II SA/Wr 450/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędzia WSA Andrzej Cisek, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Protokolant Anna Biłous, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2005r. sprawy ze skargi H. R. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. Ś. P. we W. oddala skargę W dniu [...]r. Rada Miejska W. podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. Ś. P. we W., a następnie Zarząd Miasta W. przeprowadził, jak wynika z dołączonej do akt sprawy dokumentacji planistycznej, a sposób prawidłowy procedurę przewidzianą w art. 18 ust. 2 pkt 1-10 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). W szczególności pismem z dnia [...]r. zawiadomił skarżącą w dniu [...]r. o terminie wyłożenia projektu planu do dnia [...]r. oraz pouczył ją o sposobie i terminie zgłoszenia zarzutu. W dniu [...]r. wpłynął zarzut skarżącej, będącej użytkownikiem wieczystym nieruchomości obejmującej działkę nr [...] o powierzchni [...]m2 KW nr [...] przy ul. R. [...] oraz właścicielką budynków i budowli na tej działce, którą nabyła w [...]r. Skarżąca opisała zabudowę działki, obejmującą elewatory zbożowy i wieżowy, budynki warsztatowo-magazynowe i bocznicę kolejowa. Skarżąca prowadzi działalność gospodarczą w zakresie skupu płodów rolnych i ich przechowywania, zatrudniając [...] pracowników. Zarzuciła, że budynki mieszkalne nie powinny być planowane w sąsiedztwie tak specjalistycznego obiektu. W czasie skupu tworzą się kolejki samochodów ciężarowych, utrudniające ruch samochodowy na terenie planowanego osiedla mieszkaniowego. Skarżąca powołała się na proponowane [...]r. przez Studio Projektowe "A" s.c. G. K. i A. L.-M. funkcje spełniające warunki rozwoju firmy – nawet przy założeniu że definicja "aktywność gospodarcza" pkt 4 jest najwłaściwsza – są trudne do jednoznacznego przyjęcia ze względu na ograniczenie rozwoju funkcji istniejącej. Dołączyła plan sytuacyjny elewatora "[...]", szkic położenia działki na terenie objętym projektem planu oraz zdjęcia nieruchomości. Zarząd Miasta W. rozpatrzył protesty i zarzuty na posiedzeniu w dniu [...]r., a następnie przekazał do Rady Miejskiej nieuwzględnione zarzuty oraz zawiadomił skarżącą i ogłosił o terminie sesji Rady dla rozpatrzenia zarzutu. Uchwałą nr [...] z dnia [...]r. Rada Miejska W. odrzuciła zarzut skarżącej (z oczywistą omyłką określając jako wnoszącego zarzut nazwę działalności gospodarczej skarżącej). W uzasadnieniu wskazano, że zarzut dotyczy ustaleń planu w zakresie przeznaczenia terenu na funkcję mieszkalnictwa wielorodzinnego w strefie bezpośredniego oddziaływania uciążliwości związanych z prowadzoną przez skarżącą działalnością gospodarczą. Według uchwały pozostawienie terenu w obecnym sposobie użytkowania byłoby sprzeczne z polityką przyjętą w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W., która zakłada 1. zmianę kwalifikacji obszaru z przemysłowego na prestiżowy-śródmiejski, 2. utworzenie reprezentacyjnego pasa obiektów mieszkalnych i obsługi firm wzdłuż Kanału Miejskiego, 3. utworzenie pieszo-rowerowej promenady nad Kanałem Miejskim, 4. dopuszczenie działalności produkcyjnej wyłącznie w pasie przylegającym na północ od linii kolejowej o szerokości 150 m oraz w rejonie pomiędzy ulicami Z. i R., linią kolejową w kierunku W. oraz planowaną ulicą łączącą rejon obrotnicy kolejowej z ulicą Z. z wyłączeniem pasa szerokości 70 m przyległego do ul. Z., przy czym postuluje się dopuszczać wyłącznie przedsiębiorstwa wysokiej technologii. Rozwiązania przyjęte w projekcie planu eliminują możliwość prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej w zakresie skupu i magazynowania płodów rolnych oraz związanych z nią dostaw pojazdami ciężarowymi i eksploatacji bocznicy kolejowej. Utrzymanie obecnego sposobu użytkowania terenu wywoła szereg konfliktów przestrzennych związanych z uciążliwościami eksploatacji bocznicy kolejowej i kolejkami ciężkich pojazdów dla sąsiednich terenów mieszkalnictwa i funkcji administracyjno-usługowych. Uwzględnienie zarzutu spowodowałoby konieczność zmiany polityki przestrzennej Gminy przez odejście od kreowania śródmiejskiego charakteru terenu, znajdującego poparcie ze strony innych właścicieli, oraz konieczność wprowadzenia zmian Studium i w projekcie planu, wiążących się z powtórzeniem całej procedury planistycznej oraz dodatkowymi kosztami. Uchwałę doręczono skarżącej w dniu [...]r. W skardze z dnia [...]r. do sądu administracyjnego skarżąca zarzuciła 1. naruszenie kompetencji organów gminy w procesie planowania poprzez naruszenie prawa własności skarżącej oraz prawa wyboru i rodzaju wykonywanej działalności gospodarczej (art. 7 oraz art. 31, 64 i 65 Konstytucji), 2. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 3 pkt 2, art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, pominięcie dotychczasowej funkcji terenu i braku rozwiązań alternatywnych, ową funkcję uwzględniających, 3. pominięcie walorów lokalizacyjnych terenu, umożliwiającego jego mieszany system zasilania logistycznego (drogi kołowe, szynowe i wodne), 4. nieuwzględnienie braku możliwości odtworzenia prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej w innym miejscu bez konieczności zaniechania działalności w miejscu dotychczasowym wraz z kosztami usunięcia istniejących naniesień obiektowych. W uzasadnieniu skarżąca wyraziła pogląd, że ustalenia projektu planu oznaczają wywłaszczenie nieruchomości skarżącej. