terminu do złożenia podania Fundacja nie mogła dokonać tej czynności skutecznie z powodu braku organu, który byłby uprawniony do jej reprezentowania. Zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 166), fundację na zewnątrz reprezentuje zarząd fundacji. Jest to jedyny organ, któremu ustawa przyznaje kompetencje do występowania w imieniu fundacji – nie dysponują nim żadne inne osoby będące piastunami tego lub innego organu fundacji, a tym bardziej jej fundator, którego rola kończy się po zarejestrowaniu fundacji i uzyskaniu przez nią osobowości prawnej (zob. wyrok SN z dnia 27 listopada 2020 r., sygn. akt I CSK 756/18, publ. OSNC 2021/10/66). W rezultacie brak organu, poprzez który fundacja podejmuje działania, skutkuje utratą jej zdolności do czynności prawnych. Okoliczność taka powstała w toku postępowania administracyjnego obliguje organ administracyjny do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 3 kpa – w przeciwnym razie strona zostałaby pozbawiona prawa do czynnego udziału w postępowaniu, będącego jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej. Z kolei zgodnie z art. 103 kpa, zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie, co również jest uzasadnione wskazaną wyżej zasadą, sformułowaną w art. 10 kpa. Przypomnieć należy, że zgodnie z tym przepisem, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Mogą odstąpić od tej zasady tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Jednak w takiej sytuacji organ administracyjny obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od tej zasady. Treść i znaczenie powyższych unormowań dotyczących zawieszenia postępowania i wstrzymania biegu terminów powinny zostać uwzględnione na gruncie okoliczności niniejszej sprawy, właśnie przede wszystkim z uwagi na prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu. Strona bowiem powinna mieć zapewnioną możliwość skutecznego wykorzystywania przysługujących jej środków procesowych, w tym do złożenia podania o wznowienie postępowania administracyjnego. Z tych też powodów w okolicznościach niniejszej sprawy należało przyjąć, że termin do złożenia powyższego podania mógł rozpocząć swój bieg dopiero w momencie, gdy Fundacja była w stanie podejmować skutecznie czynności procesowe. Zgodnie z zapisami statutu Fundacji, które mają swoje odzwierciedlenie w KRS, do jej reprezentacji w razie zarządu jednoosobowego jest uprawniony jednoosobowo prezes zarządu Fundacji. Uchwała o powołaniu na prezesa S. J. została podjęta w dniu 13 maja 2024 r., przy czym z jej treści wynika, że funkcję tę miał objąć z dniem 15 maja 2024 r. Dopiero z tą datą Fundacja ponownie uzyskała zdolność procesową i z tą też datą należało przyjąć rozpoczęcie biegu terminu do złożenia przedmiotowego podania. Sąd dostrzega, że podanie wniesione przez Fundację jest datowane na 1 marca 2024 r., a więc w czasie, gdy S. J. nie był jeszcze uprawniony do podejmowania czynności w jej imieniu. Jednak przyjąć należało, że czynność ta została konwalidowana (a właściwie dokonana) w momencie objęcia przez niego funkcji prezesa zarządu. Z powyższych powodów odmowa wznowienia postępowania nie mogła zostać oparta na przepisie art. 148 § 2 kpa, to jest z powodu uchybienia miesięcznego terminu do złożenia podania w tym przedmiocie. Sąd nie podziela również stanowiska SKO, który nie dostrzegał wadliwości postępowania zakończonego decyzją z dnia 28 listopada 2022 r. z uwagi na domniemanie prawne prawdziwości danych zawartych w KRS. W ocenie organu, ochronę wobec niewiedzy co do rzeczywistej sytuacji prawnej Fundacji i braku organu, który warunkował jej zdolność procesową, gwarantowały organowi przepisy art. 14 i art. 17 ustawy o KRS. Zgodnie bowiem z art. 14, podmiot obowiązany do złożenia wniosku o wpis do Rejestru nie może powoływać się wobec osób trzecich działających w dobrej wierze na dane, które nie zostały wpisane do Rejestru lub uległy wykreśleniu z Rejestru. Zaś na podstawie art. 17 ust. 1, domniemywa się, że dane wpisane do Rejestru są prawdziwe. Dodatkowo ust. 2 tego artykułu stanowi, że jeżeli dane wpisano do Rejestru niezgodnie ze zgłoszeniem podmiotu lub bez tego zgłoszenia, podmiot ten nie może zasłaniać się wobec osoby trzeciej działającej w dobrej wierze zarzutem, że dane te nie są prawdziwe, jeżeli zaniedbał wystąpić niezwłocznie z wnioskiem o sprostowanie, uzupełnienie lub wykreślenie wpisu. Zwrócić należy uwagę, że powyższe domniemanie prawne nie ma charakteru bezwzględnego – jest to domniemanie w rozumieniu art. 234 Kodeksu postępowania cywilnego, wiąże zatem sąd w postępowaniu cywilnym, z tym że może być wzruszone, gdyż ustawa tego nie wyłącza. Dane zawarte w KRS stwierdzają bowiem określony stan (np. adres podmiotu, funkcje pełnione przez poszczególne osoby w