II SA/Wr 450/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Andrzej Cisek Sędziowie: SNSA Halina Kremis (sprawozdawca) As. WSA Alicja Palus Protokolant: Magdalena Domańska-Byskosz po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 18 lipca 2006 r. sprawy ze skargi W. P. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego nałożenia obowiązków I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości. U Z S A D N I E N I E W związku z zawiadomieniem W. P. o budowie linii telefonicznej m.in. na działce nr [...], będącej jego własnością, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w dniu [...]r. przeprowadził oględziny w sprawie przeprowadzenia linii telefonicznej przez działkę nr [...] w S.. W trakcie oględzin przedstawiciele Telekomunikacji Polskiej Obszar w W. oświadczyli, że kabel telefoniczny, przebiegający przez tę działkę nie był objęty decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...]wydaną przez Starostę K. w dniu [...] r. Ustalono ponadto, że kabel przebiegający przez działkę nr [...] zasila budynek Nadleśnictwa L. Z., którego przedstawiciel zobowiązał się przedstawić do końca roku zgodę skarżącego na użytkowanie tej działki do czasu jej zagospodarowania. Następnie organ pierwszej instancji postanowieniem nr [...]z dnia [...] r. nałożył na inwestora – spółkę "A" K. Przedsiębiorstwo Budowlane w K., działającej z upoważnienia Telekomunikacji Polskiej S.A., obowiązek wstrzymania prowadzenia robót budowlanych przy budowie sieci teletechnicznej na działce nr [...] oraz dostarczenia: zaświadczenia Burmistrza S. Ś. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości S. W., trzech egzemplarzy projektu budowlanego ze stosowanymi opiniami i uzgodnieniami opracowany przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania terenem na cele budowlane, względnie zgodę właściciela gruntu na przeprowadzenie sieci teletechnicznej przez działkę nr [...] oraz zaświadczenia autora projektu o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Pismem z dnia [...]r. adresat postanowienia Spółka "A" zawiadomiła organ pierwszej instancji, że w badanej sprawie występowała w latach [...] jako jednostka pomocnicza Telekomunikacji Polskiej S.A. przy uzyskiwaniu pozwolenia na budowę sieci teletechnicznych, której inwestorem była Telekomunikacja Polskiej S.A. i w związku z tym to właśnie ona winna być adresatem postanowienia nr [...]z dnia [...] r. Następnie postanowieniem nr [...]z dnia [...]r. organ pierwszej instancji, przywołując w podstawie prawnej przepis art. 113 § 1 Kpa sprostował błąd pisarski, zaistniały w postanowieniu nr [...], polegający na błędnym określeniu obrębu działki nr [...] – zamiast obręb S., poprzez wpisanie właściwego obrębu S. W.. Od tego postanowienia zażalenie wniósł W. P., który wskazał, że w trybie art. 113 § 1 Kpa dopuszcza się prostowanie w drodze postanowienia błędów pisarskich, natomiast błędnie określony obręb działki jest zdaniem Skarżącego, błędem merytorycznym, powodującym konieczność wprowadzenia zmian na podstawie art. 154 § 1 i art. 126 Kpa. Ponadto skarżący podniósł, że postanowienie nr [...]nie zawiera oznaczenia stron biorących udział w postępowaniu. W konsekwencji uznania zarzutów zawartych w zażaleniu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 132 oraz art. 154 § 1 i 2 Kpa, postanowieniem Nr [...] z dnia [...]r. uchylił postanowienie nr [...]z dnia [...]r. i postanowienie nr [...]z dnia [...]r. nakładające obowiązki na "A" Sp. z o.o. K. Przedsiębiorstwo Budowlane, działające z upoważnienia Telekomunikacji Polskiej Zakład Telekomunikacji w W., a dotyczące doprowadzenia wykonanej linii telefonicznej napowietrznej do stanu zgodnego z przepisami prawa oraz nakazał Telekomunikacji Polskiej S.A. Zakład Telekomunikacji w W. obowiązek wstrzymania robót przy budowie linii telefonicznej napowietrznej realizowanej w S. oraz przedłożenia inwentaryzacji wykonanego odcinka sieci telefonicznej przebiegającej przez działkę nr [...], w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia. To z kolei postanowienie w ustawowym terminie zostało oprotestowane przez W. P., który wskazał, iż przepis art. 154 Kpa nie dotyczy postanowień oraz że art. 132 Kpa dopuszcza uchylenie postanowienia jedynie w przypadku uwzględnienia odwołania w całości, a jak podnosi skarżący, organ pierwszej instancji nie uwzględnił zarzutu braku oznaczenia stron w postanowieniu nr [...]