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie. Podkreśliła, że każdy plan miejscowy wprowadza ograniczenia w zakresie sposobu wykonywania prawa własności lub wyboru działalności gospodarczej. Elementy uwzględniane przy uchwalaniu planu ustanawia art. 1 ustawy i nie można powoływać się wybiórczo na niektóre z nich. Projekt nie uwzględnia historycznego przeznaczenia terenów, gdyż dotychczasowe dzielnice przemysłowo-składowe stały się obszarem śródmiejskim. Projekt wprowadza nową jakość dla przestrzeni i rozwiązań komunikacyjnych. Skutki wprowadzenia planu określa Rozdział 3 ustawy i nie mogą one decydować o treści planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) zarzut do projektu planu miejscowego mógł wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia planu, przedmiotem badania przez radę gminy była kwestia uwzględnienia bądź odrzucenia zarzutu, zaś przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogła być uchwała o odrzuceniu zarzutu. Z przepisów tych wynikało w ocenie Sądu, że strona nie mogła skutecznie rozszerzyć w skardze zakres lub istotnej treści zarzutu, zaś przedmiotem badania przez sąd administracyjny mogły być jedynie kwestie faktyczne i prawne, do których rada gminy powinna się odnieść z uwagi na treść zarzutu, nie zaś inne jeszcze, podniesione przez stronę dopiero po podjęciu uchwały. Poza zakresem zarzutu projekt planu nie mógł podlegać badaniu dla stwierdzenia naruszenia interesu prawnego skarżącego, chociaż mógł podlegać z urzędu kontroli legalności w pełnym, pozostałym zakresie. Według powszechnie przyjętej wykładni omawianego przepisu badaniu według kryterium legalności w postępowaniu sądowym podlegało dochowanie procedury rozpoznania zarzutu przez zaskarżoną uchwałę oraz dochowanie procedury planistycznej przy podejmowaniu uchwały w sprawie projektu planu miejscowego. Więcej kontrowersji budził sposób dokonywania kontroli legalności zaskarżonej uchwały z punktu widzenia naruszenia interesu prawnego skarżącego, skoro ustalenia planu miejscowego w każdym przypadku stanowią ingerencję w prawo własności nieruchomości na obszarze objętym planem. Podlegało badaniu raczej, czy gmina nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego, dokonując zmian w sposobie zagospodarowania terenów bez dostatecznego uzasadnienia w odniesieniu do danej części obszaru i danego właściciela, uzasadnienia omawiającego konieczność realizacji interesu publicznego w określony sposób. O ile zatem o istnieniu legitymacji skargowej przesądzało naruszenie zakresu uprawnienia właściciela, czyli interesu wynikającego z przysługującego mu prawa, to brak naruszenia przez gminę prawa przedmiotowego i dostateczne uzasadnienie dla ustanowionej zmiany przeznaczenia terenu przesądzały o bezzasadności skargi. Podkreśla się przy tym, że ustawowe kształtowanie treści prawa własności nie oznaczało naruszania istoty tego prawa. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały według wskazanych kryteriów nie można było uznać skargi za podlegającą uwzględnieniu. Jak wynika z treści zarzutu, skarżąca po dostrzeżeniu, że projektowana zmiana przeznaczenia terenów na obszarze objętym planowaniem nie wymaga podjęcia przez nią zmiany sposobu korzystania z nieruchomości, wystąpiła w obronie przyszłych inwestorów na sąsiednich nieruchomościach przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe, których mieszkańcy znajdą się w sferze oddziaływania jej przedsiębiorstwa. Zdanie uzasadniające kolejną część zarzutu było niezrozumiałe. W nawiązaniu do zarzutu Rada uzasadniła konieczność przeznaczenia wskazanych przez skarżącą terenów na stworzenie obszaru o charakterze śródmiejskim, co było zgodne z polityką przyjętą w Studium oraz interesami właścicieli nieruchomości na tym obszarze. Niewykluczone, że dalsze funkcjonowanie przedsiębiorstwa skarżącej wywoła konflikty, ale jednocześnie zachowanie dotychczasowej funkcji całego obszaru wyłącznie w interesie skarżącej byłoby całkowicie nieuzasadnione. Sąd podziela pogląd, że planowana zmiana rodzaju przeznaczenia nieruchomości skarżącej, dokonywana obiektywnie w sposób korzystny dla skarżącej, o ile nawet może prowadzić do ograniczenia w sposobie korzystania przez nią z tej nieruchomości, nie stanowi naruszenia istoty przysługującego jej prawa. Ustawa przewiduje sposoby pełnej rekompensaty dla skarżącej, o ile dozna uszczerbku majątkowego w wyniku realizacji uchwalonego planu i kwestia możności ich doznania nie powinna decydować o uznaniu projektu planu za naruszający prawo. W żadnym razie ustalenia planu nie oznaczają, jak twierdzi skarżąca, wywłaszczenia jej nieruchomości, a raczej nie stwarzają podstawy dla wywłaszczenia. O ile skarżąca w uzasadnieniu skargi, odmiennie niż w zarzucie zarzucała raczej wpływ ustaleń planu na sposób korzystania przez nią z nieruchomości, to twierdzenia te, nie objęte zarzutem i zaskarżoną uchwałą, nie mogły być skuteczne. Dlatego i zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) orzeczono jak na wstępie.