organach podmiotu), który jednak nie zawsze jest zgodny ze stanem rzeczywistym. "W polskim prawie rejestrowym przyjęto jako zasadę deklaratoryjny charakter wpisu w KRS, co oznacza, że skutki materialnoprawne powstają nie z chwilą samego wpisu nowych okoliczności do rejestru, tylko w chwilą podjęcia czynności podlegającej następnie wpisowi. Niemal zawsze powstaje więc rozbieżność czasowa pomiędzy podjęciem danej czynności, na przykład wyborem nowego zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, a wpisaniem tej okoliczności do KRS. Wynika to nie tylko z faktu, że wnioskodawca bywa często opieszały i nie mieści się nawet w ustawowym siedmiodniowym terminie, ale również z tego, że samo postępowanie rejestrowe zmierzające do wpisu nowych okoliczności trwa pewien czas. Stąd właśnie regulacja art. 14 ustawy o KRS, chroniąca działających w dobrej wierze uczestników obrotu nieznających faktów jeszcze nieujawnionych w KRS" (zob. Łukasz Zamojski, Krajowy Rejestr Sądowy. Komentarz, wyd. II, 2023). Wskazania jednak wymaga, że omawiana ochrona działających w dobrej wierze osób trzecich dotyczy przede wszystkim podmiotów powiązanych stosunkami o charakterze prywatnoprawnym w obrocie gospodarczym. W opinii Sądu nieuprawnione jest zatem twierdzenie SKO, że ochrona ta rozciąga się na organy administracji publicznej działające w ramach wykonywania funkcji władczych w stosunku do podmiotu będącego stroną postępowania administracyjnego (por. wyrok SN z dnia 12 lutego 2010 r., I CSK 272/09 – dost. LEX nr 583724 oraz wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 czerwca 2019 r. – dost. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W istocie, w postępowaniu zwyczajnym organy obu instancji mogły być (w słusznym swoją drogą) przeświadczeniu, że M. G. piastował funkcję prezesa zarządu Fundacji, a co za tym idzie był uprawniony do działania w jej imieniu – taki stan rzeczy wynikał bowiem z KRS, który został włączony do akt administracyjnych sprawy. Nie oznacza to jednak, że Fundacja obecnie jest pozbawiona możliwości obalenia tego domniemania i wykazania, że w 2022 r., to jest w toku postępowania zakończonego decyzją SKO z 28 listopada 2022 r., nie miała zdolności do czynności prawnych, gdyż mandat M. G. wygasł już w 2016 r. Dla organu administracyjnego, który zobligowany jest do działania, zgodnie z zasadą praworządności sformułowaną w art. 6 kpa, na podstawie przepisów prawa, istotny powinien być stan rzeczywisty, a nie domniemany tym bardziej, gdy samodzielnie zgromadzone w postępowaniu dokumenty temu domniemaniu zaprzeczają. Na organie ciąży obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej – w toku postępowania stoi na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Organ zatem, kierując się powyższymi zasadami, powinien zmierzać do wyeliminowania stanu niezgodnego z prawem stosując środki prawem przewidziane. Jednym z takich środków jest instytucja wznowienia postępowania. Z tych też powodów jako niedopuszczalne należy ocenić pozostawienie postępowania dotkniętego istotną wadą procesową, jaką jest brak udziału strony w postępowaniu, zwłaszcza w sytuacji, gdy zgromadzone przez SKO dokumenty potwierdzają okoliczności przywołane w podaniu z dnia 1 marca 2024 r., opierając się na wzruszalnym domniemaniu prawnym z art. 17 ustawy o KRS. W tak ustalonych okolicznościach stwierdzić należało, iż wydając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie SKO w sposób istotny naruszyło podstawowe zasady postępowania, wyrażone w art. 6 i 7 kpa, a także art. 145 § 1 pkt 4 i art. 148 § 2 kpa. Taki stan rzeczy obliguje Sąd orzekający w niniejszej sprawie do uchylenia obu ww. aktów. SKO, ponownie rozpoznając podanie Fundacji o wznowienie postępowania, obowiązane będzie do zbadanie przesłanki z 145 § 1 pkt 4 kpa w oparciu o poczynione wyżej rozważania. Kolegium uwzględni także, że Fundacja pozbawiona była zdolności do czynności prawnych od 2016 r. aż do 15 maja 2024 r., a więc w okresie wykraczającym znacznie poza czas, w którym było prowadzone postępowanie w sprawie nakazu usunięcia odpadów. Rozważenia zatem wymaga, czy doręczenie M. G. decyzji organów obu instancji – Prezydenta Miasta J. i SKO – były prawnie skuteczne, ponieważ skuteczność doręczenia warunkuje byt prawny samej decyzji. Stosownie do treści art. 110 § 1 kpa, organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Ponadto, w konsekwencji powyższych ustaleń, organ zobligowany będzie do oceny dopuszczalności trybu wznowienia postępowania, gdyż na mocy art. 145 § 1 kpa, postępowanie wznawia się w sprawie zakończonej decyzją, która ma przymiot ostatecznej. Mając zatem na uwadze powyższe, wobec stwierdzonych istotnych naruszeń procesowych, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.).