. Skarżący wskazał również, że w trybie art. 132 Kpa uchylenie aktu wymaga zgody pozostałych stron postępowania, a organ zdaniem odwołującego takiej zgody nie uzyskał. Telekomunikacja Polska S.A. wniosła o uchylenie postanowień nr [...]i nr [...] organu pierwszej instancji, ze względu na zawarte w nich uchybienia formalne. Postanowieniem z dnia [...]r. (nr [...]) D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, po rozpatrzeniu zażalenia W. P. oraz Telekomunikacji Polskiej S.A. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. Nr [...]uchylające postanowienie nr [...]z dnia [...]r. i nr [...]z dnia [...]r. w sprawie nałożenia obowiązków na "A" Sp. z o.o. K. Przedsiębiorstwo Budowlane, działające z upoważnienia Telekomunikacji Polskiej Zakład Telekomunikacji w W., dotyczących doprowadzenia wykonanej linii telefonicznej napowietrznej do stanu zgodnego z przepisami prawa oraz nakładające na Telekomunikację Polską S.A. Zakład Telekomunikacji w W. obowiązek wstrzymania robót przy budowie linii telefonicznej napowietrznej realizowanej w S. oraz przedłożenia inwentaryzacji wykonanego odcinka sieci telefonicznej przebiegającej przez działkę nr [...], w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że przepisy procedury administracyjnej w swojej konstrukcji przewidują dwie odrębne sytuacje, w których możliwa jest zmiana wydanego przez organ aktu administracyjnego. Ustawodawca zróżnicował bowiem tę możliwość co do aktów posiadających cechy rozstrzygnięć ostatecznych, czyli takich od których strony nie wniosły zażalenia/odwołania i które stały się rozstrzygnięciami ostatecznymi oraz co do takich, które nie posiadają charakteru aktu ostatecznego, tj. zmiana następuje w przypadku uznania przez organ wniesionego zażalenia/odwołania. W pierwszym przypadku dopuszczalność uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej została uregulowana w art. 154 i art. 155 Kpa, w drugim zaś kwestię tę regulują rozwiązania zawarte w art.132 Kpa. Zróżnicowanie takie powoduje, iż nie jest możliwe łączne stosowanie regulacji zawartych obu przepisach, bowiem zawierają one skrajnie inne przesłanki ich stosowania. Artykuł 154 odnosi się jedynie do decyzji ostatecznych, zaś art. 132 do postanowień/decyzji nieostatecznych. W ocenie organu odwoławczego skarżone rozstrzygnięcie w istocie zawiera istotne uchybienia proceduralne, powodujące konieczności wyeliminowania dyskryminowanego postanowienia z obrotu prawnego, jako wadliwego. Ponadto należy zwrócić uwagę, iż wydanie nowej decyzji, w której organ pierwszej instancji uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję, może nastąpić w przypadku -uwzględnienia odwołania w całości (art. 132 § 1 Kpa), albo w przypadku, gdy odwołanie wniosła tylko jedna ze stron, a pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania (art. 132 § 2 Kpa). W badanej sprawie nie zachodzą przesłanki uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji na podstawie tego przepisu, gdyż organ takiej zgody stron nie uzyskał. Jednocześnie organ stwierdza, że w chwili podejmowania rozstrzygnięcia w badanej sprawie przez organ odwoławczy, postanowienie Nr [...]z dnia [...]r., w świetle przepisu art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, utraciło swoją moc. W tym stanie rzeczy postępowanie organu pierwszej instancji w przedmiocie wstrzymania robót przy budowie linii telefonicznej napowietrznej realizowanej w S. stało się bezprzedmiotowe, w związku z czym na podstawie przepisu art. 105 Kpa należało je umorzyć. Na marginesie organ dodaje, iż nie istnieją przeszkody do ponownego wstrzymania przedmiotowych robót i podjęcia procedury w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Na ostateczne postanowienie w sprawie skargę do sądu administracyjnego złożył W. P.. W krótkim piśmie wskazał, że, jego zdaniem, skarżone postanowienie nie może się ostać, bowiem zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego umorzenie postępowania może nastąpić jedynie decyzją administracyjną, a nie postanowieniem, nadto skarżący zakwestionował pogląd prawny, zaprezentowany w kwestionowanym postanowieniu, że z art. 51 ust. 4 wynika, iż postanowienie (o wstrzymaniu robót budowlanych?) utraciło swoją moc. Nadto skarżący wskazuje na istotną, jego zdaniem okoliczność, iż postanowienie, wbrew obligowi wynikającemu z art. 124 § 1 kpa nie określa stron postępowania i nie odnosi się do zarzutu strony, podniesionego w tym zakresie w zażaleniu na postanowienie nr [...]. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył: Skarga jest uzasadniona, a to musi doprowadzić do uchylenia kwestionowanego postanowienia. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej u.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...]r. (nr [...]) "nałożył na inwestora "A" półka z o.o. ...obowiązek...". Postanowienie to, jak wynika z dołączonych do orzeczenia dowodów doręczenia zostało doręczone stronie zobowiązanej [...]r., a już w dniu [...] tego samego roku do organu wpłynęło pismo spółki informujące, że w orzeczeniu "A" błędnie został określony jako inwestor robót budowlanych, podczas gdy faktycznie inwestorem była TPSA z konkluzją, że w związku z tym zobowiązany nie może zastosować się do wydanego postanowienia. Niezależnie od tego pisma, a w związku z pismem skarżącego, w dniu [...]r. organ pierwszej instancji, działając z urzędu i przywołując w podstawie prawnej art. 113 § 1 Kpa, sprostował oczywistą omyłkę w zakresie prawidłowego oznaczenia geodezyjnego działki gruntu, na której prowadzona była sporna inwestycja. Następnie kolejnym postanowieniem z dnia [...]r., przywołując w podstawie prawnej art. 123, 132 i 154 § 1 i 2 Kpa, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił postanowienie z [...]r. i jednocześnie nałożył obowiązki określone w postanowieniu z [...]r. na "nową" osobę zobowiązaną, czyli na TPSA. Ostatecznie zaś orzeczeniem zaskarżonym do sądu administracyjnego organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie, czyli postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. (nr [...]) i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Orzeczenie takiej treści nie może się ostać w obrocie prawnym. Skoro bowiem organ, w wyniku, jak pisze, rozpoznania zażaleń na postanowienie nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie, to dalsza sentencja postanowienia jest niezrozumiała i to z dwóch przyczyn. Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego, iż umorzenie postępowania według kodeksu postępowania administracyjnego następuje w drodze decyzji. Nadto z uzasadnienia organu zdaje się wynikać, iż umorzeniu podlega całe postępowanie w zakresie obowiązków nałożonych postanowieniami nr [...]i [...], podczas gdy osnowa decyzji na to nie wskazuje. Jeśli bowiem organ odwoławczy pismo spółki z o.o. "A" potraktował jako odwołanie, to ta okoliczność nie znalazła odzwierciedlenia w kwestionowanym postanowieniu. Jeśli natomiast uznał, że pismo to ma inny charakter i nie wpłynęło na ostateczność postanowienia nr [...], to nie wiadomo w jaki, dopuszczalny w świetle kodeksu postępowania administracyjnego sposób, organ umorzył także postępowanie objęte tym postanowieniem. Na marginesie należy jeszcze wskazać, iż niespójność osnowy postanowienia i jego uzasadnienia nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie w jakim zakresie organ odwoławczy umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, czyli w jakim zakresie postępowanie przed organem pierwszej instancji wyeliminował z obrotu prawnego orzekając prawidłowo i zgodnie z procedurą administracyjną. Jeśli chodzi o zarzuty skarżącego, to należy wskazać, iż istotnie w orzeczeniu organ ma obowiązek określić krąg stron biorących udział w postępowaniu, ale trzeba pamiętać, iż wykaz podmiotów, którym orzeczenie ma być doręczone stanowi także część integralną decyzji/postanowienia. Natomiast ma rację skarżący, iż co do zasady organ odwoławczy ma obowiązek ustosunkować się do wszystkich zarzutów odwołania/zażalenia. Na marginesie dotychczasowych rozważań dodać jeszcze można, iż w postanowieniu z dnia [...]r. organ jako podstawę materialno-prawną orzeczenia przywołał art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, a nie przepis art. 50 ust. 1 tej ustawy, jak zdaje się interpretować rozstrzygnięcie organ drugiej instancji. Jeśli chodzi o postanowienie wydane w trybie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, to w myśl art. 51 ust. 1 tej ustawy wydanie decyzji, dotyczącej dalszych losów inwestycji może nastąpić przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Reasumując, wobec okoliczności, że dostrzeżone uchybienia procesowe mogą mieć istotny wpływ na wynik kontrolowanego postępowania, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.s.a. należało orzec jak na wstępie.